正如美國共和黨(dang) 宣稱的那樣，它並沒有批準民主黨(dang) 奧巴馬總統提出的2014財年（從(cong) 2013年10月1日-2014年9月30日）的聯邦政府預算案。在沒有預算的情況下，聯邦政府自2013年10月1日起，被迫關(guan) 閉。這意味著美國聯邦政府非核心部門雇員在政府和國會(hui) 就預算問題達成一致之前，將被迫處於(yu) 不能上班的狀態，美國民眾(zhong) 也因此不能享受本應由聯邦政府提供的服務。堂堂世界第一大經濟體(ti) 和全球最強大國家，居然會(hui) 陷入中央政府關(guan) 閉的境地，也算是一件怪事。

　　從(cong) 製度公權力到黨(dang) 派私權力

　　美國總統領導的政府作為(wei) 美國行政部門，最為(wei) 重要的職能之一是負責聯邦層麵的收錢和花錢。收錢和花錢即為(wei) 預算。但預算能否通過，是否具有合法性，並不是行政部門自個(ge) 說了算。依據美國憲法，政府財政預算需要得到國會(hui) 參眾(zhong) 兩(liang) 院批準方能生效。

　　當初締造美利堅合眾(zhong) 國的國父們(men) 從(cong) 他們(men) 的經曆出發，堅持認為(wei) 政府是必要的惡，必須要對政府有所製衡。為(wei) 此，他們(men) 在憲法當中對美國政府和美國國會(hui) 進行了分權，並希望借此對政府行為(wei) 加以監督和約束。最為(wei) 重要的監督和約束，無外乎關(guan) 於(yu) 用錢與(yu) 用人這兩(liang) 大權力。在此製度設計下，總統無論是提出政府預算案，還是任用高級官員，都必須得到國會(hui) 的批準。在預算方麵，為(wei) 了確保國會(hui) 能順利通過政府的預算法案，政府通常要提前數月就開始準備預算法案，並和國會(hui) 通氣、協商乃至妥協。

　　從(cong) 曆史上看，參議院沒有單獨反對過政府預算案的記錄，預算案的通過大都卡殼在眾(zhong) 議院。所以，當討論政府停擺的時候，主要是分析國會(hui) 眾(zhong) 議院的投票行為(wei) 。國會(hui) 眾(zhong) 議院總共有435位具有投票權的眾(zhong) 議員。聯邦政府預算必須獲得超過半數，也就是至少218票的同意才能通過。如何確保至少得到218票，成為(wei) 政府預算通過的關(guan) 鍵。

　　一般情況下，隻要總統和國會(hui) 互相尊重，互有讓步，互為(wei) 妥協，政府預算案在新財年來臨(lin) 之前，經過幾輪修改，基本上都會(hui) 通過。即使有個(ge) 別議員希望政府預算案的某些條款，比如“重大投資項目的選址”、“軍(jun) 事基地的設立”或“基礎設施建設”等，能夠對其所在州或者選區有特殊照顧，為(wei) 達成目的甚至私下或者公開“威脅”對預算的投票，但由於(yu) 這屬於(yu) 個(ge) 別行為(wei) ，聯邦政府通過應允或者其他方式的補償(chang) ，通常不會(hui) 影響整體(ti) 性的最終投票結果。

　　然而，當國內(nei) 內(nei) 部出現集團性的反對投票，並且投票反對集團控製著國會(hui) 眾(zhong) 議院的多數席位時，聯邦政府的預算法案可能就會(hui) 命運波折了，甚至會(hui) 出現政府停擺風險。在當代美國政治體(ti) 製中，能夠出現集團性的反對力量隻可能是某一政黨(dang) 。

　　美國目前是兩(liang) 黨(dang) 製，民主黨(dang) 和共和黨(dang) 控製了美國政治。兩(liang) 黨(dang) 製是在美國國內(nei) 的傳(chuan) 統、曆史、社會(hui) 、地理以及宗教等因素的共同作用下幾經變遷最終形成的。在兩(liang) 黨(dang) 製下，很可能出現政治分裂的情形：總統來自一黨(dang) ，而國會(hui) 被另一黨(dang) 所控製。當然，國會(hui) 被另一黨(dang) 所控製並不是非常嚴(yan) 謹的說法。如果細化一些，其實可以分為(wei) “國會(hui) 參眾(zhong) 兩(liang) 院均被另一黨(dang) 控製”、“國會(hui) 參議院被另一黨(dang) 所控製”以及“國會(hui) 眾(zhong) 議院被另一黨(dang) 所控製”等三種情形。無論是哪種情形，政黨(dang) 都會(hui) 利用其所控製的國會(hui) 權力，對總統進行合理以及不合理的約束。在第一種情形下，總統會(hui) 受到國會(hui) 的全方位製約；在第二種情形下，總統的用人權會(hui) 較多地受到參院的製約；在第三種情形下，總統的財權會(hui) 受到眾(zhong) 議院的製約。

