德國政府信息傳播：曆史、經驗和啟示
發稿時間：2013-08-29 00:00:00 來源：《國外理論動態》 作者：李以所
作為(wei) 一種政治實踐的政府信息傳(chuan) 播在德國有著悠久的曆史。政府信息傳(chuan) 播屬於(yu) 政治信息傳(chuan) 播的一種。德國著名的政治學學者沃爾夫岡(gang) ·貝格斯道夫（Wolfgang Bergsdorf）教授曾將廣義(yi) 的政治信息傳(chuan) 播定義(yi) 為(wei) ：“與(yu) 政治關(guan) 係重大的、具有持續性的所有的言語表達或者帶有特定象征意義(yi) 的非言語行為(wei) 。其中既包括酒吧或餐館的清談議政，也包括聯邦總理的政府聲明，既包括在國際比賽中唱國歌，也包括在學校進行的社會(hui) 政治課講授。”[1]顯然，上述領域內(nei) 所涉及的參與(yu) 者範圍非常廣泛，但一般首推政黨(dang) 和政府兩(liang) 個(ge) 主體(ti) 。政黨(dang) 協調多元利益，形成政黨(dang) 政策，吸引或吸收潛在的選民和黨(dang) 員，宣傳(chuan) 其政治主張和價(jia) 值觀的活動，這些都屬於(yu) 政黨(dang) 信息傳(chuan) 播的範疇。而政府信息傳(chuan) 播不僅(jin) 僅(jin) 與(yu) 反對黨(dang) 的信息傳(chuan) 播處於(yu) 競爭(zheng) 狀態，與(yu) 之有競爭(zheng) 關(guan) 係的同樣還有執政黨(dang) 的信息傳(chuan) 播。[2]此外，對於(yu) 從(cong) 議會(hui) 中傳(chuan) 出的各種聲音——其中大部分都屬於(yu) 議會(hui) 信息傳(chuan) 播或議會(hui) 黨(dang) 團信息傳(chuan) 播，政府都應以政府信息傳(chuan) 播的形式給予必要的回應。當然，這種大致的描述並不能全麵涵蓋政治信息傳(chuan) 播的所有主體(ti) ，其他可能涉及到的還有企業(ye) 、社團和其他的利益集團等。這些行為(wei) 體(ti) 不僅(jin) 能夠幹預政府決(jue) 策和議會(hui) 立法，而且還會(hui) 通過記者招待會(hui) 、遊行示威、演講集會(hui) 、學術研討等形式對新聞媒體(ti) 和政治信息傳(chuan) 播領域內(nei) 的其他參與(yu) 者施加影響。它們(men) 在院外活動的領域內(nei) 可謂是“行家裏手”。除此之外，民眾(zhong) 進行請願和民意調查以及前麵提及的在酒吧或餐館的清談議政也是形成或影響社會(hui) 輿論的重要方式。
為(wei) 了實現其政治目標或實施相關(guan) 戰略，上述政治信息傳(chuan) 播的主要參與(yu) 者都會(hui) 確定適合自身的傳(chuan) 播策略和傳(chuan) 播方式，它們(men) 之間相互影響並在相當程度上共同協作，這導致政治信息傳(chuan) 播的態勢始終處於(yu) 變化之中。故研究政府信息傳(chuan) 播不能脫離同在政治信息傳(chuan) 播範疇內(nei) 的其他主體(ti) 。
此外，政府信息傳(chuan) 播還是在多層麵的係統中進行的，每個(ge) 層麵都有相應的主體(ti) 在協同作用。在德國，該係統至少涉及地方鄉(xiang) 鎮、州、聯邦、歐盟和國際等五個(ge) 層麵。同樣，各層麵之間的傳(chuan) 播主體(ti) 也會(hui) 彼此產(chan) 生影響和協作。
總體(ti) 來說，德國政府信息傳(chuan) 播的方式受到政治體(ti) 係的結構、媒體(ti) 係統的狀況與(yu) 變化以及社會(hui) 生活條件、行為(wei) 模式和觀念變化的影響。國際諸因素[3]和歐洲一體(ti) 化進程[4]也都對德國的政府信息傳(chuan) 播產(chan) 生了深遠的影響。進入新世紀以來，隨著大眾(zhong) 媒體(ti) 的興(xing) 起、互聯網技術的擴展以及民眾(zhong) 政治需求的增強，如何提高德國政府信息傳(chuan) 播的效力已經成為(wei) 一個(ge) 極為(wei) 緊迫的問題。
一、曆史與(yu) 法律邊界
德國政府信息傳(chuan) 播的曆史可以上溯到中世紀時期的敘任權鬥爭(zheng) 和十字軍(jun) 東(dong) 征。[5]在普魯士時代，德國政府高層就已經產(chan) 生了對外進行政府公關(guan) 以及維護國家形象的意識，[6]盡管這還算不上嚴(yan) 格意義(yi) 上的政府信息傳(chuan) 播行為(wei) 。進入19世紀，伴隨著自由媒體(ti) 在德國的出現，以往采取的諸如修建宮殿和樹立雕像這種進行官方信息傳(chuan) 播的形式已不能滿足時代需要。[7]如何通過媒體(ti) 來實現對公眾(zhong) 意識的影響和引導成為(wei) 政府麵臨(lin) 的亟待解決(jue) 的問題。在此基礎上，德國現代意義(yi) 上的政府信息傳(chuan) 播開始出現。[8]
