我們(men) 通常所說的行政類事業(ye) 單位如果回歸行政機構，具體(ti) 回歸形式應認真探究。如果簡單地把行政類事業(ye) 單位“換名為(wei) ”組成部門的執行機構，而沒有實質性的管理方式與(yu) 運行機製的轉變，難以實現改革目的與(yu) 目標

　　從(cong) 國際視角來觀察，國外並沒有“行政類事業(ye) 單位”這一概念。但國外一些特定類型的機構履行了類似於(yu) 中國行政類事業(ye) 單位的職能。比如，美國的獨立機構、法國的獨立行政機構、英國的執行局、新加坡的行政類和監管類的法定機構、日本的獨立行政法人、荷蘭(lan) 的獨立行政實體(ti) 、西班牙具有行政職能的自治實體(ti) 、瑞典的執行局等基本上承擔了類似我國行政類事業(ye) 單位所履行的職能。

　　尤其是，觀察美國的獨立機構、英國的執行局、新加坡的法定機構設立、運作與(yu) 管理，可以拓寬我國行政類事業(ye) 單位改革的國際視野。

　　美國獨立機構

　　美國聯邦政府架構主要由三部分組成。一是總統行政首腦辦事機構，主要承擔決(jue) 策輔助與(yu) 綜合協調職能。二是內(nei) 閣部，作為(wei) 總統領導的執行法律的最大、最重要的行政機構履行政府基本職能。三是獨立機構與(yu) 政府公司。美國獨立機構又可分為(wei) 獨立行政機構與(yu) 獨立規製委員會(hui) 兩(liang) 種類型，依法享有行政權、委托立法權和委托司法權，承擔類似於(yu) 我國中央政府層級行政類事業(ye) 單位所履行的職能。

　　美國的獨立機構屬於(yu) 行政機構，但相對於(yu) 內(nei) 閣部，甚至相對於(yu) 總統來說，在法律地位、治理結構等方麵具有充分獨立性。美國獨立機構是由國會(hui) 通過法律設置的，其負責人往往由總統提名，經議會(hui) 批準，由總統任免。從(cong) 治理結構來看，美國獨立行政機構一般實行獨任製。美國的獨立規製委員一般實行委員會(hui) 製。

　　從(cong) 經費來源看，美國獨立機構的經費來自財政撥款。近年來，由於(yu) 規製領域的不斷擴張和規製活動的日益複雜，獨立規製機構麵臨(lin) 因經費不足而導致規製有效性不足的挑戰，一些規製機構提出向規製對象增加收費項目來彌補經費不足的建議。

　　獨立機構的人力資源管理，除了政府任命官員之外，其他都屬於(yu) 經考試錄用的職業(ye) 公務員。由於(yu) 獨立機構的專(zhuan) 門性，所以在錄用資格條件方麵，專(zhuan) 業(ye) 要求特別高。

　　根據獨立性程度的差異，獨立機構監督與(yu) 問責機製也不同。部內(nei) 的獨立機構向所屬部長或總統負責；部外獨立行政機構向總統負責，直接向總統匯報工作（實際運作中，行政管理和預算局預算審查官代表總統管理獨立執行機構）；而獨立規製委員會(hui) 既不對總統、國會(hui) 、最高法院負責，也不對部負責，隻對法律負責。獨立機構都要接受總統、國會(hui) 、最高法院的製約，都要接受公眾(zhong) 和輿論的監督。

　　這也給了我們(men) 一些思考與(yu) 啟示。首先，美國聯邦政府架構並不存在非常嚴(yan) 格的“決(jue) 策機構”與(yu) “執行機構”之間的分離，而是存在明顯的綜合性機構與(yu) 專(zhuan) 門性機構的區分。綜合性機構與(yu) 專(zhuan) 門性機構所承擔的行政職能是相得益彰的互補競爭(zheng) 關(guan) 係。

