[摘要]突發事件風險分析是風險管理流程中最複雜的關(guan) 鍵環節，可以有效提高政府風險管理科學化水平。目前我國突發事件風險分析工作正處於(yu) 起步階段，而德國突發事件風險分析工作起步較早，已經形成了一套較為(wei) 成熟的風險分析方法，可以為(wei) 我國突發事件風險分析建設提供有益參考。

　　[關(guan) 鍵詞]突發事件；風險分析；德國經驗

　　作為(wei) 風險評估的核心內(nei) 容，突發事件風險分析是風險管理流程中最複雜的關(guan) 鍵環節。根據2009年國際標準化組織（ISO）的定義(yi) ，所謂風險分析是指理解風險性質和確定風險等級的過程。^[1]加強突發事件風險分析工作，可以更好地推動風險關(guan) 口前置，提高政府風險管理科學化水平。目前我國突發事件風險分析工作正處於(yu) 起步階段，而在這方麵，歐盟國家已經走在了前列，尤其是德國從(cong) 2002年以來積極開展突發事件風險分析工作，形成了一套係統的風險分析方法與(yu) 模式，其成熟經驗可供我們(men) 借鑒。

 　　一、德國突發事件風險分析工作的主要做法

 　　1.樹立科學的風險分析理念

　　在2005年以前，德國一直沒有把突發事件風險分析工作上升到國家層麵，在全國範圍內(nei) 進行統一規劃與(yu) 實施。但是近年來隨著來自突發事件的威脅不斷增加，這一局麵發生了改變。在2001年美國“9.11”恐怖襲擊事件和2002年德國“易北河洪災”發生以後，德國聯邦與(yu) 各州政府通過深入調查，發現全國的民防（Civil Defence）和災難防護（Disaster Protection）係統在聯邦與(yu) 各州協調等方麵存在不少問題。為(wei) 了加強災難救助工作，2002年12月德國政府公布了《公民保護新戰略》（A New Strategy for Protecting the Population），明確提出“一種先進的、保護社會(hui) 免受危險的理念的出發點必須是風險分析”的主張，希望通過開展風險分析工作，提高全社會(hui) 預防與(yu) 處置災害風險的能力。

　　2.組織開展境內(nei) 風險識別

　　根據《公民保護新戰略》提出的要求，德國在聯邦層麵和州縣層麵相繼開展了風險分析工作。2003年德國聯邦危機管理、應急規劃及公民保護學院（AKNZ）開始調查研究“德國存在的危險”。2004年各州按照統一的結構各自編寫(xie) 了“德國危害預測”，列舉(ju) 了所有可能遇到的由技術性因素、人為(wei) 因素和自然因素引發的災害情景。在此基礎之上，2005年德國聯邦公民保護與(yu) 災難救助局（BBK）從(cong) 公民保護的角度編製了“國家危害預測（2005）”。這在德國曆史上是第一次使用統一的方法對境內(nei) 所有災害風險進行登記注冊(ce) 。

　　3.研究開發風險分析方法

　　為(wei) 了整合風險分析方法，降低風險管理成本，BBK受托負責開發統一的風險分析方法。在德國聯邦建築事務及區域規劃局、聯邦信息安全局、聯邦統計局等十幾家聯邦機構的支持下，BBK借鑒加拿大公共安全和緊急情況準備部、法國內(nei) 政部、英國內(nei) 閣辦公室民事緊急情況秘書(shu) 處、美國國土安全部等國際合作夥(huo) 伴的實際經驗，吸收蘇黎世聯邦理工學院（ETH）與(yu) 歐盟委員會(hui) 聯合研究中心（JRC）等學術機構的理論成果，參考ISO31000（2009）等國際風險管理標準，率先於(yu) 2006年出台了《公民保護中的風險分析方法草案》。

　　經過多次討論與(yu) 征求意見，2010年9月BBK通過審核並正式對外發布了《公民保護中的風險分析方法》（2010），作為(wei) 聯邦和各州縣開展風險分析工作的指導性文件。內(nei) 政部負責每年向聯邦議院報告風險分析結果。在該方法的指導下，從(cong) 2011年起德國開始在下薩克森州的漢諾威地區、北威州的科隆市和巴伐利亞(ya) 州的羅森海姆地區全麵實施風險分析試點工作，取得了較好的效果。

