[摘要] 德國是世界上城鎮化發展比較快、城鎮化率比較高的國家之一，其在推進城鎮化過程中的先進理念與(yu) 管理經驗，深刻地影響了歐洲其他國家，對我國城鎮化建設也具有一定的學習(xi) 和借鑒意義(yi) 。

　　[關(guan) 鍵詞]城鎮化；德國經驗

　　城市是人類文明的結晶，城鎮化是現代化的重要內(nei) 容。黨(dang) 的十八大報告提出“城鎮化質量明顯提高”的工作目標，以及“以改善需求結構、優(you) 化產(chan) 業(ye) 結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為(wei) 重點，著力解決(jue) 製約經濟持續健康發展的重大結構性問題”等新任務，對積極穩妥推進城鎮化建設提出了新的更高要求。以此為(wei) 起點，我國城鎮化建設將進入一個(ge) 新的發展時期。德國是世界上城鎮化發展比較快、城鎮化率比較高的國家之一，其在推進城鎮化過程中的先進理念與(yu) 管理經驗，深刻地影響了歐洲其他國家，對我國城鎮化建設也有一定的學習(xi) 和借鑒意義(yi) 。

　　德國城鎮化建設的經驗

　　1.注重區域協調發展

　　主要體(ti) 現在德國城市的均衡發展觀及其政策措施。德國聯邦憲法第106條規定，德國應追求區域的平衡發展和共同富裕。因此在城鄉(xiang) 建設和區域規劃的政策上，有兩(liang) 項最高宗旨：一是在全境內(nei) 形成平等的生活環境，減小各地區的差異；二是追求可持續發展，使後代有生存和發展的機會(hui) 。東(dong) 德並入西德以後，德國為(wei) 了全區域生活水準的平等，設立了團結稅，每年有5000億(yi) 歐元對原東(dong) 德地區投資，修建高速公路等大量基礎設施，縮小東(dong) 西部的差距。

　　2.注重大中城市和小城鎮均衡發展

　　德國在城市化的過程中，始終注重大中城市和小城鎮均衡發展，形成一種城鄉(xiang) 統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。一方麵，德國的城市分布避免過度發展城市區域中的某一單一支配性中心城市，因而形成了“多中心”格局。[1]德國有11個(ge) 大都市圈，包括萊茵-魯爾區、柏林-勃蘭(lan) 登堡、法蘭(lan) 克福區、萊茵-美茵區、斯圖加特區、慕尼黑區、大漢堡區等。這11個(ge) 大都市圈分布在德國各地，聚集著德國70%的人口，並解決(jue) 了國內(nei) 70%的就業(ye) 。另一方麵，德國城市化建設遵循“小的即是美的”原則，其產(chan) 業(ye) 政策的重點均以中小城市和小城鎮為(wei) 主，這些城鎮數量多且分布均勻，雖然規模不大但基礎設施完善，功能明確，經濟發達。統計數據顯示，截至2010年底，德國共有大中小城市2065座，其中，82個(ge) 10萬(wan) 人口以上的行政區生活著2530萬(wan) 人，占德國總人口的30%；其餘(yu) 人口則多數分布在2000-10000人的小型城鎮裏。全國除排在第1位的柏林有340萬(wan) 居民外，排在第2位的漢堡隻有170萬(wan) 人口，第3位的慕尼黑隻有120萬(wan) 人口，沒有其它超大規模的城市。

　　3.注重規劃先行

　　規劃具有法定性、長期性、固定性、穩定性。德國城鎮化建設十分注重發揮規劃的指導和協調作用，其城鎮規劃不僅(jin) 強調功能完整、布局合理，而且對於(yu) 交通、通訊、排汙等公共設施建設堅持長遠性原則，避免重複建設，並留有充分的發展餘(yu) 地，對今後需要重建、擴建的項目也納入規劃的考慮之中。[2]德國城市規劃的另一個(ge) 特點是，其製訂過程逐漸由政府主導轉向市民參與(yu) ，表現在“地方政府+專(zhuan) 家+公眾(zhong) 參與(yu) ”的“三結合”上。[3]在市級的城市規劃特別是控製性詳細規劃的製定過程中，都有市民的廣泛參與(yu) 。在編製控製性詳細規劃中，市政府要向市民公示，廣泛聽取市民意見，對市民提出的意見和建議，市政府或者規劃局必須給出書(shu) 麵的答複，要向市民逐條解釋說明。因此，市民對自己的城市特別是居住地附近的規劃要求非常了解，有利於(yu) 形成共建共管的良好氛圍。