　　其次，組成部門（內(nei) 閣部門）以外的行政機構承擔部分行政職能是客觀存在。政府統一行使行政職能，不意味著政府組成部門（內(nei) 閣部門）來行使所有的行政職能。組成部門以外的行政機構主要履行專(zhuan) 門性強的行政職能。

　　其三，執行性的行政機構與(yu) 規製性的行政機構存在區別。執行性的行政機構一般按照行政命令來管理，而規製性機構一般根據法律來獨立監管，強調對法律負責。從(cong) 發展趨勢看，社會(hui) 性的規製機構一般在部內(nei) 設置，經濟性規製機構一般部外設置。

　　英國執行局

　　在英國中央政府架構中，執行局承擔了一些類似於(yu) 我國中央政府層次行政類事業(ye) 單位所承擔的職能。英國執行局是1970年英國工黨(dang) 希斯政府大部門體(ti) 製改革後出現的。1988年，保守黨(dang) 撒切爾政府開始係統地建立執行局。在政策製定與(yu) 執行相對分離的原則下，中央各部設立核心司與(yu) 執行局。核心司專(zhuan) 門負責政策製定，執行局專(zhuan) 門負責政策執行與(yu) 服務提供。執行局由內(nei) 閣部歸口管理，受主管部門領導，經費預算和人事任免受主管部門直接約束，接受主管部長與(yu) 公眾(zhong) 的監督。

　　英國執行局所涉及的領域包括：國防、社會(hui) 保障、衛生監管、環境、農(nong) 業(ye) （漁業(ye) ）、交通、移民、犯罪、知識產(chan) 權、土地注冊(ce) 、建築標準以及商業(ye) 監管等方麵。

　　英國執行局的設立不需要根據單獨的立法授權，而是由各部委根據內(nei) 部行政權的再分配而組建。政府各部長保留對於(yu) 執行局的調整權和撤消權。

　　從(cong) 治理結構看。機構委員會(hui) 為(wei) 決(jue) 策層，由首席執行官、一位非執行官主席和若幹非執行官成員組成，主要是設計執行局的戰略發展方向，以及確保完成中央政府的績效目標體(ti) 係，不幹涉機構具體(ti) 的操作和細節工作。

　　執行官委員會(hui) 為(wei) 執行層。由機構的主管們(men) 組成，對機構委員會(hui) 負責。與(yu) 機構委員會(hui) 協商溝通，參與(yu) 設計機構發展的戰略方向；認真完成所製定的戰略性政策；負責機構的日常管理和財務管理工作；定期對於(yu) 機構所執行的任務進行監督檢查；負責資源的有效分配和管理等。“部門谘政”、“谘詢建議委員會(hui) ”、“管理委員會(hui) ”構成谘詢層。

　　從(cong) 經費來源看，英國執行局的經費來源有全額撥款、差額撥款、營運性撥款三種。2002年統計數據顯示，49%的執行局為(wei) 全額撥款，36%的執行局為(wei) 差額撥款，15%的執行局為(wei) 營運性撥款。2008~2009年，總共開支460億(yi) 英鎊，其中380億(yi) 由英國中央財政直接提供，其他開支來源於(yu) 各種收費。

　　執行局的工作人員全部為(wei) 公務員，基本按公務員法管理，但公務員報酬取決(jue) 於(yu) 個(ge) 人工作績效。部長通過提高管理透明度、績效管理對首席執行官進行監管。執行局每年年終都要提交工作報告與(yu) 財務報告，除敏感內(nei) 容外，還要公布下一年度工作計劃。部長可以根據任期績效評估結果決(jue) 定首席執行官的續聘與(yu) 解聘。