　　4.加強風險分析立法工作與(yu) 組織保障

　　為(wei) 了保障風險分析工作順利進行，德國聯邦政府在法律規定、組織領導等方麵采取了一係列措施。2009年9月德國修訂了《公民保護和災難救助法》，其中第十八條第一款明確規定“在與(yu) 各州的共同努力下，聯邦政府要開展全國範圍內(nei) 的風險分析”。同年，德國聯邦政府專(zhuan) 門成立了由內(nei) 政部部長牽頭負責的“聯邦風險分析與(yu) 公民保護”指導委員會(hui) ，成員包括內(nei) 政部、環境部、衛生部、交通部、經濟與(yu) 技術部、勞動和社會(hui) 事務部等聯邦部門，主要職責為(wei) 製定風險分析方法框架，設計損害參數、等級和臨(lin) 界值等；選擇目標危害；協調組建風險分析工作組，分發委托任務；評估工作組成果等。指導委員會(hui) 在BBK設立“聯邦風險分析與(yu) 公民保護”工作組，成員由各業(ye) 務機構代表組成。

 　　二、德國突發事件風險分析的主要方法

 　　根據《公民保護中的風險分析方法》（2010）公布的做法，德國試圖按照統一的方法與(yu) 標準來評估各種類型突發事件的風險等級。該方法主要是以突發事件的發生可能性和損害規模為(wei) 基礎，將風險劃分為(wei) 四個(ge) 等級。通過比較各種突發事件的風險等級，在同一張風險矩陣圖內(nei) 形象化地顯示風險分析結果，可以為(wei) 應急決(jue) 策者快速做出決(jue) 定提供相關(guan) 參考。

　　1.突發事件發生可能性

　　發生可能性是指突發事件發生的概率。發生可能性采用5級製，從(cong) 高到低依次為(wei) 很可能、可能、偶爾可能、不太可能和幾乎不可能5個(ge) 級別，其中5級的發生可能性最高（見表格1）。作為(wei) 一種統計概率，發生可能性並不意味著在某個(ge) 時段裏必定會(hui) 發生突發事件。 

表格 1 典型的德國突發事件發生可能性分類^[2]

　　損害規模是指突發事件可能發生以後對生命、財產(chan) 、環境等方麵造成的破壞性影響與(yu) 後果。損害規模要通過明確損害參數和界限值標準以後，用數量化的損失值來表示。損失值等於(yu) 所有損害參數的等級值總和除以參數數量，最高不超過5，最低不少於(yu) 1。

　　（1）損害參數

　　損害參數是描述突發事件造成的損害所用的指標。德國將損害分為(wei) 人、環境、經濟、供應和非物質5個(ge) 領域，每個(ge) 領域各有4項損害參數（見表格2），並規定這20項損害參數權重均為(wei) 5%。

表格 2 典型的德國風險分析損害參數^[3]

　　界限值采取5級製來區分各項損害參數的上下限，將損害參數從(cong) 高到低依次為(wei) 很大、大、一般、小和較小5個(ge) 等級，其中5級損害程度最為(wei) 嚴(yan) 重。

　　3.風險等級與(yu) 風險矩陣圖

　　德國將突發事件風險分為(wei) 四個(ge) 等級，從(cong) 高到低依次為(wei) 很高、高、一般和低，分別用紅色、橙色、黃色和綠色表示，其中4級風險程度最高。為(wei) 了形象地比較與(yu) 顯示風險分析結果，通常采用風險矩陣圖的形式，在一張圖上顯示全部風險（見圖表1）。風險矩陣圖以發生可能性為(wei) 橫軸，以損害規模為(wei) 縱軸，分為(wei) 25個(ge) 方格，其中紅橙黃綠四種顏色區域分別代表很高、高、一般和低級別的風險。風險等級取決(jue) 於(yu) 在風險矩陣圖中發生可能性和損害規模的不同組合。

圖表 1 德國風險矩陣圖示例^[4]

 　　4.突發事件風險分析方法的進一步發展

　　在頒布《公民保護中的風險分析方法》（2010）以後的實施階段，根據各方反饋意見，德國進一步完善了突發事件風險分析方法，重點加強調整各項風險損害參數，基於(yu) 地理信息係統（GIS）繪製風險地圖，增設風險掃描線功能等。

　　首先，根據實際工作需要重新調整了損害參數設置。例如，將“人”領域中的損害參數由4項減為(wei) 需要醫療救助的受害者和需要國家提供幫助的受害者等2項，“環境”領域中的損害參數修改為(wei) 動植物、土地、水和空氣，“經濟”領域中的損害參數調整為(wei) 住宅、商業(ye) 、混合用途、公共土木工程和交通等11項，“供應”領域中的損害參數調整為(wei) 能源、信息技術和通訊、運輸和交通等9項。

