當前，我國正處於(yu) 工業(ye) 化的中後期，人口管理模式尚未定型。英國是世界上最早實現工業(ye) 化的國家，人口管理模式日臻完善。縱覽英國人口管理體(ti) 製變革的實踐探索和是非得失，我們(men) 可以得到一些十分有益的啟示和借鑒。

　　英國人口管理體(ti) 製的曆史演進

　　從(cong) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 到工業(ye) 社會(hui) 轉型發展的曆史時期，隨著工業(ye) 化的深入推進和社會(hui) 保障的建立健全，英國人口管理經曆了從(cong) “管控型”到“服務型”的嬗變。這一曆史進程，大致可以分為(wei) 以下幾個(ge) 階段。

　　第一階段：從(cong) 圈地運動到工業(ye) 革命前夕，限製人口流動。15世紀末，地理大發現後，英國貴族為(wei) 了獲得更大的收益，掀起大規模的圈地運動，導致農(nong) 業(ye) 生產(chan) 資料與(yu) 勞動者相分離，資本主義(yi) 特征的大農(nong) 場和工場手工業(ye) 迅速發展。失地農(nong) 民被迫離開家園，以流民的形式進入城市謀求生計，由於(yu) 城市部門還不能提供大量就業(ye) 機會(hui) ，貧困、失業(ye) 現象急劇增加，社會(hui) 動蕩不安。為(wei) 維持經濟社會(hui) 秩序，英國政府恩威並施，一方麵開展了有限的救濟，另一方麵出台了一係列嚴(yan) 厲的懲罰和鎮壓措施。1563年，議會(hui) 製定《手工業(ye) 法》，規定12—60歲的人都必須工作，治安法官可以命令任何人在農(nong) 忙季節幹農(nong) 活，工人的遷徙權受到嚴(yan) 格限製，任何人都不得在沒有書(shu) 麵許可的情況下離開其住地，否則將受到逮捕和遣送。1601年，頒布了《伊麗(li) 莎白濟貧法》，史稱“舊濟貧法”，這是國家通過立法形式介入社會(hui) 保障事務的一個(ge) 重要裏程碑。該法是一個(ge) 比較全麵的濟貧法案，將原來分散化、應急性的濟貧事務轉化為(wei) 國家的一項基本職能，確定了地方責任、定居和遣送、家庭主要責任三項原則，規定：各個(ge) 教區（地方政府）應向居民征收濟貧稅，為(wei) 本地沒有勞動能力的貧民發放救濟；對於(yu) 外來流浪人員則一律予以遣送；家庭對扶助貧困的子孫或長輩承擔主要義(yi) 務。1662年的《定居法》授權治安法官可以遣送任何在40天內(nei) 到達本地而又需要或在將來可能需要救濟的人，這加劇了對窮人遷徙自由的限製。

　　第二階段：工業(ye) 革命時期，逐步放寬對人口流動的限製。社會(hui) 生產(chan) 力巨大發展，經濟效率持續改善，產(chan) 業(ye) 結構劇烈變化，勞動分工和專(zhuan) 業(ye) 化拓寬了就業(ye) 空間，開始了現代意義(yi) 上的農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力向非農(nong) 產(chan) 業(ye) 的轉移，英國一躍成為(wei) “世界工廠”。在此過程中，英國不斷消除限製人口流動的製度障礙。1795年頒布《貧民遷移法》，放寬了人口流動限製，允許居民在規定的教區內(nei) 遷移；1834年修改《定居法》，使居民在原定居地之外獲得居住權更加容易；1846年修改《貧民遷移法》，禁止對在某一教區居住5年以上者遣返原籍，自此使限製農(nong) 村勞動力進城定居的政策名存實亡。據統計，1688年英國勞動人口中有75%從(cong) 事農(nong) 業(ye) ，1801年、1841年分別下降到36%和26%。農(nong) 村勞動力轉移以兼業(ye) 化、季節性就業(ye) 、就地就近轉移為(wei) 主。由於(yu) 人口總量增長較快，農(nong) 業(ye) 人口的絕對規模繼續增加。

