【內(nei) 容提要】本文應用治理的分析框架，比較研究了中國與(yu) 德國、匈牙利和印度的鄉(xiang) 村治理狀況，主要從(cong) 經濟發展水平和民主製度、政府間責權分配、鄉(xiang) 村治理結構、鄉(xiang) 村公共事業(ye) 融資結構以及鄉(xiang) 村治理的監督機製等幾個(ge) 方麵比較了各國的成績和問題，重點討論了其他國家的經驗和教訓對中國的啟示。

　　【關(guan) 鍵詞】鄉(xiang) 村治理/責權分配/融資/監督

　　一、分析問題的理論出發點

　　緩解乃至消除階層、地區以及城鄉(xiang) 差異是構建和諧社會(hui) 的關(guan) 鍵之一，這就要求我們(men) 在各個(ge) 方麵做大量的工作，其中有一項緊迫任務就是改進我國的鄉(xiang) 村治理。關(guan) 於(yu) 鄉(xiang) 村治理，尤其是關(guan) 於(yu) 村民自治這個(ge) 我國近年來實施鄉(xiang) 村治理的新措施，許多學者已經進行了大量的研究，極大地豐(feng) 富了我們(men) 對這個(ge) 問題的認識。但是，已有的研究大多致力於(yu) 對我國某個(ge) 或某些村莊的治理進行細致的描述與(yu) 分析，而較少聯係其他國家在鄉(xiang) 村治理方麵的經驗和教訓，也較少放在我國宏觀政治體(ti) 製改革的背景中去考察。我們(men) 選取發達國家德國、轉軌國家匈牙利、以及人口大國印度作為(wei) 研究對象，就是希望通過比較分析，看看這些國家在鄉(xiang) 村治理的體(ti) 製和操作方麵對我們(men) 有哪些啟發。

　　就鄉(xiang) 村治理而言，考察麵很多，例如選舉(ju) 、政府職能、財政收支體(ti) 製等。這些問題我們(men) 也將有所涉及，但不是我們(men) 的線索。我們(men) 考察的線索是鄉(xiang) 村公共事業(ye) （如道路建設、校舍修建、飲用水供應、垃圾處理等等）的決(jue) 策、融資、實施與(yu) 監督過程；考察的主要內(nei) 容是圍繞這些公共事業(ye) 的建設，厘清這些國家決(jue) 策權力在鄉(xiang) 村基層政府與(yu) 上級政府之間是怎樣分配的、這些公共事業(ye) 是怎樣融資的（特別是各級政府在融資過程中的作用如何），以及這些公共事業(ye) 是怎樣實施與(yu) 監督的。之所以如此，主要是考慮到改進鄉(xiang) 村治理的基本目標之一是要促進鄉(xiang) 村公共事業(ye) 的建設、改善鄉(xiang) 村的生產(chan) 與(yu) 生活環境，建設和諧的鄉(xiang) 村社會(hui) 。

　　我們(men) 的分析在理論上參照治理的分析框架。治理理論為(wei) 我們(men) 提出了一個(ge) 比較理想的目標模型，各國的現實狀況與(yu) 這個(ge) 理想模型相比較一定是有差距的，我們(men) 要分析這個(ge) 差距，同時找出形成這些差距的原因，進而討論我們(men) 可以從(cong) 中學習(xi) 到什麽(me) 樣的經驗和教訓。

　　根據治理理論的分析框架，完善的公共品供給應該具備以下九個(ge) 要素：（1）合法性，即關(guan) 於(yu) 公共品提供的決(jue) 策被自覺認可和服從(cong) ；（2）透明性，即有關(guan) 的決(jue) 策和執行過程是公開的；（3）責任性，指的是有關(guan) 管理人員對其行為(wei) 的負責程度；（4）法治，即法律成為(wei) 公共管理的最高準則；（5）回應（responsiveness），它的基本含義(yi) 是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責任的反應；（6）有效，主要指公共品的決(jue) 策和執行富有效率；（7）參與(yu) ，指決(jue) 策和執行的過程有人們(men) 的廣泛參與(yu) ；（8）廉潔，指有關(guan) 的決(jue) 策人員奉公守法、清明廉潔，公職人員不以自己的職權謀私；（9）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服務方麵是平等的①。