　　4.注重特色產(chan) 業(ye) 支撐

　　城市能否穩定持續發展，關(guan) 鍵在於(yu) 產(chan) 業(ye) 支撐。但產(chan) 業(ye) 不能憑空發展，而是遵照市場經濟規律，在市場引導下逐步發展起來的。德國城市雖然規模大小不一，但各個(ge) 城市都有自己的特色、定位和側(ce) 重點，呈現出主導產(chan) 業(ye) 突出的鮮明特點。比如，柏林是文化、工業(ye) 中心，法蘭(lan) 克福是金融中心，漢堡是貿易中心，斯圖加特是汽車城，海德堡是科研城、文化城和旅遊城。城市特色產(chan) 業(ye) 和文化可以增強居民的自豪感、凝聚力和城市環境的舒適度，有利於(yu) 提升城市的形象，增強城市的競爭(zheng) 力。[4]

　　5.注重保護文化遺產(chan)

　　二戰後，從(cong) 20世紀50年代到60年代，德國人為(wei) 了重建城市，大規模摧毀了被戰爭(zheng) 破壞了的公共建築。到了20世紀70年代，德國人認識到這是一個(ge) 不可挽回的失誤，開始把對曆史文化和古老建築的保護、修複作為(wei) 重要內(nei) 容，規定具有200年以上曆史的建築必須列入保護範圍，並撥出專(zhuan) 款用於(yu) 維修和保護工作，使之成為(wei) 城市獨特個(ge) 性的重要組成部分。因此，在德國，城市既是建築藝術的天堂，也是社會(hui) 曆史的縮影。

　　6.注重環境保護

　　德國屬於(yu) 溫帶大陸性氣候，雨量充沛，光照充足，天然森林、草坪形成了基礎的生態環境。同時，由於(yu) 曆史傳(chuan) 統和人文素質，德國國民對生態建設、環境保護的意識較強。近年來，德國政府每四年頒布一輪生態建設計劃，實行指令性管製。在小城鎮建設中將環境保護作為(wei) 重要因素優(you) 先考慮，堅決(jue) 杜絕以犧牲環境為(wei) 代價(jia) 來發展經濟，在其建設法典中，環境保護製約著建設的全過程，而且政府規定，任何建設項目都要保證綠地總量的平衡。因此，德國幾乎所有小城鎮中森林和花園總麵積都占該城的三分之一以上，環境十分優(you) 美。

　　7.注重人口社會(hui) 融合

　　人是經濟社會(hui) 發展的主體(ti) ，發展的目的為(wei) 了人。德國在城鎮化建設中注重保護人的基本權利，培育城市和諧穩定的內(nei) 在動力。一方麵，統一而健全的社會(hui) 保障體(ti) 係為(wei) 城鎮化降低了門檻，社會(hui) 上沒有明顯的農(nong) 工、城鄉(xiang) 差別，可以說農(nong) 民享有一切城市居民的權利，如選舉(ju) 、教育、就業(ye) 、遷徙、社會(hui) 保障等方麵的平等權利。另一方麵，積極做好外來移民的社會(hui) 融合工作。目前德國有外來移民672萬(wan) ， 有移民背景的人有1556萬(wan) 。20世紀90 年代末以來， 德國政府逐步完善了移民政策理念， 頒布實施了一係列法律文件和融入促進措施，特別是在2005 年生效的《移民法》中增加了移民參加融合課程的義(yi) 務， 並要求各級政府、宗教團體(ti) 、社會(hui) 團體(ti) 廣泛參與(yu) ， 為(wei) 移民提供融合機會(hui) 。這些政策措施促進了外來移民融入社區、融入城市、融入國家。[5]