二戰結束後，德國開始嚐試將政府信息傳(chuan) 播導引到民主與(yu) 法治的道路上，以使之與(yu) 納粹時期以戈培爾為(wei) 標誌性人物的洗腦宣傳(chuan) 區分開來。[9]在聯邦德國正式建立之前，西德的美英法占領區管理機構就製定了獨立的新聞政策並設立了相應的機構。[10]戰後德國在政府信息傳(chuan) 播方麵最主要的任務是：對外通過“文化外交”來消除因納粹而形成的絕對負麵的國家形象[11]和收集獲取國外情資；對內(nei) 重建政府與(yu) 社會(hui) 之間的信任並完成相應的機構設置。
1949年10月，德國聯邦新聞局建立。具有強烈政府公關(guan) 意識的聯邦總理阿登納提出該部門最首要的任務就是開展政府信息傳(chuan) 播工作。當然，聯邦德國初期的政府信息傳(chuan) 播工作主要是對外，這首先反映在聯邦新聞局所增加的預算一般都被用於(yu) 在國外的政府公關(guan) 活動。聯邦德國對內(nei) 的政府信息傳(chuan) 播工作主要始自1950年定期在普通民眾(zhong) 中進行的關(guan) 於(yu) 各政治派別的民意調查。阿登納將民意調查的結果視為(wei) 具有十足價(jia) 值的信息來源。[12]
1951年12月，“民主人士共同體(ti) ”(ADK)成立，其成立的背景就是阿登納認為(wei) 自己推行的政策並沒有被公眾(zhong) 所接受。“民主人士共同體(ti) ”最重要的使命就是為(wei) 聯邦德國遵照北約的出兵額要求做好充分的社會(hui) 輿論和心理準備。該共同體(ti) 以國家預算項目的名義(yi) 接受政府資助，因其資金用途的細節並不需要向公眾(zhong) 披露，故多被理解為(wei) 現代意義(yi) 上的“反爬行動物基金”。[13]
在艾哈德政府時期，政府信息傳(chuan) 播繼續在關(guan) 於(yu) 社會(hui) 市場經濟的宣傳(chuan) 中充當著非常重要的角色。1969年政府輪替，德國社會(hui) 民主黨(dang) 人勃蘭(lan) 特上台執政。在其大膽、靈活地提出“新東(dong) 方政策”的背景下，德國開始探討政府信息傳(chuan) 播的法律邊界。
受製於(yu) 執政黨(dang) 與(yu) 在野黨(dang) 之間在政治利益上的分歧，德國的政府信息傳(chuan) 播常常與(yu) 黨(dang) 派間的緊張關(guan) 係相伴而行，這就使得確定一套具有約束力的行為(wei) 規範至關(guan) 重要。1977年3月2日，德國聯邦憲法法院作出了一項判決(jue) ，正式確定了政府信息傳(chuan) 播活動的法律邊界。[14]
1976年，時為(wei) 在野黨(dang) 的基民盟(CDU)在聯邦憲法法院提起訴訟，指控當時的紅黃聯合政府違反了德國《基本法》的相關(guan) 規定以及在選舉(ju) 中要遵循的機會(hui) 均等原則。因為(wei) 在選舉(ju) 期間，在來自社民黨(dang) 的聯邦總理施密特主導下，聯邦政府自1976年5月18日到1976年6月30日連續在德國10家發行量較大的日報和周刊上刊登大幅麵的廣告，重點突出了紅黃聯合政府執政期間在經濟、交通、農(nong) 業(ye) 和教育等方麵取得的成績，其相應的廣告費用則由國家財政予以支付。此外，在1976年10月3日議會(hui) 選舉(ju) 之前，聯合政府還印製出版了大量的傳(chuan) 單、宣傳(chuan) 冊(ce) 和圖書(shu) ，其內(nei) 容主要是中期結算的情況、聯邦總理以及其他政府成員的演講、法律條文和服務信息等。對此，聯邦憲法法院在判決(jue) 中一方麵強調，為(wei) 了在民主的聯邦中獲得最基本的共識，政府進行相應的傳(chuan) 播活動不僅(jin) 可以而且必要。在合法的框架內(nei) ，政府可以將自己的政策、措施、計劃以及未來將解決(jue) 的問題進行描述說明，尤其是針對那些事關(guan) 公共利益卻又不為(wei) 民眾(zhong) 普遍接受的政府舉(ju) 措，政府有責任借用政府信息傳(chuan) 播的手段對公眾(zhong) 予以澄清和解釋。同時憲法法院又指出，聯邦政府的政府信息傳(chuan) 播行為(wei) 違反了《基本法》的相關(guan) 規定。判決(jue) 限定了政府信息傳(chuan) 播的法律邊界，即政府信息傳(chuan) 播不能用於(yu) 提升黨(dang) 派的政治形象。[15]