　　這一時期，對濟貧實施了全國統一管理。為(wei) 削減救濟開支，1834年通過《濟貧法修正案》（又稱“新濟貧法”），第一次全麵以社會(hui) 政策的方式規定接受救濟的人應給予一種比獨立的勞動者低的生活標準，這成為(wei) 以後福利政策的基本思想；確立院內(nei) 救濟原則，在全國興(xing) 建濟貧院，要接受救濟的人必須經過嚴(yan) 格審查，隻有真正的赤貧之人才能進入；建立完善的濟貧管理體(ti) 係，中央成立濟貧法部；以院內(nei) 救濟為(wei) 主，也允許少量的院外救濟，這些人往往是寡婦、暫時性殘疾的人、老年人等。鑒於(yu) 濟貧院的生存條件極其惡劣，政府在19世紀末20世紀初進行了改革，改善濟貧院的環境。

　　第三階段：從(cong) 19世紀後期到第二次世界大戰，農(nong) 村勞動力市民化。經濟社會(hui) 變革中，產(chan) 生了嚴(yan) 重的城市貧民問題，1889—1901年，倫(lun) 敦居民中有30%生活在貧困線以下，遠低於(yu) 技術工人的平均收入。貧困問題在威脅治安、衛生與(yu) 道德的同時，還嚴(yan) 重影響了人口素質，不僅(jin) 文盲率很高，而且身體(ti) 素質也很差。1899—1902年英布戰爭(zheng) 過程中，英國急征44萬(wan) 大軍(jun) 開赴南非作戰，而應征入伍的人中，隻有2/5身體(ti) 合格。雖然英國最終“慘勝”，但英國官方已經看到，如果不立即改善國內(nei) 貧民的生存狀況，大英帝國很快就將無兵可用。在這種情況下，英國政府逐步把社會(hui) 事務納入法製化軌道，盡可能照顧更多的社會(hui) 成員、顧及更多的社會(hui) 需求，初步建成現代社會(hui) 保障製度框架，提供更多的公共服務。1906年，英國自由黨(dang) 在工會(hui) 和工黨(dang) 的支持下戰勝保守黨(dang) 上台執政，開始進行全麵的社會(hui) 改革。首先，使用立法手段統一原來分散的社會(hui) 保障製度，建立社會(hui) 保險體(ti) 係。1908年通過了《養(yang) 老金法》，規定國家為(wei) 年滿70歲、年收入低於(yu) 21英鎊的老年人提供每周5先令的養(yang) 老金；1909年通過《勞工介紹法》，建立勞工職業(ye) 介紹所；1911年頒布了第一個(ge) 全國性的和強製性的失業(ye) 保險法，但保險範圍僅(jin) 限於(yu) 建築、造船、鑄鐵等7個(ge) 就業(ye) 狀況不佳的行業(ye) 。其次，開始建立社會(hui) 福利製度。1906年頒布《教育法》，規定學校應為(wei) 貧困家庭兒(er) 童提供免費膳食；1908年的《兒(er) 童法》強調在全社會(hui) 禁止虐待兒(er) 童和少年；在衛生保健方麵，規定所有工資收入者都應參加醫療保險，在指定醫院免費就醫。在改革的過程中，自由黨(dang) 政府以增加煙、酒、汽車、汽油稅收的辦法來獲得所需要的資金，以國家財政來保證社會(hui) 保障製度的建立與(yu) 實行。

