荷蘭的土地規劃經驗
發稿時間：2013-07-18 00:00:00 來源：南方周末 作者：Leon Verstappen
為(wei) 什麽(me) 要比較荷蘭(lan) 與(yu) 中國的土地征收？因為(wei) 兩(liang) 國有很驚人的相似點。比如荷蘭(lan) 人口密度是最大的，有1700萬(wan) 人口，但隻有42000平方公裏的麵積。中國人口密度非常大，特別是東(dong) 部區域。
第二是城鎮化推進跟中國是一樣的，83%的人口居住在城市區域，但我們隻有兩個城市達到一百萬人口，有許多中小型城市，隻有很少人居住在農村。
另外，我們還是一個三角洲國家，27%的國土低於海平麵，如果沒有攔海大壩，20%的國土會被海水倒灌。對這些區域的居民來說，水是非常重要的日常生活話題。為了處理這些問題，我們有專門負責水的管理組織。
和中國一樣，食品安全、糧食安全也非常重要。中國顯著的成就是糧食基本自給自足，這是非常卓越的成就。荷蘭52%的土地是農用地，生產了大量農產品，是世界上第二大農業出口國，第一是美國，第三是法國。
我主要講講荷蘭土地法的一些基本原則，包括區域規劃、土地使用、土地儲備征收的一些政策。
土地製度改革和土地良治原則有幾個：一是有效的體製。包括規劃和意見的透明度與公開性；決策的民主化，由人民來做出決定。二是非常現實地看待大家的經濟利益和環境利益，用法律保障居民不受其他居民或政府違法行為的侵害，獲得一定的資金資源進行土地區域的規劃，資金主渠道是稅收。
但目前做法也有嚴重缺陷，民主意味著決策過程非常冗長。比如在荷蘭修一個雙軌鐵路，17年時間才修成。因為有130多次公民參與的訴訟，政府70次敗訴。1992年的預算是30億歐元，但修完一共花了47億歐元。由於要充分考慮公眾的訴求，導致有大量拖延和成本上升。
荷蘭政府現在希望加速或簡化參與的過程，同時又不侵害公民的正當權益，在政府利益、公眾利益、每個公民利益三者間找到平衡。
按照荷蘭法律，一塊土地的所有者可以獨享這塊土地帶來的利益。按照我們的《民法》，在這塊地上他幹什麽都可以，除非會帶來社會動蕩。
在絕大多數歐洲國家，有公法與私法間的矛盾。私法主要是管理個人之間的關係，公法管理政府與公民之間的關係。這隻是粗淺的法律製度區分，任何規則都不可能沒有特例，政府仍然可以扮演私人的角色，而且私人也可以行使公共的權利、政府的權力。
什麽時候這兩塊有交叉？按照荷蘭法律的規定，政府作為土地所有人所受到的法律管轄和私人土地所有者所受的管轄一樣，政府可以像私人擁有土地，其權利狀況，也類同於私人擁有土地時的權利。
現在荷蘭的立法機構發布了一係列法律進行詳細規定。如果要在自己的土地上造房子，要有建房許可；建工廠也要獲得大量許可，比如環評、安全評估通過，才能把工廠修起來。所以對土地的使用權利不是絕對的，在這種權利上有各種各樣的限製和規則。
土地使用不是孤立的，與周圍地的方式要有聯係，才能有效使用土地。涉及公共利益，所以政府有必要對不同地塊進行規劃；涉及當地居民利益，比如你鄰居的土地隻能用來建房，如果在家修購物中心，你的土地價值馬上會受到影響。
如果土地使用全由政府決定，個人利益肯定有風險。所以，定義公共利益很重要。公共利益是指在民主和合法的決策過程後確定的利益，這個決策過程必須是公眾參與的民主決策過程，才能得到公眾的認可和支持。
市政區劃非常重要。區劃是非常重要的空間規劃，在區劃中會描述一塊地的預計用途，畫一個市政地圖，規劃得很詳細。當然也有城市做得非常簡單，它反映出一個政府對當地空間區劃的想法，根據規劃才能對土地進行征收。隻有土地的使用目的在規劃中與實際應用不一樣時才能征收。
荷蘭怎樣進行分區規劃？分區的規劃由市區一級的理事會或市區政府做出，市區政府官員由市區居民共同選出，所以大家可以看到分區規劃的意圖、用法及人們的話語權。通過參與式的方法，使市區公民更公平地參與。
如果一個人想搞建設，要從政府拿到建設許可證，政府是否給他發許可要看區劃規定，如果不允許修，就不給他發許可，如果允許，相關的標準都滿足了，政府必須發許可，這是一種權利保障。
另外，政府必須遵循兩個關鍵原則：一是如果後麵的市政區劃影響到以前公共區劃，政府必須要循正當程序，予以確認。二是市政府必須遵循省政府和國家政府大體規劃的要求。荷蘭有全國性的區劃，上空間規劃網站可以看到整個國家非常詳細的全國規劃，完全透明公開，市政府必須要遵守全國區劃的要求。
區劃修改有大量的公眾參與。對各種發言、討論、質疑，政府要做解釋和宣講。如果區劃修改直接影響到某些公民的土地權益，可以提起訴訟，由法官進行審查，他們可能會獲得賠償金。修改區劃後，受損公民可以獲得政府的全麵補償。
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