聯邦憲法法院在80年代的兩(liang) 個(ge) 判決(jue) 進一步明確了政府信息傳(chuan) 播的法律邊界。1985年，奧地利葡萄酒行業(ye) 爆發了“二甘醇醜(chou) 聞”，這使德國民眾(zhong) 陷入了對食品安全的嚴(yan) 重擔憂之中。作為(wei) 應對措施，聯邦政府公布了一份臨(lin) 時性的含有二甘醇的葡萄酒和其他產(chan) 品的名單，名單所涉及的一家企業(ye) 因而向聯邦憲法法院提起訴訟。2002年6月26日，聯邦憲法法院明確了在消費者保護領域內(nei) 的聯邦政府信息服務的合法性：及時和準確地將有關(guan) 信息傳(chuan) 遞給處於(yu) 危機和緊急情勢下的公民並指明正確方向，是政府的任務。在必要時，政府可以向公民提出建議和警示，同時必須保證其客觀性和公正性。[16]1985年，某宗教團體(ti) 在聯邦憲法法院起訴聯邦政府，指控聯邦政府公開將該團體(ti) 描述為(wei) “青年教派”、“青年宗教”或者“心理教派”是一種侮辱，且是對宗教自由這項基本權利的侵犯。聯邦憲法法院駁回了該團體(ti) 的起訴。聯邦憲法法院的判決(jue) 認為(wei) ，在民主政體(ti) 中，將自己所從(cong) 事政治活動的重要過程以及相關(guan) 準備工作及時向公眾(zhong) 告知，是政府的責任和義(yi) 務。這種政府信息傳(chuan) 播的職責也包括發布警告的權力。故聯邦政府有權評估個(ge) 別公民或團體(ti) 的行為(wei) 是否危險並作出相應判斷。[17]
在德國聯邦憲法法院眼中，聯邦政府負有領導整個(ge) 國家的責任，但該種領導並不局限於(yu) 借助立法手段以及對法律執行提供方向性指引，也包括麵向公眾(zhong) 的信息傳(chuan) 播。通過這種傳(chuan) 播，既可以緩解或克服政府與(yu) 社會(hui) 之間的矛盾和衝(chong) 突，還可以對各種危機作出迅速、恰當的應對，並幫助公民找到正確的方向。當然在這個(ge) 過程中，聯邦政府必須遵守憲法的有關(guan) 規定，即要注意傳(chuan) 播行為(wei) 的準確性、客觀性、適當性以及相對的保守性。[18]德國聯邦憲法法院的上述判決(jue) 進一步明確了政府信息傳(chuan) 播的法律地位和邊界。
二、行為(wei) 體(ti) 與(yu) 功能
德國以政府信息傳(chuan) 播為(wei) 主題而展開的較為(wei) 深入的學術討論始自1979年，[19]但當時人們(men) 並沒有使用規範意義(yi) 上的“政府信息傳(chuan) 播”這個(ge) 稱謂，而是使用了“國家或政府部門的新聞和公共關(guan) 係”這個(ge) 較為(wei) 冗長的表達。作為(wei) 一個(ge) 正式概念的“政府信息傳(chuan) 播”則是在1986年由沃爾夫岡(gang) ·貝格斯道夫引入的。[20]1989年，弗蘭(lan) 茨·羅納伯格（Franz Ronneberger）首次使用了“政府公共關(guan) 係”的概念[21]，一般來說，在德國政府公共關(guan) 係是政府信息傳(chuan) 播的同義(yi) 語。[22]
在德國，所謂的政府信息傳(chuan) 播，主要包括國家行政機關(guan) 在對內(nei) 和對外關(guan) 係中所采用的技術和信息交流的內(nei) 容，其參與(yu) 者主要是指同屬國家行政機關(guan) 的聯邦各部、聯邦總理府和所有的政府成員，其中以聯邦政府的新聞與(yu) 信息局(BPA)最為(wei) 重要，它被視為(wei) 德國政府信息傳(chuan) 播的核心機構。在各政府機構中，BPA不僅(jin) 擁有必要的執行權，同時還承擔跨部門的協調工作。同時，在整個(ge) 行政係統中，大量的政策規劃人、演講撰稿人、部門負責人以及專(zhuan) 業(ye) 部門的主管都會(hui) 參與(yu) 政府信息傳(chuan) 播工作。此外，隸屬於(yu) 聯邦各部的相關(guan) 公共機構亦是政府信息傳(chuan) 播工作的責任主體(ti) 。不僅(jin) 如此，上述政府信息傳(chuan) 播的參與(yu) 者還會(hui) 與(yu) 通常意義(yi) 上的媒體(ti) 代表和政府公關(guan) 顧問產(chan) 生聯係，後者主要作為(wei) 專(zhuan) 業(ye) 谘詢者和信息提供者為(wei) 政府提供服務。在具體(ti) 的政府信息傳(chuan) 播實踐中，上述行為(wei) 體(ti) 之間彼此影響而且經常換位。