　　一個(ge) 國家在公共品的提供問題上，是否符合以上九個(ge) 標準，能否達到上述理想狀態，取決(jue) 於(yu) 一係列的因素。已有的研究表明，一國的經濟發展水平、民主製度的完善程度、中央與(yu) 地方的權力分配關(guan) 係、法律製度的完善程度、大眾(zhong) 傳(chuan) 媒的開放程度等都是影響善治的變量。理論上，一個(ge) 國家經濟越發達，在公共品的提供上就會(hui) 越充分，決(jue) 策人員就越有經濟資源去回應居民對公共品的需求。因為(wei) 回應充分，所以也容易在“公正”和“有效”方麵有好的表現。健全的民主製度則是合法性、透明性、法治、參與(yu) 和廉潔的保障。中央和地方的適當分權可以提高決(jue) 策的效率，也有助於(yu) 厘清各級政府的責任。傳(chuan) 媒的開放程度對監督的影響很大，開放的媒體(ti) 有助於(yu) 治理過程的公正、廉潔、透明和高效。這些方麵都是我們(men) 要研究的。不僅(jin) 如此，我們(men) 還要研究鄉(xiang) 村的經濟、社會(hui) 、人口規模和構成等要素，因為(wei) 它們(men) 對鄉(xiang) 村公共品的提供也有很大的影響。

　　我們(men) 將考察和分析德國、匈牙利、印度和我國鄉(xiang) 村治理，比照善治的理想狀態和影響善治的變量，分別就各國在鄉(xiang) 村公共品提供的狀況，以及造成這些狀況的原因進行分析。本文是建立在這些研究基礎上的比較分析。

　　二、通過比較獲得的初步觀察

　　1.經濟發展水平與(yu) 民主製度的影響

　　通過四個(ge) 國家的比較，我們(men) 發現經濟發展水平極大地影響著鄉(xiang) 村公共品的提供狀況。從(cong) 四國情況來看，德國鄉(xiang) 村公共品在數量和質量上都比匈牙利好，匈牙利的狀況大大優(you) 於(yu) 中國，中國的情況又略微優(you) 於(yu) 印度。這與(yu) 德國的人均國內(nei) 生產(chan) 總值高於(yu) 匈牙利，匈牙利大大高於(yu) 中國，中國略微高於(yu) 印度的情況是一致的。因此，經濟發展水平對公共品的供給數量和質量有決(jue) 定性的影響。

　　但是，經濟發展水平不能自動解決(jue) 與(yu) 公共品提供有關(guan) 的一切問題，比如公共品提供過程中的合法性、透明度、責任性、效率、廉潔、公正等問題。並不是經濟發展水平越高，這些方麵的情況就一定越好，經濟發展水平越低，這些方麵的情況一定就越差。德國和匈牙利的經濟都比較發達，而且兩(liang) 國的民主製度都比較健全，但是在鄉(xiang) 村公共品的提供方麵，匈牙利卻有很多問題，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府過於(yu) 散碎②，中間層級的政府過於(yu) 弱小，沒有幹預和協調的能力，致使一切跨地方政府的公共事業(ye) 都難以開展。雖然部分地方政府橫向聯合起來的各種地方政府協會(hui) 起到了一定的彌補作用，但是散碎的地方政府和弱小的中間層級政府構成了製度性的障礙。匈牙利地方政府的散碎化，是對1990年代以前體(ti) 製下匈牙利地方被強迫合並的一種反彈，改革以後，人們(men) 唾棄過去的強製合並，各地紛紛要求建立自己的村鎮政府，整個(ge) 社會(hui) 的思潮也讚美這種做法，造成村鎮地方政府數量大增，規模大大縮小，產(chan) 生了新的困難。目前改革地方政府，尤其是解決(jue) 地方政府規模過小的問題，正在匈牙利全國上下進行熱烈辯論。

