德國是一個(ge) 後發工業(ye) 化國家。19世紀30年代，當英國第一次工業(ye) 革命已經接近尾聲，法國第一次工業(ye) 革命大規模展開之時，德國才開啟第一次工業(ye) 革命的步伐。然而，就是這樣一個(ge) “後發”國家，在從(cong) 1871年德意誌帝國建立到第一次世界大戰前的40多年中，通過全麵介入第二次工業(ye) 革命浪潮，迅速由工業(ye) 化“追隨國家”變成了“先鋒國家”，完成了從(cong) 農(nong) 業(ye) 國向工業(ye) 國的轉變。不僅(jin) 確立了工業(ye) 在國民經濟中的主導地位，城市化進程也取得突破性進展，到1910年，德國城鎮居民已達到全國總人口的60%。

　　德國從(cong) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 向工業(ye) 社會(hui) 的迅速轉型，一方麵極大地增長了社會(hui) 財富，另一方麵也帶來了一係列社會(hui) 問題，其中最核心的問題是工人問題。諸如工業(ye) 化帶來的各種頻繁的工傷(shang) 事故，沒有保障的工作，城市化社會(hui) 結構下大量人口流入城市帶來的住房問題等，都成為(wei) 引發各種社會(hui) 危機和衝(chong) 突的根源，結果是勞資糾紛不斷，罷工事件頻發，工人運動風起雲(yun) 湧，嚴(yan) 重影響了國家穩定。麵對這些社會(hui) 問題，德國政府遵從(cong) 國家、社會(hui) 和個(ge) 人協作的治理之道，以社會(hui) 立法為(wei) 先導，輔以具體(ti) 政策和措施，量力而行，使德國在西方國家中率先走上了現代社會(hui) 福利國家的道路。

　　德國采取的第一個(ge) 步驟是，通過一係列社會(hui) 保險立法建立國家社會(hui) 保障製度，總體(ti) 上改善工人等弱勢群體(ti) 的社會(hui) 生存狀況。1883年，德國政府通過《疾病保險法》，規定參加疾病保險的工人遇到疾病時享受免費醫療。1884年，通過《意外事故保險法》，規定凡在受雇期間並非因玩忽職守或越軌妄動而受到意外傷(shang) 害者，都應得到賠償(chang) 。1889年，通過《老年和殘廢保險法》，據此，年滿70歲者每年給予老年贍養(yang) 費，成為(wei) 永久殘廢並喪(sang) 失工作能力者，每年給予殘廢贍養(yang) 金。1911年德國政府又通過適用於(yu) 寡婦孤兒(er) 的《遺族保險法》和適用於(yu) 年薪較低雇員的《職員保險法》。前者規定不能自食其力的被保險人的遺孀和孤兒(er) 可領取死者贍養(yang) 費的一部分；後者規定職員也可以領取養(yang) 老金和遺族贍養(yang) 費。同年，德國政府將各類保險法規總匯為(wei) 《帝國保險法典》加以公布。

　　德國社會(hui) 保險立法的主旨是，遵循國家、社會(hui) 和個(ge) 人共同分擔的原則，相關(guan) 規定明顯有利於(yu) 弱勢群體(ti) 。例如，《疾病保險法》規定了6種獨立的疾病保險基金，其中“地方基金”專(zhuan) 門為(wei) 本地全體(ti) 工人設立，保險費用由雇主和雇工共同籌措，雇主負擔1/3，雇工負擔2/3。基金由雇主和工人兩(liang) 方代表組成的董事會(hui) 管理，凡繳納保險費者皆有權參加代表選舉(ju) 。《意外事故保險法》規定維護意外保險費用由雇主單獨承擔。《老年和殘廢保險法》則規定，凡以工資為(wei) 生者都必須參加保險以防殘廢和衰老，隻有繳納相關(guan) 保險者才能領取老年贍養(yang) 費和殘廢贍養(yang) 費。國家則給每筆贍養(yang) 費追加一定的補貼。而《職員保險法》則規定，保險費由雇主和被雇者各負擔一半，政府不負擔任何費用。

　　德意誌帝國時期的社會(hui) 保險製度有幾個(ge) 明顯特點。一是社會(hui) 保險立法係統化，使社會(hui) 弱勢群體(ti) 在工業(ye) 化帶來的社會(hui) 問題麵前得到一定的保護；二是相關(guan) 社會(hui) 保險立法適用範圍廣，幾乎庇及所有工業(ye) 人口；三是社會(hui) 保險具有強迫性質。國家一方麵直接籌備和管理各種保險，甚至分擔部分保險費的開支，另一方麵則把維持社會(hui) 的責任比較公平地強行分攤給應負責任者；四是德國政府設立了完備的社會(hui) 保險管理和監督機構。全國自上而下分設帝國保險局、高等保險局和地方保險局三級監督機構，監督各類社會(hui) 保險組織履行義(yi) 務和責任。各級保險局成員分別由國家官員、雇主代表和被保險人代表組成，所需經費由政府負擔。完備的管理和監督機構為(wei) 順利推行國家社會(hui) 保險製度提供了組織保證。