那麽(me) ，在德國的議會(hui) 民主政治中，政府信息傳(chuan) 播的目標和任務又是什麽(me) ？德國國家行政學院教授赫爾曼·希爾（Hermann Hill）認為(wei) ，政府信息傳(chuan) 播的傳(chuan) 統功能主要是對公共輿論進行觀察和影響，具體(ti) 表現為(wei) 收集和分析情報資料、就政府的有關(guan) 決(jue) 策和舉(ju) 措進行解釋說明、對國民進行說服教育或政府進行自我辯護和表達等，其最主要的目的是糾正公民在行使其民主權利時所出現的不當行為(wei) ，在政府和公民之間建立理解、尊重和信任，從(cong) 而提高政府行為(wei) 的合法性並使公民樹立自己是國家主人的意識和信念。[23]簡而言之，政府信息傳(chuan) 播的功能可以大致分為(wei) 信息和統治兩(liang) 個(ge) 方麵。[24]
政府信息傳(chuan) 播的信息功能主要通過解釋、溝通和對話來實現。聯邦憲法法院的相關(guan) 判例進一步確認和強化了政府信息傳(chuan) 播的信息功能。該功能超越了一般意義(yi) 上的信息傳(chuan) 遞，即它並不局限於(yu) 通過客觀的信息來改變公眾(zhong) 的知識水平，而是力爭(zheng) 引導或改變公眾(zhong) 的行為(wei) 。其實現方式主要包括宣傳(chuan) 手冊(ce) 、傳(chuan) 單、網站、播客、通訊以及綜合性的宣傳(chuan) 活動等。
政府信息傳(chuan) 播還要服務於(yu) 執政者的統治需要，這主要包括政策規劃的宣講、政府誠信形象的樹立、為(wei) 政府爭(zheng) 取和維持合法性以及建立與(yu) 其他政治參與(yu) 者的溝通渠道等。德國的政治體(ti) 製決(jue) 定了執政者必須通過選舉(ju) 產(chan) 生並要接受嚴(yan) 格的任期限製，因此，執政者必須要竭盡全力贏得選民的持續信任。在這裏，政府信息傳(chuan) 播的統治功能主要通過政府聲明或工作報告等形式來實現。此外，行政機關(guan) 係統內(nei) 的傳(chuan) 播行為(wei) 還會(hui) 影響到其他的政治行為(wei) 體(ti) 和公共職能部門。
隨著時代的發展，政府信息傳(chuan) 播的傳(chuan) 統功能已經悄然發生了變化，它越來越傾(qing) 向於(yu) 對公民的意見和企望產(chan) 生回應和共鳴，越來越強調政府信息傳(chuan) 播的過程性。與(yu) 傳(chuan) 統的“自上而下的傳(chuan) 播”或“政客的傳(chuan) 播”形成鮮明對比的是，在政府信息傳(chuan) 播的過程中，政府與(yu) 公民之間的協商和回應機製日益受到重視。因此，在德國，政府信息傳(chuan) 播越來越具有溝通民意的功能，它在這方麵的作用已經日漸凸顯。
三、機構設置與(yu) 傳(chuan) 播方式
負責德國政府信息傳(chuan) 播工作的最重要的機構包括聯邦新聞與(yu) 信息局(BPA)、聯邦新聞會(hui) 議組織(BPK)和聯邦公民教育中心(BPB)。根據德國《基本法》第65條，聯邦總理有權製定政策路線和方向，在基本遵循該方向和路線的前提下，聯邦各部部長可以獨立行使其職權並為(wei) 之負責。同時，根據《聯邦政府工作條例》第12條，聯邦部長在公共場合發表的言論或針對公眾(zhong) 發表的具有規定性的言論，都必須與(yu) 聯邦總理確定的路線方針保持一致。
作為(wei) 獨立的最高級別的聯邦行政機關(guan) 之一，聯邦新聞與(yu) 信息局由聯邦總理直接領導，它被視為(wei) 聯邦政府與(yu) 新聞機構交際往來的核心機關(guan) 和公共輿論形成的重要機構。[25]BPA匯集了來自總理府和聯邦各部的各類信息，BPA的局長一般同時兼任聯邦總理和聯邦政府的發言人。BPA的雇員有630人，其中450人在柏林，180人在波恩。每年聯邦政府給BPA的撥款約計4500萬(wan) 歐元。BPA的職能主要包括：幫助聯邦總統和聯邦政府了解全世界的新聞局勢；為(wei) 聯邦總理收集相關(guan) 材料；研究並描述公共輿論以便為(wei) 聯邦政府製定政策提供決(jue) 策參考；負責政府信息傳(chuan) 播工作；代表聯邦政府組織新聞發布會(hui) ；協調跨部門的政府公關(guan) 工作；組織所謂的“選舉(ju) 行程”。[26]