　　經濟不發達固然嚴(yan) 重製約著公共品的提供，但是其他方麵的製度和機製可能使得情況變得更糟，也可能使得糟糕的情況有所緩解。中國的經濟發展水平與(yu) 印度相當，都遠遠落後於(yu) 匈牙利和德國，所以在公共品的提供水平上遠低於(yu) 匈牙利和德國。但是印度的民主製度使得鄉(xiang) 村公共品的提供在決(jue) 策的合法性、參與(yu) 、透明度、回應性、廉潔和公正方麵都有優(you) 良的表現。同時印度政府掌握的資源較少，所以印度大力發展非政府組織，使得國內(nei) 外的非政府組織在鄉(xiang) 村公共品的提供方麵起了很大的作用，政府與(yu) 非政府組織合作，利用非政府組織調配資源的能力，從(cong) 一定程度上彌補了政府資源匱乏的困境。雖然從(cong) 總體(ti) 上看，中國鄉(xiang) 村地區的公共品與(yu) 印度相比，在數量上更充足些，質量也更高一些，同時中國的公共品提供在決(jue) 策和實施的效率上比印度高，但是中國鄉(xiang) 村公共品供給與(yu) 善治的幾個(ge) 標準相比差距依然很遠：合法性的程度低、民眾(zhong) 的參與(yu) 度低、不透明、回應性差、有很多的腐敗現象、不夠公正，造成很多地方的鄉(xiang) 村地區公共設施落後，或者造成政府改善基礎設施的努力反而會(hui) 導致群眾(zhong) 抗議。雖然不夠普遍，但是在中國的一些地方，高效率的建設恰恰是社會(hui) 高度緊張的原因。高度的社會(hui) 緊張，造成群眾(zhong) 和鄉(xiang) 村政府之間的對立，最終會(hui) 損害地方政府的決(jue) 策和實施效率。

　　2.政府間責任與(yu) 權力分配的影響

　　通過對中國、德國、匈牙利和印度四個(ge) 國家的比較，我們(men) 發現，政府間權力與(yu) 責任的分配，以及決(jue) 策在政府間的傳(chuan) 導機製對公共品的供給產(chan) 生了重大的影響。

　　研究表明，中國的政府間責權分配與(yu) 其他三國的政府間責權分配有巨大的差異。簡單說來，德國、匈牙利和印度的政府間責權分配是清晰的，有些任務上級政府不能隨意攤派給下級政府，而有些上級規定的任務對下級來說不是強製性的。而在中國，情況大不相同：首先，政府間責權分配是模糊不清的；其次，所有的任務都可以下派給下級政府；第三，所有上級規定的任務對下級來說都是強製性的。綜合比較，具體(ti) 表現如下：

　　首先，正如我們(men) 在德國、匈牙利和印度所看到的，這些國家的地方政府法律都清楚地規定了地方政府的責任，以及相應的決(jue) 策權力。相關(guan) 的法律規定甚至清晰到幼兒(er) 園、小學、中學、技術學校、公園、圖書(shu) 館、老年人福利住房、殘障人教育與(yu) 福利住房、道路交通建設與(yu) 維護、供排水係統建設與(yu) 維護等等責任和決(jue) 策權力分別屬於(yu) 哪一級政府。法律的規定是細致的，一目了然。但是，中國的法律對各級政府的責任和權利的規定則非常模糊。我國地方各級人民代表大會(hui) 和政府組織法第五十九條和第六十一條規定了地方各級政府的職能，隻是籠統地要求地方各級政府要“執行國民經濟和社會(hui) 發展計劃、預算，管理本行政區域內(nei) 的經濟、教育、科學、文化、衛生、體(ti) 育事業(ye) 、環境和資源保護、城鄉(xiang) 建設事業(ye) 和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”，但在任務分配方麵不再有具體(ti) 的規定。

