推進以人為(wei) 核心的城鎮化，關(guan) 鍵在於(yu) 提高城鎮人口素質和居民生活質量，它包括原城鎮居民和外來人口兩(liang) 個(ge) 層麵，而由此形成的緊張關(guan) 係已成為(wei) 現階段城鎮化的突出問題，在許多大城市集中表現為(wei) “城市病”。如何構建與(yu) 不同城市規模相適應的人口流動管理體(ti) 製，成為(wei) 此次調研的主要內(nei) 容。

 

　　去年底，我們(men) 針對“結構轉型與(yu) 城鎮化”問題赴新加坡、越南開展調研，相繼訪問了新加坡貿易及工業(ye) 部、市區重建局、宜居城市研發中心和越南社會(hui) 科學院、中央政策研究室等部門，就外來人口管理思路及基本做法進行了交流。在總結新加坡、越南成功經驗與(yu) 失敗教訓的基礎上，結合我國流動人口現狀與(yu) 特點，提出了城市人口流動管理的相關(guan) 建議。

 

　　新加坡、越南外來人口的現狀及應對

 

　　無論是全球最為(wei) 富有的城市國家新加坡，還是處於(yu) 革新開放時期的社會(hui) 主義(yi) 國家越南，都麵臨(lin) 著社會(hui) 結構和人口結構的轉型壓力，“公平與(yu) 效率”、“增長與(yu) 分配”、“民主與(yu) 秩序”等關(guan) 係問題伴隨著城鎮化進程變得愈加複雜。近年來，大量移民湧入中心城市帶來了許多問題，包括以交通擁堵、人口擁擠、住房困難為(wei) 特征的“城市病”，其內(nei) 在也存在城市管理方式、人口政策調控的弊病。為(wei) 此，新加坡在移民政策和城市規劃方麵進行了富有成效的探索，越南也在社會(hui) 現代化進程中開始了相應的改革和社會(hui) 管理創新，但城鎮化步伐仍舊緩慢。

 

　　（一）新加坡外來人口的現狀與(yu) 管理經驗

 

　　在過去10多年中，獲得永久居住權和國籍的外來移民減輕了人口老齡化壓力，成為(wei) 推動經濟發展的重要力量，但同時也引來許多原著居民的抱怨，部分高端人才進入社會(hui) 上層搶占了發展機會(hui) ，而大量的低端勞工又拉低了工資收入，使得中產(chan) 階級的利益受到較大衝(chong) 擊。就在此次調研的前一天，新加坡“小印度”社區剛剛經曆自1969年以來最嚴(yan) 重的騷亂(luan) ，其暴露的許多深層次社會(hui) 原因，比如不合理盤剝、長期歧視、低薪資待遇等。過快地引入新移民可能削弱社會(hui) 的凝聚力，對社會(hui) 秩序穩定和城市管理也將產(chan) 生影響。人口密度增加造成城市擁擠、移民湧入影響當地就業(ye) 、社會(hui) 秩序穩定性減弱，新加坡已經意識到這些存在的問題和顧慮，並開始著手調整移民政策和相關(guan) 規劃。

 

　　在人口規模方麵，政府已從(cong) 2009年底開始收緊移民政策。申請成為(wei) 新加坡的永久居民和公民需要通過整體(ti) 框架的評估，它綜合考慮了申請者與(yu) 新加坡居民的家庭關(guan) 係、申請者的經濟貢獻、申請資格、年齡和家庭檔案等因素，以此評定申請者是否有能力在為(wei) 社會(hui) 做出貢獻的同時融入新加坡社會(hui) 。2013年1月發布的《人口白皮書(shu) 》全麵提出未來的人口政策規劃，它著眼於(yu) 新加坡居民的長遠利益，強調的是一種高質量、以提高生產(chan) 力為(wei) 目的的人口增長，從(cong) 而保持原著居民與(yu) 外來人口的平衡。

 