聯邦新聞會(hui) 議組織(BPK)是德國專(zhuan) 職新聞記者的聯合組織，它獨立於(yu) 政府之外，經費來自成員會(hui) 費。[27]BPK形式成立於(yu) 1949年秋天，並在1953年正式注冊(ce) 為(wei) 社團法人。[28]其工作目標是舉(ju) 行新聞發布會(hui) 以及為(wei) 其成員提供了解和獲知公共輿論的機會(hui) 。其成員必須是擁有德國國籍的、在柏林或波恩專(zhuan) 職從(cong) 事報道聯邦政治的新聞記者。BPK是德國政府信息係統中的重要一環。它為(wei) 其成員統一發布信息，同時也為(wei) 他們(men) 提供與(yu) 政府高層溝通交流的通道。該組織在成員上的排他性對於(yu) 會(hui) 議的談話氣氛發揮著非常重要的作用，因為(wei) 其相對私密的性質，較之在沒有保護和限製的公共場合，政府的發言人可以更加詳細和深入地對相關(guan) 政策的背景和內(nei) 在聯係做解釋和說明，同時也保證了媒體(ti) 代表的獨立性。為(wei) 了發揮政府和媒體(ti) 之間的橋梁作用，BPK還定期組織“例行新聞發布會(hui) ”，應BPK理事會(hui) 的邀請，政府發言人每周三次出席“例行新聞發布會(hui) ”，發布相關(guan) 信息並回答記者提問。[29]在“例行新聞發布會(hui) ”上，聯邦政府發言人通常和聯邦各部的發言人或業(ye) 務官員一起出席，現場回答記者提問。
聯邦公民教育中心(BPB)成立於(yu) 1952年11月，原稱“聯邦後方服務中心”，1963年更名為(wei) “聯邦公民教育中心”。BPB隸屬於(yu) 聯邦內(nei) 政部，其駐地在波恩。BPB的職能是：加深公民對政治形勢和相關(guan) 信息的理解；確立其民主意識；加強公民參與(yu) 國家政治活動的意願。通過公民教育，BPB向公眾(zhong) 提供有關(guan) 政治基本問題的客觀信息，強化民主的基本共識，並在此基礎上推動以理性對話為(wei) 取向的辯論文化的形成。BPB為(wei) 公眾(zhong) 提供了大量的圖書(shu) 和文字材料並讚助支持了多項互聯網傳(chuan) 播項目。
德國《基本法》和聯邦各州的憲法都規定了在國家機關(guan) 之間信息傳(chuan) 播的不同方式。除去聯邦議院在一般意義(yi) 上的知情權和傳(chuan) 喚權，以及組織調查委員會(hui) 的權利，根據聯邦議院的《國防軍(jun) 監督委員會(hui) 法》、《請願委員會(hui) 許可法》以及《聯邦政府和聯邦議院關(guan) 於(yu) 歐盟事務的合作法》，它還擁有特別意義(yi) 上的知情權。基於(yu) 法定義(yi) 務，聯邦政府需要向聯邦議院提交各式各樣的報告，同時，聯邦審計署需要向聯邦政府、聯邦議院和聯邦參議院提交審計報告。在聯邦各機關(guan) 內(nei) 部，其信息傳(chuan) 播工作主要是由其各自的工作條例來規定的。
聯邦政府在聯邦議院發布的政府聲明在政府信息傳(chuan) 播中具有特殊的意義(yi) 。無論是在聯邦議會(hui) 任期的開始階段，還是在定期的年度預算討論框架內(nei) 以及基於(yu) 某種特殊事由，聯邦政府都可以發布這種聲明。在聯合政府或大的“全民黨(dang) ”（Volkspartei）內(nei) 部，鑒於(yu) 觀點的多元化，引領輿論導向以及進行相應的溝通並非易事。同時，政府官員在議會(hui) 之外的公開場合，例如在電視中的政治性的訪談節目中，常有進退失據或不知所措的表現。在這種背景下，通過在聯邦議院發布政府聲明，可以解釋和說明政府的政策或舉(ju) 措，因此顯得頗為(wei) 必要。
“實力外交政策中的魅力攻勢”[30]以及政治人物的“上台表演”[31]也經常被視為(wei) 政府信息傳(chuan) 播的工具或方法。在德國國內(nei) 政治的語境中，所謂的“公共總理”[32]，也即“聚光燈政治”，越來越為(wei) 執政者所重視，在博覽會(hui) 開幕式、協會(hui) 年會(hui) 、政治類談話節目、純娛樂(le) 節目、體(ti) 育比賽或災難現場，無處不見政府主要成員的身影。通過榜樣示範、創意管理或者所謂的“政府號召”，執政者得以有效傳(chuan) 播政府信息。這方麵的一個(ge) 例子就是所謂的“首長責任製神話”[33]，後者往往成為(wei) 政府首腦證明其強大政治領導力的有效載體(ti) 。[34]