　　第四階段：第二次世界大戰以後至今，城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展。在後工業(ye) 化時期，英國政府在人口管理方麵的核心工作是建立完善社會(hui) 保障體(ti) 係。在《貝弗裏奇報告》的建議下，1946年頒布《國民保險法》和《國民醫療保健法》，1948年頒布《國民救濟法》，三個(ge) 法律的實行標誌著英國建成福利國家，保險覆蓋麵遍及全體(ti) 公民，保險項目達到“從(cong) 搖籃到墳墓”的水平。從(cong) 機製上看，二戰前分散的社會(hui) 保障項目主要立足於(yu) 防止少數社會(hui) 成員因貧困而陷入絕境，而戰後社會(hui) 保障製度則立足於(yu) 為(wei) 全體(ti) 社會(hui) 成員提供普遍的生活保障，為(wei) 現代集約化社會(hui) 大生產(chan) 的勞動力再生產(chan) 提供保障。這就是說，英國的社會(hui) 保障製度已經成為(wei) 其經濟體(ti) 製的組成部分，從(cong) 而完成了質的轉變。與(yu) 此同時，政府對經濟生活進行廣泛的幹預，實行充分就業(ye) 政策、全麵健康服務等配套政策，將公民全麵的福利與(yu) 國家的製度安排緊密結合起來。上世紀70年代以後，英國的社會(hui) 保障製度麵臨(lin) 日益嚴(yan) 重的財政危機。80年代，以撒切爾夫人為(wei) 首的保守黨(dang) 政府推出了一些改革措施，1997年工黨(dang) 執政後，繼續對英國的社會(hui) 保障製度進行調整，但均未超出製度微調的範圍。這一時期，農(nong) 村勞動力穩定轉移，大、中、小城市趨於(yu) 協調，城鄉(xiang) 生產(chan) 率差距縮小，實現了城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 關(guan) 係的再造，城鎮化水平穩定在80%左右。

　　對我國人口管理的啟示

　　盡管政治體(ti) 製、文化傳(chuan) 統明顯不同，但是，我國現階段的許多人口問題在英國發展過程中都不同程度地出現過，英國人口管理的實踐可以給我們(men) 多方麵的啟迪。

　　（一）強化服務型人口管理理念。人口是全部經濟社會(hui) 的主體(ti) ，從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上講，英國工業(ye) 化和現代化的發展史也是一部人口管理從(cong) 管控到服務的轉型史。英國的實踐充分證明，政府的權威不是來自其強製力，政府隻有從(cong) 人民的根本利益和現實需求出發，努力為(wei) 公眾(zhong) 提供優(you) 質、高效的公共服務，才能獲得合法性和正當性。在我國，黨(dang) 中央作出了“建設服務型政府”的戰略部署，各級政府都很明確轉變執政理念和創新執政方式的重要性，但“管控型”的思維方式還沒有根本改變。隨著市場機製的健全和人們(men) 民主法製意識的增強，新型人口管理需要從(cong) “以管為(wei) 本”轉變為(wei) “以人為(wei) 本”，從(cong) “國家權力本位”轉變為(wei) “社會(hui) 權力本位”，從(cong) “政府為(wei) 中心”轉變為(wei) “以公民為(wei) 中心”；從(cong) 自上而下單向的管控轉變為(wei) 以政府為(wei) 主導的協商對話和共同治理；從(cong) 以行政手段為(wei) 主轉變為(wei) 以法律手段和經濟手段為(wei) 主、行政手段為(wei) 輔；從(cong) 封閉式管理轉變為(wei) 公開透明管理；從(cong) 注重經濟增長轉變為(wei) 經濟社會(hui) 協調發展，將人口管理回歸到服從(cong) 服務於(yu) 促進全體(ti) 社會(hui) 成員的自由而全麵的發展這一根本目的，使人人都能體(ti) 麵地、有尊嚴(yan) 地生活。

　　（二）在提供公共服務中實現人口管理。《貝弗裏奇報告》可以說是英國幾百年社會(hui) 實踐和福利思想的結晶，發布已近70年，其提出的社會(hui) 保障製度建設的三條基本原則仍有很強的現實意義(yi) 。其中，依據“普遍和全麵原則”，建立覆蓋全體(ti) 社會(hui) 成員的基本公共服務體(ti) 係，既是增進民眾(zhong) 福利的有力保障，也是實施人口管理的重要基礎。即便是在管製色彩比較濃厚的治安管理領域，英國政府也推出了“睦鄰警察服務”等係列改革措施，將社區警察職能定位為(wei) 服務主體(ti) ，建立積極合作的警民關(guan) 係，通過服務實現社區管理、預防犯罪等目的。當前，我國一些地方仍沿用計劃經濟時期管控取向的辦法來從(cong) 事人口管理，不僅(jin) 影響了經濟效率和社會(hui) 活力，而且容易導致政府管理服務效率降低和社會(hui) 矛盾激化。加強和創新人口管理，當務之急是要根據我國經濟社會(hui) 發展現狀及未來趨勢，著眼於(yu) 滿足人民群眾(zhong) 生存和發展的基本需要，科學合理地製定人口管理的總體(ti) 規劃，合理確定基本公共服務的範圍、內(nei) 容、標準、規則及職責分工等，有計劃、有重點、分步驟地推進基本公共服務均等化，從(cong) 而實現人口出生、成長、老化、死亡以及涵蓋教育、就業(ye) 、醫療衛生、社會(hui) 保障、計劃生育等全過程多層麵的有效管理。