　　其次，嚐試利用地理信息係統（GIS）繪製風險地圖以輔助風險分析，使其更加精準與(yu) 可視化。地理信息係統具有在空間上更有條理地掌握物資、危險和風險布局，在短期內(nei) 編製符合風險比較、風險評估、應急預案等工作需求的地圖，以及科學計算與(yu) 預測有關(guan) 數據等優(you) 勢。

　　最後，運用風險掃描線以直觀的方式將各項損害參數等級顯示出來。從(cong) 左側(ce) 起，隨著損害參數等級的遞增，背景顏色逐漸加深，分別用灰、綠、黃、橙、紅等顏色加以標識，並用黑點表示每一項損害參數大小，使其更加形象化以及便於(yu) 同抗災能力做細化對比（見圖表2）。

圖表 2 德國突發事件風險掃描線

注：引自德國BBK有關(guan) 專(zhuan) 家提供的資料“公民保護中的風險分析損害參數的進一步發展和結果的可視化”。

 　　三、地方政府借鑒德國經驗探索風險分析的試點做法

　　1.地方政府風險分析試點背景

　　為(wei) 學習(xi) 借鑒德國突發事件風險分析經驗，在中德災害風險管理項目的支持下，2011年1月，廣東(dong) 省深圳市與(yu) 河源市以及重慶市九龍坡區作為(wei) 試點地區啟動了“地方政府災害風險治理與(yu) 預案優(you) 化”子項目，探索建立本地化的綜合風險管理流程與(yu) 指標體(ti) 係，實施突發事件風險評估，以提高地方政府災害風險管理水平。

　　以廣東(dong) 省河源市為(wei) 例，河源市選取源城區與(yu) 和平縣為(wei) 試點地區，以自然災害和事故災難兩(liang) 大類突發事件作為(wei) 風險分析的主要對象，曆經開發風險評估方案、實施風險評估、優(you) 化應急預案、組織應急演練和總結推廣經驗等五個(ge) 階段，初步構建了地方政府突發事件風險分析方法與(yu) 指標體(ti) 係。

　　2.地方政府風險分析指標方法

　　河源市主要從(cong) 發生可能性與(yu) 後果嚴(yan) 重性兩(liang) 個(ge) 維度，按照省級水平製定風險標準，評估轄區內(nei) 各類突發事件的風險等級，其中發生可能性是突發事件發生概率或頻率的定量描述，後果嚴(yan) 重性是突發事件造成的影響或結果。突發事件發生可能性分為(wei) 5級，從(cong) 高到低依次為(wei) 很可能、可能、偶爾可能、不太可能和幾乎不可能5個(ge) 級別，分級的標準主要是參考當地突發事件發生頻次與(yu) 統計習(xi) 慣。

　　突發事件後果嚴(yan) 重性分為(wei) 一級指標和二級指標。一級指標設有人口（P）、經濟（E）、基礎設施（I）、生態環境（D）和社會(hui) （S）等5項，其中人口領域包含死亡人數、受傷(shang) 人數、臨(lin) 時安置人數和長期安置人數4項二級指標，經濟領域包含直接損失、間接損失、處置成本和善後成本4項二級指標，基礎設施領域包含飲用水中斷、電力中斷、通信中斷和交通中斷4項二級指標，生態環境領域包含生態保護區破壞、大氣破壞、土地破壞和水域破壞4項二級指標，社會(hui) 領域包含社會(hui) 秩序影響、政治影響、輿論影響和社會(hui) 心理影響4項二級指標，所有二級指標權重均等。

　　根據突發事件發生可能性和後果嚴(yan) 重性的排列組合，將風險分為(wei) 4個(ge) 等級，從(cong) 高到低依次為(wei) 很高、高、一般和低，分別用紅色、橙色、黃色和綠色表示，並通過風險矩陣圖形象化地顯示突發事件風險等級。以山體(ti) 滑坡為(wei) 例，如果滑坡造成1死2傷(shang) ，全部經濟損失達到350萬(wan) 元，需要臨(lin) 時安置300名災民，則該事件的發生可能性為(wei) 4，後果嚴(yan) 重性為(wei) 1.9，其風險等級為(wei) 一般（見圖表3）。