　　其次，在德國、匈牙利和印度，有些責任是不能隨便下放到基層政府的，法律清楚規定了某一水平的政府有哪些責任、沒有哪些責任。比如，在匈牙利，就教育類的責任分配而言，法律明確規定，學前和小學教育是鄉(xiang) 村政府和城鎮政府的責任，不是縣政府的責任；而中學、技術學校和殘障人學校教育是縣政府的責任，鄉(xiang) 村和城鎮政府沒有這方麵的責任。縣政府不能把舉(ju) 辦中學、技術學校和殘障人學校教育的責任下派給鄉(xiang) 村和城鎮政府。中國則是上級政府可以把所有責任無限下派給下級政府直到最基層的鄉(xiang) 鎮政府。我國的地方人大和地方政府組織法第五十九條第一款規定，省、市、縣政府應執行本級人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 的決(jue) 議，以及上級國家行政機關(guan) 的決(jue) 定和命令；第六十一條第一款規定，鄉(xiang) 鎮政府應執行本級人民代表大會(hui) 的決(jue) 議和上級國家行政機關(guan) 的決(jue) 定和命令③。村委會(hui) 組織法也規定，村委會(hui) 要接受鄉(xiang) 鎮政府的指導和幫助，協助鄉(xiang) 鎮政府工作④。這樣，在法律且事實上，就導致了上級政府可以將一切任務都下派給下級政府，直到最底層的鄉(xiang) 鎮政府，甚至村民委員會(hui) 。

　　第三，在德國、匈牙利和印度，對基層政府來說，並不是所有的責任都是強製性的，有些責任是自願性的，就是說地方政府可以根據自己的實際情況決(jue) 定是否舉(ju) 辦某項公共事業(ye) 。每項公共事業(ye) 是否是某級政府的強製性責任，法律都有清楚明確的規定。例如，在匈牙利，學前和小學教育是鄉(xiang) 村政府的強製性責任；而圖書(shu) 館、文化中心、影劇院等則為(wei) 自願性的責任。但在中國，一切任務都是強製性的。法律根本沒有賦予基層政府自主選擇的空間。由於(yu) 法律沒有規定具體(ti) 的某項責任隻能下派到哪一級政府為(wei) 止，又由於(yu) 法律要求下級政府必須執行上級政府的決(jue) 定和命令，完成上級政府交辦的任務，所有一切責任都可以下派，而且一切責任都是強製性的。

　　在我國，上級政府將任務轉移給下級的另一條途徑是黨(dang) 的係統，各級政府受同級中共黨(dang) 委的領導，而黨(dang) 的組織原則之一是下級服從(cong) 上級，所以上級政府的任務可以提交黨(dang) 委形成黨(dang) 的決(jue) 議，或者上級政府的任務本身就是同級黨(dang) 委決(jue) 議所提出的，這個(ge) 決(jue) 議下派給下級黨(dang) 委，再通過下級黨(dang) 委轉移給下級政府，如此不斷地向下轉移，乃至鄉(xiang) 鎮政府和村委會(hui) ⑤。這種狀況在德國、匈牙利和印度是不存在的，不用說這些國家存在著上級政府的執政黨(dang) 與(yu) 下級政府的執政黨(dang) 分屬不同黨(dang) 派的情況，不同黨(dang) 派之間不但沒有從(cong) 屬關(guan) 係，甚至可能是對立關(guan) 係，轉移公共事業(ye) 建設的任務根本無從(cong) 談起；即使上下級政府的執政黨(dang) 都屬於(yu) 同一個(ge) 黨(dang) 派，法律也已經清楚規定了哪些公共事業(ye) 建設的任務是由哪一級政府承擔的，把建設任務轉移給另一級政府，即使主觀上轉出方與(yu) 接受方都願意，也是違法的，是絕不允許的。

　　相比之下，我國的體(ti) 製特點造成了一係列嚴(yan) 重的問題：首先，它造成了互相推諉的現象，需要建設某項公共事業(ye) 時，沒有人知道應該由哪一級政府去提出和實施，各級政府都可以盡量把這份責任推卸到其他層級的政府那裏去，尤其在公共事業(ye) 出現短缺需要追究政治責任時，因為(wei) 沒有清晰的法律規定，各級政府更是互相推諉，以致有關(guan) 責任不了了之。