　　（三）突出解決(jue) 流動人口的社會(hui) 融入問題。英國曆史上農(nong) 村勞動力轉移的進程與(yu) 工業(ye) 化、城市化大體(ti) 同步，工業(ye) 化的快速發展期也是人口流動的高峰期，工業(ye) 化中後期也是流動人口社會(hui) 融合時期。我國已進入工業(ye) 化中後期，但城市化發展較為(wei) 滯後，2010年非農(nong) 產(chan) 值占GDP的比例近90%，城市化率接近50%，流動人口達2.2億(yi) 人，今後還將有2億(yi) 左右人口需要從(cong) 農(nong) 村轉移出來。我們(men) 更應該汲取英國等先行國家的經驗教訓，更加重視流動人口服務管理，清理廢止各種帶有歧視性的政策規定，從(cong) 戶籍製度改革、教育培訓、擴大就業(ye) 、權益保護等方麵入手，促進流動人口的社會(hui) 融入。

　　（四）公共服務部門是實施人口管理的職能主體(ti) 。英國在工業(ye) 革命以前人口管理以“管控”為(wei) 主，主要執行者是地方治安法官；而在此後“服務”為(wei) 主的時期，執行部門主要放在社會(hui) 福利保障部門。隨著濟貧事務的日益繁重和涉及資金的不斷增加，1871年英國決(jue) 定在地方政府中建立濟貧委員會(hui) 參與(yu) 管理工作；自由黨(dang) 改革之後，社會(hui) 保險事務由地方政府、勞工部、保健部、關(guan) 稅與(yu) 消費稅管理委員會(hui) 等機構分頭管理；1943年，建立“援助委員會(hui) ”，統一管理原來分散在各個(ge) 機構的退休年金和附加年金事務。1944年在援助委員會(hui) 的基礎上建立了“國民保險部”，對社會(hui) 保險項目實行統一設計、統一管理；1966年，建立“社會(hui) 保障部”，實現了社會(hui) 保障製度的統一管理；1968年，社會(hui) 保障部和保健部合並，成立“保健與(yu) 社會(hui) 保障部”，1988年，兩(liang) 部再次分離；2001年，社會(hui) 保障部將原屬“教育與(yu) 就業(ye) 部”的就業(ye) 工作整合過來，成立了“工作與(yu) 年金部”。對中國而言，在依法保障公民身份平等和遷徙自由的社會(hui) 條件下，人口管理應建立在公共服務基礎之上，與(yu) 此相應，由公共服務部門主要承擔人口管理職責，通過人口服務實施人口管理，應該成為(wei) 新時期人口管理的常態。

　　（五）實施以公民身份號碼為(wei) 標識的實有人口信息管理。社會(hui) 保險號是英國人口管理的基本工具，每個(ge) 公民通過自動獲得或主動申請，就擁有一個(ge) 具備唯一性、不可變更、不可轉借等特點的社會(hui) 保險號。在其工資條、稅單、保險單上，都要注明社會(hui) 保險號。當事人在改名、遷居、結婚、離婚、喪(sang) 偶時，有責任致電社保幫助熱線或者上網，進行信息變更。近些年，英國大力推進電子政務建設，依托社會(hui) 保險號，推行對公民的“一站式”服務。在我國，建立了居民身份證製度，公民身份號碼具有與(yu) 英國社會(hui) 保險號相類似的特點。應強化公民身份號碼作為(wei) 居民唯一標識的功能，建立統一共享、動態更新的國家人口信息資源體(ti) 係，不斷提高人口管理和公共服務水平。