　　對我國城鎮化建設的啟示

　　城鎮化是我國保持經濟持續健康發展的強大支撐，是推動經濟結構升級調整的重要抓手。但是，由於(yu) 曆史傳(chuan) 統、經濟社會(hui) 、體(ti) 製機製等多方麵的原因，也由於(yu) 我國對城鎮化建設的認識有一個(ge) 逐漸深化的過程，我國城鎮化建設中也出現了發展水平總體(ti) 不高、發展方式粗放、空間分布和規模結構不盡合理、特色產(chan) 業(ye) 支撐不強等問題。借鑒德國城鎮化建設的經驗，我國可以從(cong) 以下幾個(ge) 方麵推進城鎮化建設。

　　1.堅持以人為(wei) 本的發展理念。以人為(wei) 本是科學發展觀的核心，也是新型城鎮化的實質[6]。與(yu) 德國城鎮化中注重人口社會(hui) 融合相比，我國城鎮化建設中麵臨(lin) 城鄉(xiang) 分割的二元人口管理體(ti) 製障礙。這種依靠戶籍製度，嚴(yan) 格區分農(nong) 村人口與(yu) 城鎮人口、區隔土地福利與(yu) 城市福利的製度，不能完成農(nong) 村人口的徹底轉變，大量農(nong) 村人口進城卻不能落戶定居，建設城市卻不能享受城市福利，不能享受市民待遇。2011年，我國流動人口總量已接近2.3億(yi) ，占全國總人口的17％。也就是說，每6個(ge) 中國人中就有1個(ge) 是流動人口，我國流動人口總量相當於(yu) 世界人口排名第10位的日本、排名第11位的墨西哥兩(liang) 國人口的總和。因此，加強對2億(yi) 多流動人口的服務管理，促進流動人口融入城鎮，實現農(nong) 民市民化，不斷提升城鎮居民生活質量，已經成為(wei) 未來我國城鎮化發展的重要任務。

　　2.科學製定城鎮發展規劃。與(yu) 德國注重城市發展規劃相比，由於(yu) 我國城市發展規劃不到位，也就是俗稱的“規劃規劃，紙上畫畫，牆上掛掛”，特別是人口發展規劃的基礎性地位沒有得到很好體(ti) 現，基礎設施和公共服務分布不均勻，大量人口湧入城市，使得城市不堪重負，人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業(ye) 困難等各種“城市病”凸顯。因此，我國城鎮化建設還需要更加注重發揮城市規劃的作用，合理確定人口規模與(yu) 用地規模，促進城市可持續發展。

　　3.優(you) 化城鎮布局。與(yu) 德國注重區域協調發展和大、中城市與(yu) 小城鎮均衡發展相比，我國中央財政雖然持續加大對中西部地區和農(nong) 村的轉移支付力度，但東(dong) 中西部區域發展不平衡、城鄉(xiang) 發展不平衡、城市規模結構不合理的問題仍然突出，基本公共服務水平的差距也較大。比如，2011年我國城鎮人口達到6.9億(yi) 人，城鎮化率已經達到51.27%，形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群、657個(ge) 城市和20703個(ge) 建製鎮。其中，常住人口超過1000萬(wan) 的城市有13個(ge) ，超過800萬(wan) 的城市有30個(ge) ，超過100萬(wan) 的城市有125個(ge) [7]。可以看出，發展大城市甚至特大城市一直是我國很多地方政府的首選目標，客觀上造成我國城市群數量不足，中小城市潛力還沒有得到充分發揮，小城鎮數量多、規模偏小，集聚產(chan) 業(ye) 和人口能力有限。與(yu) 此同時，全國地級及以上城市（含市轄區）生產(chan) 總值占全國GDP的61%，而人口隻占全國的29%；城市擁有約70％的衛生資源，而廣大農(nong) 村隻擁有約30％的衛生資源，農(nong) 村居民人均衛生費用不足城市居民的1/4；東(dong) 部地區城鎮化率平均達到60%，而中部、西部地區城鎮化率平均隻有45%和41%；西部地區人均教育經費支出僅(jin) 為(wei) 東(dong) 部地區的73.5%。[8]因此，我國城鎮化建設還需要進一步在統籌區域發展、推進城鄉(xiang) 共同繁榮上下功夫，需要按照國家主體(ti) 功能區規劃的統一部署，走出一條符合國情、大中小城市和小城鎮均衡發展的城鎮化道路。