　　在政治分裂的情況下，國會(hui) 權力可能和政黨(dang) 利益出現了重疊。黨(dang) 派利益會(hui) 以國會(hui) 利益的方式得到表達，在此時，原本用以製衡總統的公權力可能被用來實現黨(dang) 派的私權力。由於(yu) 有了憲法的保障，原本用於(yu) 進行權力製衡的製度設計蛻化為(wei) 政黨(dang) 用以權力鬥爭(zheng) 的合法平台。國會(hui) 的權力鬥爭(zheng) 主要通過議案通過與(yu) 否的形式加以體(ti) 現。預算案作為(wei) 一年一次的重要法案，而且直接關(guan) 係到行政當局，所以被認為(wei) 是最佳的政黨(dang) 鬥爭(zheng) 工具之一。控製國會(hui) （某一院）的黨(dang) 派會(hui) 千方百計利用這一時機，來“修理”另一黨(dang) 控製的政府。

　　美國政府停擺史

　　非共和黨(dang) 如此，民主黨(dang) 亦然。任何一個(ge) 處於(yu) 國會(hui) 控製地位的政黨(dang) ，均有政治理性做出如此選擇，並且也確實做出了類似的行為(wei) 。這是權力定理使然，更何況其符合法律規定。

　　連同本次在內(nei) ，自1980年以來，美國聯邦政府共有12次停擺記錄。這12次停擺，有8次發生於(yu) 裏根總統任內(nei) ，有1次發生在老布什總統任內(nei) ，2次發生在克林頓總統任內(nei) ，還有一次，也就是本次，發生在奧巴馬總統任內(nei) 。小布什是30餘(yu) 年來唯一沒有遭遇聯邦政府停擺的總統。此前的停擺記錄少則1-3天，中為(wei) 5天，長達21日，平均為(wei) 4.09天。觀察包括本次政府停擺的美國國內(nei) 政治生態，不難發現它們(men) 有一個(ge) 共同點，即均處於(yu) 政治權力分裂狀態。

　　裏根屬於(yu) 共和黨(dang) ，連任美國總統。兩(liang) 任總統8年期間，國會(hui) 參議院主要由共和黨(dang) 控製，而眾(zhong) 議院則均被民主黨(dang) 控製。民主黨(dang) 利用國會(hui) 眾(zhong) 議院的多數地位，給裏根兩(liang) 屆政府帶來了巨大的預算麻煩，總共導致政府8次停擺，平均1年一次。不過，就停擺時間而言，裏根時期的政府停擺最長3天，影響可控。共和黨(dang) 老布什任內(nei) 的1990年，民主黨(dang) 控製著國會(hui) 參眾(zhong) 兩(liang) 院，也給老布什政府帶來了一次為(wei) 期5天的政府停擺事件。等到共和黨(dang) 於(yu) 1994年國會(hui) 中期選舉(ju) 實現大翻身，全麵控製了國會(hui) 參眾(zhong) 兩(liang) 院後，來年就給來自民主黨(dang) 的克林頓總統一個(ge) 下馬威，連續關(guan) 停聯邦政府兩(liang) 次。第一次從(cong) 1995年11月13日至同月19日，為(wei) 期5天。僅(jin) 僅(jin) 過4個(ge) 星期的時間，共和黨(dang) 又再次迫使克林頓政府停擺，此次停擺也創下了聯邦政府的最長關(guan) 門紀錄——21天。時隔17年，控製國會(hui) 眾(zhong) 議院的共和黨(dang) 再次發狠，堅決(jue) 不通過民主黨(dang) 奧巴馬總統的財政預算案。截至10月13日，政府關(guan) 門時間已經超過13天，僅(jin) 憑這一期限，就創造了上世紀80年代以來第二長的聯邦政府停擺紀錄。