　　在城市管理方麵，政府努力創造良好的就業(ye) 機會(hui) 和優(you) 質生活環境。《人口白皮書(shu) 》指出，到2030年，新加坡政府將增建17萬(wan) 個(ge) 住宅單位；將現有地鐵網絡延長一倍，至360公裏；增添更多的綠色空間，讓未來人口都能安居樂(le) 業(ye) 。在城市概念規劃和總體(ti) 規劃中，預先考慮外來人口就業(ye) 與(yu) 產(chan) 業(ye) 布局的關(guan) 係；在中心城區設立公路電子收費係統（ERP），根據車輛流量和時段情況適時引導交通分流；通過建設公共住屋，解決(jue) 了80%以上的新加坡人（含永久居住權和國籍的外來移民）居住問題；對非居民人口的管理，強調服務、協助與(yu) 疏導並重。

 

　　（二）越南流動人口的現狀與(yu) 改革思考

 

　　越南人口的主要流動方向是北部間移民、北越到南越、南部間移民，主要流向大城市、工業(ye) 園區和出口加工區。總體(ti) 來看，越南城市化水平不到35%，年均城市人口增長率為(wei) 3.4%，其中增長率最高的是河內(nei) 和胡誌明市。這兩(liang) 個(ge) 地區交通便利，經濟文化發展水平高，產(chan) 業(ye) 關(guan) 聯度高，是越南兩(liang) 大城市群和工業(ye) 集中區的中心。即使是這兩(liang) 個(ge) 發展相對比較好的城市，仍缺乏科學規劃、總體(ti) 布局不合理，城市中的民用住房大約有95%是自建的，布局雜亂(luan) 、擁擠，河內(nei) 情況尤為(wei) 明顯。快速的城市化同樣給河內(nei) 和胡誌明市的流動人口管理帶來了挑戰，比如空氣質量較差、交通擁堵頻繁、城市管理能力低下等。實際調研中，感觸最直觀的就是薄弱的交通基礎設施、眾(zhong) 多繁雜無序的“摩托車大軍(jun) ”，以及許多流浪在街頭而無所事事的中青年。

 

　　越南在城市進程中存在的薄弱環節，在一定程度上是由人口無序流動造成的。近年來，越南的社會(hui) 管理改革也在積極穩步推進，在激發社會(hui) 活力、化解社會(hui) 矛盾、維護社會(hui) 公平方麵做出了努力。越共“十一大”提出，2020年越南城市化率達到45%，並把加大城市基礎設施建設作為(wei) 經濟社會(hui) 發展的三大突破點之一。越南各級政府開始重視人力資源開發，繼續推進土地改革，完善養(yang) 老、醫療等社會(hui) 保障，引入信息化手段支撐城市綜合管理。

 

　　但是，當地政府在解決(jue) 結構性和包容性問題上還缺乏有效應對，一些還涉及深層次矛盾。比如，失業(ye) 率偏高表麵上是就業(ye) 機會(hui) 的供給不足，內(nei) 在也有供需不匹配、教育脫離實際等原因。大量外來人口湧入河內(nei) 、胡誌明市，資源過度集中也造成與(yu) 其他城市差距日益拉大，可能進一步導致不同收入的移民與(yu) 原有城市居民的社會(hui) 空間分隔和階層分化。

 

　　對我國人口流動管理的啟示

 

　　新加坡作為(wei) 現代化的城市國家，通過調整移民政策有效地控製了人口規模，外在的政策調控具有特殊性，在這方麵我們(men) 不具備可複製性和模仿性。越南的基礎設施建設總體(ti) 還比較薄弱，城市規劃管理也不夠科學，在城市化進程中某些領域我們(men) 還走在前列。盡管我國與(yu) 新加坡、越南兩(liang) 國的國情差異巨大，不能盲目照搬做法，但各國在“結構轉型與(yu) 城鎮化”領域麵臨(lin) 的問題是共性的、出現的困境是相似的，在引導人口流動的理念上有著相通之處，在大中城市管理的技術層麵上也有借鑒意義(yi) 。

 

　　第一，要堅持大城市管理與(yu) 中小城市“拓圍”並舉(ju) 。由於(yu) 不同城市的要素稟賦差異和資源獲取不均衡，加之後期發展過程中政策供給的趨同，使得二者之間的差距逐漸拉大，人口自然流向發展基礎好、就業(ye) 機會(hui) 多、公共服務優(you) 的大城市，雙向分散的流動秩序逐漸被單向集中的湧入流動替代。因此，在借鑒新加坡城市管理經驗的基礎上，還要充分挖掘中小城市和中心城鎮的承載潛力，逐步拓寬其功能定位、市場渠道，形成與(yu) 鄰近中心城市相匹配的城市群、城市圈。