　　4.提高城鎮綜合承載能力。與(yu) 德國注重產(chan) 業(ye) 支撐相比，我國一些地方在城鎮化建設中盲目貪大求全，支柱產(chan) 業(ye) 不突出，城市與(yu) 城市之間產(chan) 業(ye) 結構趨同，重複建設現象嚴(yan) 重。比如，我國內(nei) 地至少有30多個(ge) 城市提出規劃建設國際金融中心或區域性金融中心，而世界上的國際金融中心城市一般l0%以上的人口從(cong) 事金融服務業(ye) ，這個(ge) 比例在上海也隻有1%，至於(yu) 區域性的金融中心在我國無論如何也不能同時存在二三十個(ge) 。由於(yu) 缺乏產(chan) 業(ye) 支撐，個(ge) 別“新城”甚至成為(wei) “空城”、“鬼城”。因此，我國城鎮化建設中要根據城市特點，立足比較優(you) 勢，合理定位城鎮功能，以市場為(wei) 導向，以產(chan) 業(ye) 為(wei) 依托，形成特色經濟，培育支柱產(chan) 業(ye) 和主導產(chan) 業(ye) ，推進城市持久繁榮。

　　5.加強人文和生態環境保護。與(yu) 德國注重曆史文化遺產(chan) 和生態環境相比，我國僅(jin) 用30年的時間就完成了西方發達國家用200年才完成的現代化進程，但也不得不麵對的是，破壞曆史文化名城整體(ti) 格局和風貌、損毀文物建築和曆史街區的現象普遍存在，大量的文化遺產(chan) 在城鎮化中快速消失，“千城一麵”現象日趨嚴(yan) 重。同時，雖然我國通過舊城改造增綠、庭院拆牆透綠、中心城區添綠、新區規劃建綠、城郊造林擴綠等多種形式，改善城市生態，但2011年我國城市人均擁有公園綠地麵積11.18平方米，尚不足德國平均水平的四分之一。此外，我國許多城市環境汙染十分嚴(yan) 重，綠化水平比較低，生態環境壓力越來越大。隨著城鎮化的推進和人民生活水平的提高，對城市環境和生態質量的要求也越來越高。[9]因此，我國城鎮化建設中還需要進一步加大對曆史遺產(chan) 和生態環境的保護力度，挖掘城市文化底蘊，改善人居環境，提升城市品位，建設美麗(li) 家園。

　　參考文獻

　　[1]葉齊茂.可持續發展的德國城鎮化[J] .城鄉(xiang) 建設，2010（2）.

　　[2]萬(wan) 博，張興(xing) 國.和諧之城：德國小城鎮建設經驗與(yu) 啟示[J] .小城鎮建設，2010（11）.

　　[3]雷建國.德國城市管理規劃經驗對我省市域城鎮化的啟示[N] .朔州日報，2012-10-18.

　　[4]王偉(wei) 波，向明，範紅忠.德國的城市化模式[J] .城市問題，2012（6）.

　　[5]陳誌強，趙梓晴.德國移民問題的形成與(yu) 治理[J] .上海商學院學報，2010（2）.

　　[6]金碚.以人為(wei) 本是新型城鎮化的實質[N] .人民日報，2013-1-13.

　　[7]馬凱.轉變城鎮化發展方式提高城鎮化發展質量走出一條中國特色城鎮化道路[J] .國家行政學院學報，2012（11）.

　　[8]國家人口計生委課題組.再造城鎮化進程中的“人口製度紅利”[N] .學習(xi) 時報，2011-12-19.

　　[9]李克強.協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇[J] .行政管理改革，2012（11）.