圖表3 山體(ti) 滑坡風險矩陣圖

 　　四、德國經驗對我國突發事件風險分析的啟示

 　　德國把統一規劃與(yu) 實施風險分析作為(wei) 開展風險管理的突破口，在全國範圍內(nei) 加強風險治理，具有裏程碑式的重大意義(yi) 。德國突發事件風險分析方法是在集成眾(zhong) 多實踐經驗與(yu) 研究成果的基礎上形成的，具備重實效、易使用等特點，適用於(yu) 在所有政府層級上對所有風險進行分析。德國突發事件風險分析的主要做法與(yu) 經驗對我國具有重要的啟示意義(yi) ：

　　1.加強法律配套建設，製訂風險分析指南與(yu) 標準

　　將風險分析上升到立法層麵對於(yu) 開展突發事件風險分析工作具有非常重要的推動作用。2009年修訂的德國《公民保護和災難救助法》明確賦予聯邦政府開展風險分析的法定責任，為(wei) 突發事件風險分析工作奠定了堅實的法律基礎。目前我國僅(jin) 有少數法律涉及風險分析內(nei) 容。例如，2007年頒布的《突發事件應對法》規定在國家層麵上“建立重大突發事件風險評估體(ti) 係，對可能發生的突發事件進行綜合性評估”；在地方層麵上省市縣三級政府分別負責對轄區內(nei) 的突發事件危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控。2002年頒布的《安全生產(chan) 法》第三十三條明確規定“生產(chan) 經營單位對重大危險源應當登記建檔，進行定期檢測、評估、監控”。但是現有法律沒有針對風險分析做出專(zhuan) 門規定，更沒有明確風險分析的方法、標準與(yu) 期限等具體(ti) 要求，在實踐中缺乏可操作性。為(wei) 此，需要加強立法配套建設，組織專(zhuan) 家力量製訂風險分析指南與(yu) 標準，指導全國科學開展風險分析工作。

　　2.以風險分析為(wei) 核心，提高政府風險管理水平

　　風險管理是有效提高政府預防與(yu) 處置突發事件能力的綜合性措施，而風險分析是風險管理流程中最為(wei) 關(guan) 鍵的環節。德國政府認為(wei) 風險分析是全麵的風險管理的組成部分，其目的是為(wei) 了比較不同的風險，為(wei) 公民保護規劃和風險及危機管理提供決(jue) 策基礎，而不隻是為(wei) 了分析而分析。根據國際標準化組織《ISO31000風險管理：原則與(yu) 指南》的相關(guan) 規定，國際通行的風險管理流程包括溝通與(yu) 谘詢、確定環境、風險評估、風險處置、監測與(yu) 檢查等步驟，其中風險分析是風險評價(jia) 和風險處置的前提與(yu) 基礎（見圖表4）。有關(guan) 部門應當以風險分析為(wei) 核心，通過增強全社會(hui) 風險意識，完善風險分析製度與(yu) 方法，逐步提高各級政府風險管理水平。

圖表4 ISO 31000 風險管理流程^[5]

 　　3.發揮機構與(yu) 專(zhuan) 家力量，組織各方參與(yu) 風險分析

　　突發事件風險分析是實踐性與(yu) 技術性較強的專(zhuan) 業(ye) 工作，需要專(zhuan) 家和專(zhuan) 業(ye) 部門等各方積極參與(yu) 。德國在設計開發與(yu) 執行實施風險分析方法的過程中，一方麵注重加強與(yu) 各聯邦州、聯邦部委、國際合作夥(huo) 伴與(yu) 學術機構等交流與(yu) 合作，另一方麵也廣泛吸納各業(ye) 務部門成員，增強行業(ye) 代表性。為(wei) 了做好突發事件風險工作，政府有關(guan) 部門不僅(jin) 在初期風險分析方法開發階段要融合各專(zhuan) 業(ye) 機構與(yu) 專(zhuan) 家的力量，在後期風險分析實施階段也要組織各方積極參與(yu) ，加強理論與(yu) 實踐相結合，避免紙上談兵，使風險分析結果能夠真正用於(yu) 改進實際工作。

　　參考文獻

　　[1] the International Organization for Standardization(ISO). Risk management — Vocabulary. Switzerland. First edition 2009.

　　[2][3][4] [德] 德國聯邦公民保護與(yu) 災難救助局（BBK）. 公民保護中風險分析的方法（中文版）, 2010: 12-21.

　　[5]the International Organization for Standardization(ISO). ISO/FDIS 31000 Risk management — Principles and guidelines. Switzerland. First edition 2009.

[作者簡介] 董澤宇，國家行政學院應急管理培訓中心講師、博士。