　　至於(yu) 失業(ye) 保險，德國政府因財力所限，決(jue) 定由地方籌辦。1894年，科隆首辦失業(ye) 保險，科隆市議會(hui) 和慈善家捐出一筆基金，設立失業(ye) 保險局，由市長、勞動交易所所長和被保險人選舉(ju) 出的12名代表以及捐助基金者推舉(ju) 出的12名榮譽會(hui) 員專(zhuan) 門保管基金和辦理失業(ye) 保險事宜。願意享受這種保險的工人需每周繳納一定的保險金並繳足34個(ge) 星期，但因罷工、過錯被革職或拒絕工作者不得享受失業(ye) 保險。科隆的失業(ye) 保險辦得很成功，經驗迅速推廣到各大城市。失業(ye) 保險雖未列入德國保險法典，但全國各大城市都有這一險種。

　　德國政府還通過一係列其他配套性的社會(hui) 政策來改善工人處境，維護社會(hui) 的穩定。

　　其一，大力促進工人住房建設。高速工業(ye) 化和城市化使大量人口從(cong) 農(nong) 村流入城市，造成城市住房緊張，房租居高不下。許多工人家庭隻租住一間住房，房租支出占到收入的1/4。有些工人家庭為(wei) 減輕房租壓力甚至要轉租出一個(ge) 鋪位。為(wei) 了改變這種狀況，德國政府采取了大力推進工人住房建設的政策，每年注入專(zhuan) 項資金建造工人住房。從(cong) 19世紀90年代到1914年，通過官方渠道和公共住宅建築合作社投入的工人住宅建設資金達5億(yi) 馬克，工人住房困難得到一定程度的緩解和改善。1908年英國一個(ge) 工會(hui) 代表團在一份訪問德國的報告中以驚訝的口氣寫(xie) 道：“所訪城鎮的工廠住宅區沒有貧民窟，其他地方也沒有見到。”

　　其二，加強工人勞動保護，改善勞動條件。有關(guan) 法規明確規定，防止危險是企業(ye) 主的義(yi) 務。為(wei) 了貫徹這一規定，政府專(zhuan) 門設立了工商業(ye) 監察員巡視監督執行情況。德國政府還通過法律強製規定改善工人勞動條件。相關(guan) 的工商業(ye) 法規補充條款明確規定，禁止讓婦女和兒(er) 童從(cong) 事有害健康的勞動；對14～16歲的青少年和婦女實行工作日最長勞動時間限製，禁止青少年和婦女從(cong) 事夜工；對采礦等特殊行業(ye) 的工人實行每天工作時間和工作期間最高氣溫限製，超過28℃的情況下每班工作不得超過6小時；產(chan) 婦給予產(chan) 假等。據統計，德意誌帝國建立之初，德國工人平均日工作時間為(wei) 12小時，到第一次世界大戰前夕已經下降到9.5個(ge) 小時。這在當時是一個(ge) 巨大的進步。

　　其三，通過製定企業(ye) 法、結社法等，積極引導勞資雙方達成協議，改善勞資關(guan) 係，以求最大限度地推進社會(hui) 穩定。德國政府一方麵通過《工商業(ye) 管理條例修正案》《勞資糾紛法庭法》等保護弱勢的勞工群體(ti) ，另一方麵也積極鼓勵由工會(hui) 出麵與(yu) 雇主簽訂勞資協議，以此保障工人的權利。為(wei) 了鼓勵勞資協議體(ti) 係的推廣，帝國法院專(zhuan) 門於(yu) 1910年作出規定：勞資協議具有法律效力，對締約者具有法律約束力。勞資協議對於(yu) 保護弱勢工人群體(ti) 具有重要意義(yi) ，因為(wei) 在沒有任何協議的情況下，糾紛的處理通常是有利於(yu) 雇主的。

　　德意誌帝國時期一係列極具針對性的社會(hui) 政策和措施的出台和實施，客觀上有利於(yu) 改善廣大民眾(zhong) 特別是弱勢工人群體(ti) 的生活狀況，極大地緩解了工業(ye) 化帶來的社會(hui) 問題的壓力。1914年，參加疾病、意外事故、老年和殘廢保險者分別達到1561萬(wan) 、2800萬(wan) 和1655萬(wan) 人，社會(hui) 保險已經覆蓋德國絕大部分勞動群體(ti) 。國家社會(hui) 保險和一係列社會(hui) 政策實施的結果是，到第一次世界大戰前夕，德國已經成為(wei) 經濟繁榮、社會(hui) 安寧的典範。“大街之上不見衣衫襤褸和乞討之人，任何地方都看不到那種最壞意義(yi) 上的貧困”“各階層都表現出普遍的滿足感”。德國應對工業(ye) 化帶來的社會(hui) 問題的治理之道，也對其他西方國家產(chan) 生了巨大影響，英國等國競相借鑒德國的做法，變成了德國的追隨者。

　　（作者單位：華中師範大學曆史係）