鑒於(yu) 政府信息傳(chuan) 播內(nei) 容的供過於(yu) 求和政治參與(yu) 者在媒體(ti) 上競相博取“眼球”，政治宣傳(chuan) 策略的重要性日漸突出。[35]這主要關(guan) 係到有計劃地確定相關(guan) 專(zhuan) 題的傳(chuan) 播策略，該策略可以通過一係列的傳(chuan) 播項目或活動來實現，同時這些項目或活動的實施都應該有必要的應急預案。當然，這些策略主要還是應用於(yu) 政黨(dang) 的競選，在競選活動的基礎上會(hui) 被進一步地延展為(wei) 政府信息傳(chuan) 播的內(nei) 容。
四、結束語
概而言之，德國政府信息傳(chuan) 播的特征包括法治、透明、服務、有效。其政府組織進行信息傳(chuan) 播的核心目的在於(yu) 建設公共服務型政府，進而在政府和民眾(zhong) 之間建立相互理解和共同治理的協作關(guan) 係。在這個(ge) 過程中，政府的信息傳(chuan) 播工作被嚴(yan) 格限定在法律邊界之內(nei) 。德國具有悠久和深厚的法治傳(chuan) 統，舉(ju) 凡政府的一舉(ju) 一動，都必須要有相應的法律支撐。一旦出現問題，亦需在相應的法律框架內(nei) 予以解決(jue) 。將政府信息傳(chuan) 播工作置於(yu) 法治軌道內(nei) 運行，既避免了政府隨心所欲地以保護公共利益的名義(yi) 濫用權力，又保證了相關(guan) 工作的成熟和理性，使實現公共利益的最大化成為(wei) 可能。另一方麵，傳(chuan) 播工作的高度透明，不僅(jin) 是法律的要求，更是在政府和民眾(zhong) 之間建立相互理解和共同治理關(guan) 係的必要基礎。
德國的政府信息傳(chuan) 播更強調其麵向公眾(zhong) 的服務性。換言之，政府進行信息傳(chuan) 播的出發點和基本動機都要著力於(yu) 為(wei) 公眾(zhong) 提供良好的服務，而非其他。由於(yu) 曆史原因，德國公眾(zhong) 普遍對可能來自政府的政治宣傳(chuan) 具有天然的抵觸情緒——納粹時期和東(dong) 德時代的洗腦鼓噪在他們(men) 的內(nei) 心留下了不可磨滅的烙印，對此德國民眾(zhong) 一直心存警惕。在這種特殊的曆史背景下，政府信息傳(chuan) 播就更要講究方式和技巧，隻有通過向公眾(zhong) 提供真誠的服務並影響、引導和爭(zheng) 取公眾(zhong) ，政府才能實現與(yu) 公民的利益協調和信息共享。
德國的政府信息傳(chuan) 播也非常注重傳(chuan) 播的有效性，這就要求政府要具備相當強的傳(chuan) 播能力和引導能力。
首先，政府要具備強大的危機處理和反應能力，一旦出現政府危機事件，政府要敢於(yu) 直接麵對，並能夠及時應對。隻要政府在第一時間保證了公眾(zhong) 對相關(guan) 事件的知情權，同時采取正確措施引導輿論方向，就可以自動屏蔽各類謠言、傳(chuan) 言和小道消息。
第二，政府要切實推進政務公開，使公眾(zhong) 獲取政府信息的渠道正當、便捷、順暢。德國政府堅持以政府信息公開為(wei) 原則，在各層級政府加強電子政務的推廣，全麵升級各層級政府的門戶網站，為(wei) 公眾(zhong) 提供翔實、確切、優(you) 質的信息服務。
第三，健全新聞發言人製度，注重政府信息傳(chuan) 播工作的主動性。在這個(ge) 方麵，我國雖然在各級政府和部門都設立了新聞發言人，但對新聞發言人的專(zhuan) 業(ye) 性認識還很不夠，也缺乏規範的、成熟的新聞發言人製度。對此，德國政府的相關(guan) 經驗可資借鑒。
第四，建設政府與(yu) 公眾(zhong) 的對話機製和交流平台，使政府可以在第一時間聆聽來自民間的訴求，民眾(zhong) 也可以平等地接受來自政府的解釋和說明。這種直接的雙向的信息交換方式可以正確、有效地引導民意，實現政府信息的有效傳(chuan) 播。
德國的經驗表明，以服務公眾(zhong) 為(wei) 目的，基於(yu) 法治的、透明而有效的政府信息傳(chuan) 播有助於(yu) 營造和諧的行政環境，拓寬公眾(zhong) 政治參與(yu) 的渠道，樹立良好的政府形象，增強政府感召力，從(cong) 而贏得公眾(zhong) 的信任和支持，有助於(yu) 防範公共危機於(yu) 未然，消弭政府風險於(yu) 無形。這對正在構建和諧社會(hui) 的中國具有更加特別的意義(yi) 。
注釋
[1]Wolfgang Bergsdorf，Public Relations der Bundesregierung，in：Pflaum，Dieter & Pieper，Wolfgang (Hrsg.)：Lexikon der Public Relations.Landsberg，Lech：Modeme Industrie，1989，S.257.