　　一黨(dang) 利用國會(hui) 眾(zhong) 議院的多數位置，給行政當局帶來難堪，甚至導致其停擺，總歸是由於(yu) 它們(men) 在某一或某些問題上出現了難以彌合的分歧。控製國會(hui) 的政黨(dang) 作為(wei) 發難方，希望以預算案的通過作為(wei) 籌碼，換取總統在某些政策議題上的讓步。比如，在裏根時期，有兩(liang) 次政府停擺事件就是因為(wei) 裏根希望在預算中給部署MX洲際戰略導彈提供資金，但民主黨(dang) 極力反對。鬥爭(zheng) 失控，政府停擺。老布什時期聯邦政府的停擺則是由於(yu) 兩(liang) 黨(dang) 未能就預算赤字削減問題達成一致。克林頓時期聯邦政府停擺的原因則在於(yu) 雙方未能就平衡預算問題以及在教育醫療方麵的聯邦預算金額取得共識。

　　醫改案與(yu) 政府停擺

　　上述停擺案例的原因總歸與(yu) 預算本身有關(guan) ，但有時預算僅(jin) 僅(jin) 是導火索。奧巴馬政府停擺即是如此。本次停擺的最直接導火索為(wei) 奧巴馬的醫療改革法案。事實上，奧巴馬醫改法案同樣難以逃離政黨(dang) 鬥爭(zheng) 的窠臼。

　　奧巴馬提出醫改方案伊始，共和黨(dang) 即表示出強烈反對。為(wei) 取得更多的支持，奧巴馬在其醫改方案中提出了不額外征稅、全民享有醫保以及不擴大政府赤字三大承諾。在通常情況下，這三大承諾存在內(nei) 在矛盾。不增加政府赤字、不征稅，那麽(me) 哪裏還有錢來提供全民醫保呢？奧巴馬給出的答案是錢最終要從(cong) 保險公司的口袋裏掏出。民主黨(dang) 傾(qing) 向於(yu) 認為(wei) ，醫療保險公司追逐利潤的行為(wei) 推高了醫療費用，增加了美國民眾(zhong) 的經濟負擔，具有明顯的製度不合理性。要通過立法使其減少利潤，降低保險費用讓醫療保險變得底層民眾(zhong) 可負擔。

　　對民主黨(dang) 而言，來自於(yu) 保險公司的政治捐款和競選資金較少，所以對保險公司動刀沒有太大影響。然而，保險行業(ye) 是共和黨(dang) 的重要“金主”。政治捐款統計表明，1992年到2008年期間的曆次國會(hui) 選舉(ju) ，保險行業(ye) 給共和黨(dang) 的政治捐款都要大大超過給民主黨(dang) 的政治捐款，此16年間平均捐款分配比例為(wei) 63%比37%。此外，兩(liang) 黨(dang) 的黨(dang) 派理念也加劇了彼此之間的分歧。全民醫保意味著美國政府職能擴大。這是民主黨(dang) 所希望的，卻是共和黨(dang) 所排斥的。在共和黨(dang) 看來，市場要比政府重要，“大市場”和“小政府”的搭配才能更好地推動美國前進。政府包辦醫保，擠壓市場力量，有損於(yu) 美國的國家競爭(zheng) 優(you) 勢。

　　盡管共和黨(dang) 窮盡一切辦法阻撓醫改法案通過，但是在2010年，民主黨(dang) 還是憑借其在參眾(zhong) 兩(liang) 院的優(you) 勢地位，與(yu) 本黨(dang) 同誌奧巴馬總統配合，驚險地讓醫改法案過關(guan) 。在當時的投票中，呈現出極端的政黨(dang) 對立現象。除了極為(wei) 個(ge) 別的議員，絕大多數議員的投票以黨(dang) 派劃界。這反映了兩(liang) 黨(dang) 的嚴(yan) 重衝(chong) 突。無奈當時民主黨(dang) 天時地利人和，共和黨(dang) 無力回天。不過，這一法案的核心條款沒有立即實施，而是預定到2014財年才正式啟動。這個(ge) 時間點為(wei) 共和黨(dang) 提供了難得機會(hui) ，也給奧巴馬留下了嚴(yan) 重後患。果然，到了討論2014財年的時候，國會(hui) 政治權力結構已然變化。共和黨(dang) 控製了國會(hui) 眾(zhong) 議院。共和黨(dang) 實際上早已盤算著借助2014財年預算案這一時機，利用自身控製國會(hui) 眾(zhong) 議院的席位優(you) 勢，爭(zheng) 取迫使奧巴馬同意該醫保法案暫緩實施，甚至謀求終止該法案。奧巴馬為(wei) 捍衛自己作為(wei) 美國總統的最大可能曆史功績，斷然拒絕在該問題上與(yu) 共和黨(dang) 進行談判。陷入僵局，隻能以政府停擺收場。