　　首席執行官的管理自治權與(yu) 中央政府績效目標控製有機結合，這是英國執行局治理方式的最大特點。內(nei) 閣部部長每5年對執行局的績效評估結果，不僅(jin) 決(jue) 定首席執行官的去留，而且決(jue) 定執行局自身的存廢。1998~2010年，英國政府共取消131個(ge) 執行局的使命（這期間共存在過217個(ge) 執行局）。其中37%與(yu) 其他執行局合並，18%機構組織形式和結構發生變化，26%轉變為(wei) 其他類型公共機構，12%轉變為(wei) 私有機構，7%職能被取締。1998年執行局為(wei) 139個(ge) ，3/4的公務員就職於(yu) 執行局；2010年執行局為(wei) 90個(ge) ，半數公務員就職於(yu) 執行局。也就是說，1998~2010期間，共有45%的執行局脫離了政府機關(guan) ，從(cong) 而實現了部分政府職能向社會(hui) 的轉移。

　　英國執行局給我們(men) 的思考與(yu) 啟示是，首先，在組成部門內(nei) 部相對區分決(jue) 策機構與(yu) 執行機構是可行的。形成簡約透明的政策製定與(yu) 執行責任體(ti) 係，是提高決(jue) 策質量與(yu) 執行效率的普遍訴求。我國層次較高的地方政府在探索建立大部門體(ti) 製過程中已經開始在部門內(nei) 相對區分決(jue) 策機構與(yu) 執行機構。

　　其二，決(jue) 策機構與(yu) 執行機構在組成部門內(nei) 部的相對區分，是實現“行政三分”（決(jue) 策權、執行權、監督權相互分離與(yu) 協調）的一種重要形式。

　　“行政三分”不一定意味著政府組織機構在水平層麵必須分為(wei) 決(jue) 策類機構、執行類機構、監督類機構。組成部門內(nei) 部的決(jue) 策機構與(yu) 執行機構相對區分，是行政決(jue) 策權與(yu) 行政執行權相對區分的重要形式。我們(men) 通常所說的行政類事業(ye) 單位如果回歸行政機構，具體(ti) 回歸形式應認真探究。

　　其三，管理方式與(yu) 運行方式的根本轉變是提高執行機構效能的關(guan) 鍵。英國執行局的進退留轉完全取決(jue) 於(yu) 各部委每5年對《政策框架協議》執行情況的審查結果。英國執行局能否實行其設立目的，最關(guan) 鍵的是內(nei) 閣部對執行局的績效管理能否落到實處。執行局首席執行官能否調動工作人員積極性，關(guan) 鍵在於(yu) 能否真正發揮公務員績效工資的作用。如果簡單地把行政類事業(ye) 單位“換名為(wei) ”組成部門的執行機構，而沒有實質性的管理方式與(yu) 運行機製的轉變，難以實現改革目的與(yu) 目標。

　　新加坡法定機構

　　新加坡是一個(ge) 城市國家，隻設中央一級政府，沒有地方政府。截止到2012年1月，中央政府設置15個(ge) 內(nei) 閣部，按照決(jue) 策、執行相分離原則設立內(nei) 閣部歸口管理的法定機構64個(ge) 。

　　新加坡法定機構是從(cong) 事監管、執行、服務工作的組織類型，它們(men) 介於(yu) 政府與(yu) 市場之間，取政府與(yu) 市場兩(liang) 者之長，是政府與(yu) 市場之間有效的組織形態。具有職責法定、運作獨立、企業(ye) 化管理、監管嚴(yan) 格的特點。這些法定機構中，尤其是執行、監管類法定機構為(wei) 政府“瘦身”、廉潔高效作出了貢獻，也為(wei) 政府吸引專(zhuan) 業(ye) 人才、形成嚴(yan) 格的規製體(ti) 係起到重要作用。

　　新加坡所有法定機構都是依據國會(hui) 專(zhuan) 門法律成立的，是獨立於(yu) 政府序列和公務員體(ti) 係之外的法定實體(ti) ，屬於(yu) 半政府機構。其設立、職責、經費來源等均由法律規定。