[2]盡管政府與(yu) 執政黨(dang) 在人員和結構上可能重合，但政府信息傳(chuan) 播與(yu) 執政黨(dang) 信息傳(chuan) 播並不可等量齊觀。因為(wei) 政府是公共機構，所以執政黨(dang) 要超越自身的政黨(dang) 利益，借助其政黨(dang) 信息傳(chuan) 播去謀求非執政黨(dang) 的利益，除此之外，原則上政府行為(wei) 也並不一定基於(yu) 執政黨(dang) 的一致而做出。參見Miriam Melanie Khler & Christian Schuster，Regierungs-PR im Feld der politischen Kommunikation，Funktion und Bedeutung von regierungsamtlicher Presse-und ffentlichkeitsarbeit，in：
Miriam Melanie Khler & Christian Schuster (Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR： ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.14.
[3]在國際層麵主要是指全球化、經濟振興(xing) 和發展、金融政策、反恐怖主義(yi) 。
[4]在歐洲層麵主要涉及表決(jue) 與(yu) 協調機製、多層次運行機製等問題。
[5]Carl Mirbt，Die Publizistik im Zeitalter Gregors VII.Leipzig：Hinrichs，1894.Hermann Wiesflecker，Kaiser Maximilian I.Das Reich， sterreich und Europa an der Wende zur Neuzeit，Bd.V，Der Kaiser und seine Umwelt：Hof，Staat，Wirtschaft，Gesellschaft und Kultur.München/Wien：GVP，1986，S.453.
[6]Michael Kunczik，Geschichte der staatlichenffentlichkeitsarbeit in Deutschland，in：Miriam Melanie Khler(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verl.für Sozialwissschaften.2006，S.36-37.
[7]Michael Kunczik，Die manipulierte Meinung.Nationale Imagepolitik und internationale Public Relations，Kln：Bhlau-Verlag，1997.
[8]一戰前後，無論是德國政府為(wei) 贏得公眾(zhong) 對建設強大海軍(jun) 的支持而開展的社會(hui) 動員，還是為(wei) 銷售戰爭(zheng) 國債(zhai) 而進行的鼓動宣傳(chuan) ，都可被視為(wei) 典型的現代意義(yi) 上的政府信息傳(chuan) 播行為(wei) 。
[9]Norbert Grube，Die Darstellung Deutschlands durch die semi-staatIiche Auslandsnachrichtenagentur，“Deutsche Korrespondenz”1951-1967.In：Johannes Paulmann(Hrsg.)，Auswrtige Reprsentationen.Deutsche Kulturdiplomatie nach 1945.Kln：Bhlau，2005，S.289-311.
[10]Walter Kordes，Pollmann Hans：Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.Düsseldorf：Droste Verlag，1985，S.15.
[11]Johannes Paulmann(Hrsg.)，Auswrtige Reprsentationen.Deutsche Kulturdiplomatie nach 1945.Kln：Bhlau，2005.
[12]Gerhard Schmidtchen，Die befragte Nation.ber den Einfluder Meinungsforschung auf die Politik.Frankfurt a.M./Hamburg：Rombach，1965，S.220.
[13]1869年，俾斯麥為(wei) 了對付他的政敵，建立了一個(ge) 他稱之為(wei) 與(yu) “爬行動物”作鬥爭(zheng) 的秘密基金，這個(ge) 秘密基金就被俾斯麥叫作“反爬行動物基金”(Reptilienfonds)。該基金在國家預算之外由俾斯麥獨自秘密支配。
[14]Martin Morcinek，Von der Pressestelle zum Informationsdienstleister：Das Bundespresseamt zwischen Politik，Meidien undffentlichkeit，in：Khler，Miriam Melanie & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.50-71.
[15]Sandra Busch-Janser & Miriam Melanie Khler，Staatlicheffentlichkeitsarbeit - eine Gratwanderung：Rechtliche und normative Schranken，in：Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.173.
[16]BVerfGE 105，252 (Glykol).In：Deutsches Fallrecht http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfrJbvI05252.html.