　　其次，我們(men) 沒有製度保障，可以清楚明確地阻止上級政府任意“盤剝”下級政府直到鄉(xiang) 村的意圖。如果我們(men) 像德國、匈牙利和印度一樣，法律明確規定某些任務不是強製性的，是鄉(xiang) 鎮政府或村委會(hui) 可以自主決(jue) 定的，而且某些任務是不得下派給下級政府的，那就可以大大製約上級政府“盤剝”下級政府的企圖，大大增加村民自治乃至鄉(xiang) 鎮自治的空間。

　　第三，它導致基層政府和村委會(hui) 的行為(wei) 嚴(yan) 重扭曲，要完成所有的任務是不可能的，所以基層政府要麽(me) 最大限度地從(cong) 居民那裏汲取資源，造成居民與(yu) 基層政府嚴(yan) 重對立；要麽(me) 謊報數字隱瞞真相做表麵文章來欺騙上級政府，或者兩(liang) 者兼而有之。

　　其他方麵的問題也是顯而易見的，因為(wei) 整個(ge) 體(ti) 製的決(jue) 策是自上而下的，所以談不上利益相關(guan) 者的參與(yu) ，也無法做到決(jue) 策過程透明。這些決(jue) 策很難得到普通群眾(zhong) 的認可和自覺服從(cong) ，也就是說合法性不足，同時因為(wei) 沒有自下而上式的多主體(ti) 參與(yu) ，責任回應性很低；沒有自下而上的監督，廉潔難以保證。

　　3.村與(yu) 鄉(xiang) 鎮治理結構的影響

　　如前所述，政府間責任和權力的分配，以及決(jue) 策傳(chuan) 導機製的差異對鄉(xiang) 村治理造成了巨大的影響，它們(men) 製度化地界定了鄉(xiang) 村治理能夠自主轉圜的空間。在有限的空間內(nei) ，村與(yu) 鄉(xiang) 鎮治理結構的不同也會(hui) 產(chan) 生不同的影響。我們(men) 以鄉(xiang) 村政府或村委會(hui) 的決(jue) 策過程為(wei) 例，來分析鄉(xiang) 村治理中的核心人物（如下表所示）。

　　我們(men) 來考察一下這些核心人物在決(jue) 策與(yu) 實施過程中起什麽(me) 樣的作用，先從(cong) 匈牙利的村鎮公務長（notary）談起，這是一個(ge) 公務員的職位，也是一個(ge) 非政治性的職位，跟村鎮政府的換屆選舉(ju) 沒有關(guan) 係，其工作業(ye) 績由內(nei) 政部根據公務員的有關(guan) 法律規定進行評定，而不是由當地居民來評定。因此，這個(ge) 職務沒有任何的決(jue) 策權，而決(jue) 策和實施權完全在經由選舉(ju) 產(chan) 生的村鎮長手裏，村鎮公務長要確保村鎮長的決(jue) 策和實施符合法律規定，即村鎮長在考慮某件事情時，他要事先告知其相關(guan) 的法律規定，在決(jue) 策的過程中他要糾正不符合法律規定的部分；在實施的過程中他也要時時地對照法律，確保整個(ge) 過程符合法律規範。如果決(jue) 策和實施過程中出現違反法律的狀況，他應該拒絕為(wei) 相關(guan) 的指示背書(shu) （所有村鎮政府發布的指令、簽訂的合約、以及提交的報告都必須同時有村鎮長和村鎮公務長的簽字才是有效的）。由於(yu) 他要關(guan) 照決(jue) 策和實施的法律麵向，因此要求村鎮公務長應該是律師出身。德國沒有村鎮公務長這個(ge) 職務，但是德國的村鎮長要完成匈牙利的村鎮長和村鎮公務長兩(liang) 個(ge) 職位應當完成的工作，因此，德國的村鎮長大多數也是律師出生，因為(wei) 其他職業(ye) 的人很難擔負起需要複雜法律知識背景的村鎮長的工作。同時，無論德國、匈牙利還是印度，村鎮長都是經由自由、開放、透明、競爭(zheng) 的選舉(ju) 產(chan) 生，村鎮長是得到了選民充分授權的決(jue) 策者，他的決(jue) 策計劃也得到了選民事前的考察，同時他的決(jue) 策效果還要受到選民在下次選舉(ju) 中投票考驗。正是村鎮長及村鎮公務長候選人的特殊要求使匈牙利與(yu) 德國鄉(xiang) 村治理滿足合法性條件。