　　門可以關(guan) ，債(zhai) 還需還

　　本來美國聯邦政府停擺是其國內(nei) 之事，而且從(cong) 以往美國政府停擺的實際影響來看，也主要集中於(yu) 國內(nei) 層麵，對美國國內(nei) 政治和經濟造成衝(chong) 擊，與(yu) 外界並無太大幹係。外人也僅(jin) 限於(yu) 看看熱鬧，發點評論而已。但是奧巴馬政府此次停擺大為(wei) 不同，除了國內(nei) 影響之外，還產(chan) 生了重大的國際影響。這裏的國際影響當然不僅(jin) 是指奧巴馬由於(yu) 政府停擺而缺席APEC會(hui) 議，同時取消對亞(ya) 洲四國的訪問，更為(wei) 重要的是美國政府可能麵臨(lin) 的債(zhai) 務違約問題。

　　奧巴馬政府沒有獲得新財年的預算恰巧和本月17日左右政府債(zhai) 務上限到頂疊加在了一起。按照美國財政部的估計，美國可動用財政資金如果用於(yu) 還債(zhai) ，隻能夠支撐到17日。如果屆時美國政府和國會(hui) 仍未能就預算取得一致，那麽(me) 美國就沒有錢來償(chang) 還到期應該要付的國債(zhai) 利息，美國政府就出現了債(zhai) 務違約。2011年曾經發生過的債(zhai) 務危機將會(hui) 變成現實。假如這種情況真的發生，對美國政府的信用以及美元的國際地位都將是極大的打擊，也會(hui) 給國際金融體(ti) 係帶來巨大的風險。本來外界就對美國金融危機後的經濟增長表示擔憂，也對美國超過自身GDP的高負債(zhai) 報以懷疑，但不管怎麽(me) 樣，隻要美國政府能夠按時歸還利息，各國債(zhai) 購買(mai) 者也就對那些可能的經濟威脅視而不見，繼續主動或者被動地投資美國國債(zhai) 。

　　但眾(zhong) 所周知，美國當前的經濟運行已經離不開債(zhai) 務，其經濟發展也表現出明顯的“寅吃卯糧”特征。美國必須靠借發新債(zhai) 來還舊債(zhai) ，並且通過軍(jun) 事、貨幣以及科技等實力展現出強大形象，維持世界對於(yu) 美國的信心。但是，一旦真的有一天美國政府出現未能如期還錢的行為(wei) ，美國的國家信用就會(hui) 破產(chan) ，投資者馬上就會(hui) 覺醒，大規模逃離原本看來安全的美國國債(zhai) 投資市場。缺乏了巨量資金的輸血，不僅(jin) 僅(jin) 是美國政府停擺，而且可能會(hui) 引發美國霸權關(guan) 張。

　　奧巴馬深知此點，並以此為(wei) 訴求，強調美國的國際地位，試圖勸說國會(hui) 共和黨(dang) 放行政府預算法案。甚至不惜降低姿態，主動表明隻要不導致出現美國政府違約的情況，一切都好談。這其中當然包括共和黨(dang) 的主要攻擊目標，其引以為(wei) 豪的醫保法案。

　　共和黨(dang) 果真會(hui) 為(wei) 了讓政府有錢償(chang) 債(zhai) 而放奧巴馬一馬嗎？這取決(jue) 於(yu) 奧巴馬與(yu) 眾(zhong) 議院議長博納的談判。這是一場拉鋸戰，考驗談判雙方的戰略耐心。看誰先堅持不住，做出更大讓步。笑到最後的一方，也可能獲得更多的利益。雙方都有各自策略。不過有一點其實是確定的，這就是美國政府門可以關(guan) ，但債(zhai) 必須還。否則由於(yu) 政治鬥爭(zheng) 遊戲玩過火所引發的極嚴(yan) 重後果將是美國兩(liang) 黨(dang) 所不能承受的曆史罪責。鬥歸鬥，兩(liang) 黨(dang) 還是有基本的政治意識和國家概念。不管分歧多麽(me) 嚴(yan) 重，共和黨(dang) 和民主黨(dang) 在要避免美國違約這一點上也是有共識的。所以，停擺事件可能以先國會(hui) 特許政府借錢償(chang) 債(zhai) 但卡住政府其他開支撥款的權宜之舉(ju) 而部分結束。

　　問題在於(yu) ，在給定的日益僵化的分權製度、兩(liang) 黨(dang) 熟悉的政治遊戲以及不斷攀升的聯邦債(zhai) 務問題麵前，即使美國政府此次能夠重新開門，又怎麽(me) 能夠逃脫未來可能的停擺命運呢？

　　（作者係複旦大學美國研究中心副教授)