 

　　第二，要從(cong) 控製人口規模轉向提升人口質量。嚴(yan) 格控製人口規模是許多大城市的通常舉(ju) 措，地方政府通過製定各類細則、出台相關(guan) 標準，設定人口準入條件，這類做法與(yu) 新加坡的移民政策有相似之處。但是，政府在限製外來人口的同時，必須提高本地人口的就業(ye) 能力和質量，使之不斷適應大城市的競爭(zheng) 壓力，否則，就容易形成製度性的“自我保護”，通過城市福利補貼一部分可能被競爭(zheng) 淘汰的原城鎮居民。因此，引導人口有序流動是勞動力資源市場化配置的過程，既要通過吸引高端人才助推產(chan) 業(ye) 轉型升級，也應該通過優(you) 化產(chan) 業(ye) 結構合理分流人口。

 

　　第三，要從(cong) 解決(jue) 人口就業(ye) 轉向產(chan) 城融合發展。中小城市產(chan) 業(ye) 集聚區發展較為(wei) 滯後，尤其是第三產(chan) 業(ye) 發展相對不足，直接導致吸納人口就業(ye) 能力的低下。越南的城市化也非常重視產(chan) 業(ye) 發展，通過建立工業(ye) 園區吸引人口集聚，但這類工業(ye) 園區雷同性強、產(chan) 業(ye) 關(guan) 聯度不高，往往集中於(yu) 發達城市，而我國的中西部地區也麵臨(lin) 類似問題，主要集中在食品加工、紡織服裝、電子儀(yi) 器等勞動密集型產(chan) 業(ye) 。因此，解決(jue) 人口就業(ye) 不僅(jin) 是解決(jue) 基本生計問題，而應不斷提高工資待遇和公共福利，這些都要依賴產(chan) 業(ye) 的轉型發展，不斷提升產(chan) 業(ye) 高附加值和勞動者技能水平，逐漸實現產(chan) 城融合發展。

 

　　引導我國人口有序流動的幾點建議

 

　　我國大量外來人口主要流向大城市主城區和近郊區，但其湧入步伐並未受現有戶籍製度的限製有所趨緩，從(cong) 某種程度上講，這是因為(wei) 大城市提供的便利公共產(chan) 品以及可能帶來的良好預期不斷地吸引著外來人口。相比之下，中小城市、中心城鎮目前尚不具備這種條件。當前，我國新生代流動人口已經成為(wei) 流動人口的主體(ti) ，超過一半是80後，新生代流動人口20歲前已經外出流動的占75%，七成希望落戶大城市。城市人口流動管理出現一些新特征，新生代流動人口已經由生存型向發展型轉變，選擇城市的意願主要不考慮當前的社會(hui) 福利，而放眼於(yu) 未來的發展機會(hui) ，這也進一步印證了以上關(guan) 於(yu) 外來人口大量湧入並未趨緩的解釋。

 

　　因此，要扭轉人口單向集中湧入趨勢，合理引導外來人口向中小城市、中心城鎮轉移，其管理舉(ju) 措不應局限於(yu) “戶籍綁定”、“規模控製”，根本上還要從(cong) 縮小城鄉(xiang) 、區域差距入手，充分發揮中央政府的主動調控和地方政府間的聯動參與(yu) 作用，主要思路是：按照“機會(hui) 均等、權益均衡”的目標，逐步引導人口向戶籍地附近中小城市轉移。重點發展中小城市和中心城鎮，不斷縮小各類城市功能差距，逐步實現基本公共服務均等化；與(yu) 此同時，要加強對大城市的宏觀管理，通過管理創新和提高效率整合城市資源，使之形成人口數量與(yu) 城市承載的合理匹配。

 

　　（一）大力提升中小城市人口承載

 