　　在我國鄉(xiang) 村治理結構裏，沒有類似村鎮公務長這樣的角色，它反映了我國鄉(xiang) 村治理的法律製度很不完善，缺乏必需的法律規範，也就沒有了遵守法律規範的必要。同樣重要的是，我國鄉(xiang) 村治理的核心人物在決(jue) 策過程中很難照顧到居民意願，因為(wei) 民意對這兩(liang) 個(ge) 職位產(chan) 生過程的參與(yu) 非常有限，對這兩(liang) 個(ge) 職位的監督和製約也極為(wei) 有限。黨(dang) 支部或黨(dang) 委書(shu) 記是由上級黨(dang) 委經由黨(dang) 員大會(hui) 同意任命的，這個(ge) 過程沒有普通民眾(zhong) 的參與(yu) 。雖然近年有些地區的村莊在黨(dang) 支部書(shu) 記的任命過程中采取所謂“兩(liang) 票製”的做法，嚐試整合普通群眾(zhong) 的民意，這些新的舉(ju) 措值得鼓勵，但是到目前為(wei) 止效果如何還不甚清楚，而且即使是這種舉(ju) 措，實行的地方也很少。而鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記的任命方麵，還沒有嚐試整合民意的舉(ju) 措⑥。村主任的產(chan) 生過程，雖然近年的選舉(ju) 在透明、公開、公正方麵有進步，但還是受到了很大的限製。鄉(xiang) 鎮長的選舉(ju) 雖然也有“公推公選”的新舉(ju) 措，但是實施的過程仍然有很多製約，實施的鄉(xiang) 鎮數量也很少。總的來說，我國鄉(xiang) 村治理的核心決(jue) 策人物較少反映民意，也較少照顧到是否合乎法律規範，這也造成了許多弊病。

　　4.融資機製的影響

　　德國鄉(xiang) 村公共事業(ye) 項目的融資完全由政府預算提供。雖然政府不禁止私人捐款建設敬老院、殘障人福利機構、初級教育機構等，但是政府有責任和義(yi) 務提供這些方麵的基礎性服務，私人提供的這些服務隻是給有關(guan) 人士提供了更多的選擇，政府不能以已經有私人投資為(wei) 借口不建設這些項目。進一步地，一個(ge) 項目的融資方式和結構與(yu) 該項目的性質有關(guan) 。由聯邦政府和州政府委托的地方政府建設的項目，則其全部開支由聯邦政府和州政府以專(zhuan) 項轉移支付的方式撥付。由法律規定強製性地由地方政府建設的公共事業(ye) 工程，則由地方政府與(yu) 州和聯邦政府共同承擔，聯邦預算和州預算則根據給定的公式統一為(wei) 各地方政府撥付一定的資金，地方政府從(cong) 自己的預算中撥付其餘(yu) 的支出。由法律規定地方政府可以自主決(jue) 定的項目，地方政府要全部從(cong) 自己的預算中支付，也可以由本地區的公民投票決(jue) 定建設某個(ge) 項目，並為(wei) 這個(ge) 項目單獨設立一項一次性的稅收。值得注意的是，政府舉(ju) 辦的公共事業(ye) 項目，不接受任何企業(ye) 或個(ge) 人的捐助。企業(ye) 和個(ge) 人可以自己出資舉(ju) 辦某項公共事業(ye) ，但它們(men) 不能出資讓政府去操辦這一項目。