[17]BVerfGE 105，279 (Osho).In：Deutsches Fallrecht http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bvI05279.html.
[18]Hermann Hill，Regierungskommunikation in Deutschland，in：Daniel，Conincks (Hrsg.)：Overheidscommunicatie in Belgie，Antwerpen 2004.
[19]Frank Bckelmann & Günter Nahr，Staatlicheffentlichkeitsarbeit im Wandel der politischen Kommunikation，Berlin：Spiess Volker GmbH，1979.
[20]Wolfgang Bergsdorf，Probleme der Regierungskommunikation.In：Communication.3/1986，S.27-39.
[21]Franz Ronneberger，Die Rolle von Public Relations im politischen Entscheidungsproze.In：Frank Bckelmann，Medienmacht und Politik.Mediatisierte Politik und politischer Wertewandel.Berlin：Spiess Volker GmbH，1989，S.151.
[22]隻是相對於(yu) 政府傳(chuan) 播來說，政府公共關(guan) 係隱含了一些消極的意味。參見：Dietrich Austermann & Bernhard Kaster，Die PR-Regierung.Der Medienkanzler und seine Werbemillionen.Arbeitsgruppe Haushalt der CDU/CSU Fraktion im Deutschen Bundestag.Pressemitteilung vom16.06.2004.
[23]Hermann Hill，Regierungskommunikation in Deutschland，in：Conincks Daniel(Hrsg.)，Overheidscommunicatie in Belgie，Antwerpen 2004.
[24]Miriam Melanie Khler & Christian Schuster，Regierungs-PR im Feld der politischen Kommunikation，Funktion und Bedeutung von regierungsamtlicher Presse-undffentlichkeitsarbeit，in：Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.19.當然在現實生活中，對政府傳(chuan) 播的上述兩(liang) 種功能並不能夠涇渭分明地進行區分，很多情況下，它們(men) 之間的界線是模糊的。
[25]Martin Morcinek，Von der Pressestelle zum Informationsdienstleister.Das Bundespresseamt zwischen Politik，Medien undffentlichkeit，in：Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.59.
[26]Burkard Weth，Der Regierungssprecher als Mediator zwischen Regierung undffentlichkeit.Rollen-und Funktionsanalyse von Regierungssprechern im Regierungs-und Massenkommunikationssystem der Bundesrepublik Deutschland (1949-1982).Dissertation Würzburg，1991，S.43.
[27]Ernst Ney，Die Bundespressekonferenz - Resonanzboden der Bonner Politik.In：Heinz-Dietrich Fischer & Hans Bachem，Regierungssprecher - zwischen Information und Geheimhaltung.Zur publizistischen und kommunikativen Funktion staatlicher Presseamts-Leiter in Bund - Lndern - Gemeinden.Kln：Wissenschaft und Politik，1981，S.89.
[28]Bernd F.Khler，Die Bundes-Pressekonferenz.Annherung an eine bekannte Unbekannte.Dissertation.Ludwigshafen/Mannheim，1989，S.97.
[29]Bernd F.Khler，Die Bundes-Pressekonferenz.Annherung an eine bekannte Unbekannte.Dissertation.Ludwigshafen/Mannheim，1989，S.233.
[30]Karl-Rudolf Korte，Was kennzeichnet modernes Regieren？ Regierungshandeln von Staats-und Regierungschefs im Vergleich，in：Aus Politik und Zeitgeschichte，B 5/2001，S.11.
[31]例如歐盟輪值主席國製度、歐盟峰會(hui) 、聯合國安理會(hui) 、G8峰會(hui) 、反戰外交、雙邊政府首腦會(hui) 談以及政府首腦的私人聚會(hui) 等。
[32]所謂的“公共總理”意味著開放或開明的政治風格、透明的管理和以公眾(zhong) 為(wei) 取向的、更重視媒體(ti) 效果的政治表演。
[33]憑借“首長責任製神話”，執政者可以謀求重新贏回決(jue) 策權和操控力。由於(yu) 某些憲法規定涉及到了聯邦總理製定規則的權限，因而“首長責任製”才應運而生。“首長責任製”可誘使公眾(zhong) 產(chan) 生這樣的想法：這件事很嚴(yan) 肅，也很重要，領導必須親(qin) 自處理。在這種情況下，人民已經不關(guan) 注聯邦總理在政府事務中是否真正擁有最終話語權。但聯邦總理必須顯示出，如果他想要的話，是可以擁有這種權力的。參見：Thomas E.Schmidt，Die Mythologie der Chefsache，in：Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte，1998，H.7，S.611-613.
[34]比較著名的例證是在競選中關(guan) 於(yu) 東(dong) 德重建的問題。
[35]Miriam Melanie Khler & Christian Schuster(Hrsg.)，Handbuch Regierungs-PR：ffentlichkeitsarbeit von Bundesregierungen und deren Beratern，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006，S.221-300.
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