　　“城市病”產(chan) 生的根源在於(yu) 城市間關(guan) 係不平等、城市規劃和財稅體(ti) 製不健全，以及政府主導資源的配置方式不合理，從(cong) 而導致中小城市在擴大就業(ye) 機會(hui) 、提升人力資本、提供公共產(chan) 品等方麵缺乏競爭(zheng) 優(you) 勢，人口承載力相對不足。因此，必須完善中小城市功能，促進城鄉(xiang) 基本公共服務均等化，創造公平的競爭(zheng) 環境和市場秩序，確保各類城市有平等發展權。通過“擴大就業(ye) 機會(hui) 吸附一批、提高福利待遇留住一批、升華鄉(xiang) 情認同歸返一批”的方式，為(wei) 勞動力的有效配置創造條件。

 

　　具體(ti) 來說，一是擴大就業(ye) 機會(hui) 。把工業(ye) 製造業(ye) 與(yu) 現代服務業(ye) 有機結合起來，充分考慮就業(ye) 吸納能力，形成合理的產(chan) 業(ye) 布局與(yu) 區域分工，同時要不斷提高勞動者素質，通過職業(ye) 教育、在崗培訓等形式，改善就業(ye) 機會(hui) 的公平性。二是提高福利待遇。轉變以大城市為(wei) 重點投入的思路，體(ti) 現中小城市、中心城鎮人均投入與(yu) 大城市相對等，在此基礎上，建立區域行業(ye) 收入差距調節機製，對低於(yu) 某一收入標準的弱勢群體(ti) 給予必要補貼。三是升華鄉(xiang) 情認同。在改善中小城市基礎設施建設的同時，要在鄉(xiang) 情紐帶維係、內(nei) 心情感歸屬、城市品牌塑造等方麵更好地發揮行業(ye) 協會(hui) 、社團組織的作用，共同營造有助於(yu) 個(ge) 人期望實現的社會(hui) 環境。

 

　　更為(wei) 關(guan) 鍵的是，要統一思想認識、穩步推進各項改革。淡化城市之間的行政級別，扭轉城市功能定位集中傾(qing) 向，避免優(you) 質公共資源的集中配置；建立城市支出約束機製，改變盲目追求外在城市形態塑造的發展思路，將公共財政重點投入民生保障領域；逐步剝離與(yu) 戶籍相綁定的公共服務，鼓勵大城市以外的城市區域提供專(zhuan) 業(ye) 化、差異化的產(chan) 品服務。

 

　　（二）不斷強化大城市人口管理效率

 

　　在積極引導人口有序流動的過程中，還要加強對大城市流動人口的宏觀管理，把握好“公平”與(yu) “效率”的結合尺度。在現有公共財政、服務供給和戶籍製度條件下，大城市對外來人口提供的公共服務表麵上存在差異性，這是合乎政策取向的。應該看到，大中城市在幫助外來人口提升自身經濟和社會(hui) 地位方麵所作的努力，對他們(men) 來說是一種潛在權益，它以“期望前景”、 “價(jia) 值體(ti) 現”、 “收入提升”等形式賦予。因此，要充分考慮這種潛在額外權利賦予與(yu) 現實外部權利不平等之間的關(guan) 係，這並非是絕對的公平與(yu) 普惠。在具體(ti) 操作過程中，要合理界定外來人口可獲得的社會(hui) 福利範圍與(yu) 標準，有效區分外來人口與(yu) 戶籍人口之間的福利差距。與(yu) 此同時，大城市地方政府還應在加強城市規劃、提升管理效率和創新方式手段上緩解“城市病”。

 

　　具體(ti) 而言，一是通過合理調整產(chan) 業(ye) 結構，不斷吸引高端產(chan) 業(ye) 所需人力資本，同時考慮中低端產(chan) 業(ye) 需求量，為(wei) 各類勞動群體(ti) 創造公平的就業(ye) 環境，最終依靠人才競爭(zheng) 手段有效分流人口。二是通過跨部門的整體(ti) 規劃合作和跨區域的城市群發展，製定高效率的土地利用、公共交通和能源發展規劃，逐步釋放次區域的經濟活力，形成“多中心——組團式”的分散功能布局。三是綜合運用雲(yun) 計算、物聯網等信息技術，構建數字化城市綜合管理係統，科學調配城市公共資源，有效應對各類公共危機，提高城市管理輔助決(jue) 策能力。

 

　　作者單位：國務院發展研究中心