　　匈牙利是單一製國家，中央政府在名稱上不叫聯邦政府，中央政府以下沒有一個(ge) 權力廣泛的州政府層級。匈牙利也有中央政府全額撥付委托地方政府實施的項目，有村鎮政府與(yu) 中央政府共同融資而由村鎮政府舉(ju) 辦的公共事業(ye) 項目，有完全依靠村鎮政府預算的自主選擇的項目。政府不禁止私人舉(ju) 辦公共事業(ye) 項目，但不能替代政府提供同樣設施和服務的任務。匈牙利的村鎮公共事業(ye) 項目的另一個(ge) 資金來源是歐盟的資助，這在2004年加入歐盟後成為(wei) 可能，當然目前這項資金來源的數量還很有限。由於(yu) 村鎮政府的常規財政收入不足，村鎮政府更多地依賴的是居民公決(jue) ，並收取項目導向的一次性稅收來給村鎮的自主選擇項目進行融資。

　　中國的財稅體(ti) 製在政府間的收入劃分上是很明確的，而且是向上級政府特別是中央與(yu) 省政府集中的。但是在支出責任的分配上無相應的法律規範。正如前文已經指出的那樣，事實上支出責任通過地方政府組織法和村委會(hui) 組織法的規定以及黨(dang) 係統內(nei) 下級服從(cong) 上級的體(ti) 製不斷地轉移到鄉(xiang) 鎮政府和村委會(hui) ，鄉(xiang) 鎮政府和村委會(hui) 非常有限的收入完全無法應付不斷轉移下來的建設責任。一個(ge) 辦法是向上級政府申請補助，但這些補助的數量極其有限。即使是這筆微薄的補助，也是通過地方政府與(yu) 上級政府的談判來達成的，而沒有清楚明確的公式或規章可循。談判年複一年地進行，談判的結果也在年複一年地變動，因而地方政府在公共事業(ye) 建設上的融資能力很不穩定。更為(wei) 嚴(yan) 重的是我國財政轉移支付的專(zhuan) 款不能專(zhuan) 用，中央財政轉移支付常常全部或大部分被基層政府挪作他用，這在其他三國都是不可想象的。融資不足和融資渠道不明的問題造成了我國無法公平有效地利用有限的資源在鄉(xiang) 村地區進行公共事業(ye) 建設，使許多鄉(xiang) 村公共品供給處於(yu) 極為(wei) 匱乏的狀態。

　　5.監督機製的影響

　　監督是確保基層政府以合乎法律規範的方式實施法律規定的任務，包括動議提出、決(jue) 策、籌資、資金使用、項目建設以及交付使用與(yu) 維護。在德國、匈牙利和印度，反對黨(dang) 在民意機關(guan) 內(nei) 外的監督和自由的新聞媒體(ti) 的監督是強有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目張膽的違法行為(wei) 。除此之外，對基層政府的監督還有來自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地區設置了公共事務公署（PublicAffairAdministration），這些公署最重要的職能就是監督地方政府的行為(wei) 並使之符合有關(guan) 規範。這些公署的監督並不是在發現地方政府的不當行為(wei) 以後變更地方政府的人事和改變它們(men) 的決(jue) 策，公署沒有這個(ge) 權力。公署對地方政府行為(wei) 恰當與(yu) 否的考察角度，隻能是決(jue) 策和執行是否符合有關(guan) 法律的形式規範，它無權評判地方政府的行為(wei) 恰當與(yu) 否，比如它無權評判一項公共事業(ye) 的決(jue) 策是否有利於(yu) 當地居民的利益，它隻能評判諸如一項決(jue) 策是否經過了法律規定的投票程序等等。當公署確信某個(ge) 地方政府的某項行為(wei) 不當以後，可到法院對地方政府的行為(wei) 提起公訴，地方政府依從(cong) 法院的判決(jue) 維持、撤銷或修正自己的行為(wei) ，但公署無權直接指令地方政府采取或不采取某項行動。