　　從(cong) 治理結構看，新加坡法定機構大多采用董事局（會(hui) ）領導下的行政總裁負責製。新加坡法定機構內(nei) 部治理結構由兩(liang) 個(ge) 層麵構成，一是決(jue) 策層，即法定機構的董事局（會(hui) ），負責進行決(jue) 策或提供谘詢服務；二是執行層，即以行政總裁為(wei) 核心的高級管理層，負責法定機構的日常管理運作。

　　新加坡法定機構的經費來源形式多樣，主要是三種方式：一是政府全額財政撥款或部分撥款；二是政府出資成立後，按商業(ye) 化原則運作，通過向公眾(zhong) 或商業(ye) 機構出售公共產(chan) 品和提供服務來獲得資金；三是政府購買(mai) 法定機構提供的服務所支付的代理費和援助金。在營運資金的籌措上，新加坡政府日益鼓勵法定機構積極通過資本市場進行融資，從(cong) 而提高這些機構的營運效率。當法定機構不能做到收支平衡時，其虧(kui) 損可由新加坡政府財政提供的低息貸款來彌補。

　　人力資源管理方麵，部長對法定機構的董事局（會(hui) ）和最高管理層有任免權。法定機構雇員不是公務員，不通過公務員招錄係統選拔，薪水等級、晉升和獎懲製度等方麵的規定都因不同的法定機構而不同。從(cong) 人才市場雇傭(yong) 員工，工薪參考市場定價(jia) ，強調成本效益，將企業(ye) 管理理念和方法如目標管理、績效管理等運用到法定機構，注重專(zhuan) 業(ye) 化水平。

　　法定機構的監管與(yu) 問責來自三方麵，一是法定機構向所屬部部長負責，通過各部部長對國會(hui) 負責。法定機構依法自主開展有關(guan) 業(ye) 務，獨立承擔法律責任。二是財務監管，法定機構的賬戶必須由新加坡審計長或總理任命的審計員來審計。三是由於(yu) 機構的職責、運作和監督都有法律的明確規定，法定機構必須將開展業(ye) 務的情況向社會(hui) 公開，接受社會(hui) 的監督。

　　新加坡法定機構的形態帶給我們(men) 一些思考與(yu) 啟示。首先，新加坡政府架構中存在嚴(yan) 格的“決(jue) 策機構”與(yu) “執行機構”之間的分離。內(nei) 閣部屬於(yu) 決(jue) 策機構，實現政府基本職能的綜合化。內(nei) 閣部歸口管理的法定機構屬於(yu) 執行機構，實現行政執行職能的專(zhuan) 門化。在新加坡，決(jue) 策權與(yu) 執行權的分離，是通過內(nei) 閣部與(yu) 法定機構的分離來實現的。

　　其次，專(zhuan) 門化的執行機構是大部門體(ti) 製的一個(ge) 有機組成部分。大部門體(ti) 製的核心特征是組成部門相對較少。較少的組成部門主要把握綜合性的規劃、政策、標準製定與(yu) 監督職能，而較多的執行機構承擔專(zhuan) 門性的、執行性的職能，兩(liang) 者相得益彰，相輔相成。我國一些省份正在統籌謀劃建立大部門體(ti) 製與(yu) 行政類事業(ye) 單位改革，這種做法值得肯定。

　　其三，理順體(ti) 製與(yu) 機製是充分發揮決(jue) 策機構與(yu) 執行機構各自功能優(you) 勢的關(guan) 鍵。決(jue) 策機構應該提高決(jue) 策的科學化程度，提高決(jue) 策質量。執行機構應提高執行專(zhuan) 業(ye) 化水準，提高執行效能與(yu) 服務質量。執行機構設立在組成部門內(nei) 部或是外部並不重要，最重要的是提供既要激發執行機構的生機活力，又要實現嚴(yan) 格監管的體(ti) 製機製。否則，簡單地把行政類事業(ye) 單位換個(ge) “法定機構”的名字沒有實質意義(yi) 。

　　（作者：國家行政學院公共管理教研部教授）