　　我國的監督非常薄弱，這是眾(zhong) 所周知的。雖然在反對黨(dang) 的監督和新聞媒體(ti) 的監督方麵我國與(yu) 上述國家沒有可比性，但是這些國家的監督機製仍然有許多值得我們(men) 認真思考的地方。富有啟發意義(yi) 的一點是，這些國家的監督“對事不對人”，我國的監督則傾(qing) 向於(yu) “對人不對事”。具體(ti) 地說，在確保基層政府的行為(wei) 符合上級政府的規範方麵，德國、匈牙利和印度依靠的不是基層政府的人事由上級政府控製和監督，因為(wei) 基層政府的執政者與(yu) 上級政府的執政者可能分屬不同黨(dang) 派，而國家的整個(ge) 行政機製仍然能夠井然有序地運行，重要的原因之一是法律規範了行政秩序，無論什麽(me) 人，隻要按相關(guan) 的規範行事就可以了。但在我國，對下級政府的約束主要依靠任命下級政府的人事來實現，關(guan) 於(yu) 決(jue) 策的程序和規範、責任和義(yi) 務的分配等等沒有明確而具體(ti) 的規定，通過任命服從(cong) 上級命令的人、領會(hui) 上級意圖的人來實現上級政府對下級政府的領導。這種機製有一定的效率，缺點是難以對其實施監督，不僅(jin) 因為(wei) 沒有規範政府官員行為(wei) 的法律可遵循，而且即使有法律，也因為(wei) 上下級在人事上的親(qin) 密關(guan) 係，上級不可能站在客觀的立場根據一般性的、非人格化的法律來監督下級的行為(wei) 。

　　三、初步的結論

　　與(yu) 德國、匈牙利和印度相比較，我國鄉(xiang) 村治理存在著巨大的缺陷。經濟發展水平固然是我國鄉(xiang) 村地區治理績效不佳的原因，但是我國鄉(xiang) 村治理績效欠佳還有很多原因，如我國法律在政府間責權分配的規定上模糊不清，上級可以無限製下派任務給下級，上級下派的所有任務都是強製性的，鄉(xiang) 村基層的自治和自主空間被極力壓縮；鄉(xiang) 村治理結構反映民意不足，對決(jue) 策和實施過程是否合乎法律程序的關(guan) 照不夠；融資渠道不暢通；對各級政府的監督過度依賴上級機構和黨(dang) 的組織，而上級機構和黨(dang) 的組織又任命了下級政府的人事，因此監督難以到位等等，造成或加劇了鄉(xiang) 村治理的不良狀態。當然，其他國家，特別是匈牙利和印度，也不僅(jin) 有良好的經驗，其教訓也值得我們(men) 吸取，比如匈牙利地方政府散碎化帶來了巨大的負麵影響；再比如印度也存在資源分配非常不平衡的問題，在城鄉(xiang) 之間、地區之間有巨大的差別，富裕的城市地區，公共品的供給比較充分，但是大多數貧窮落後的地區，公共品的供給也都量少質次；此外，印度在公共品提供過程中也存在著巨大的腐敗，如此這些弊端均值得我們(men) 引以為(wei) 戒。

　　注釋：

　　①俞可平，“善政：走向善治的關(guan) 鍵”，文匯報，2004年1月19日。

　　②匈牙利地方政府有3200多個(ge) ，平均每個(ge) 政府下轄人口3000多人，多數人口集中在布達佩斯等大城市，所以村鎮政府的規模是很小的，有些村鎮政府下轄人口隻有一兩(liang) 百人。

　　③見2004年10月27日公布的地方人大和地方政府組織法有關(guan) 條款。

　　④見1998年11月7日公布的村民委員會(hui) 組織法第四條規定。

　　⑤正如一些學者概括的，中國的體(ti) 製是壓力型體(ti) 製，上述原因實際上是壓力型體(ti) 製的法律和政治根源。

　　⑥最近在四川、湖北、江蘇等省出現了鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記由鄉(xiang) 鎮黨(dang) 員直接選舉(ju) 產(chan) 生的改革試驗，這是積極的步驟，因為(wei) 是剛開始實施，或還隻是準備實施，所以效果如何還有待觀察。

　　作者簡介：賴海榕，中央編譯局比較政治與(yu) 經濟研究中心副研究員。