內(nei) 容提要：本文通過考察美國阿拉斯加州具有多元文化與(yu) 充權色彩的鄉(xiang) 村治理方案、加拿大紐布朗斯維克省充滿實驗性質的“新鄉(xiang) 村地區治理模式”以及歐盟研究中心對歐洲鄉(xiang) 村治理經驗的比較，歸納出中國當前鄉(xiang) 村治理所要強調的落實地方分權、尊重多元文化、增加地方居民參與(yu) 基層政策決(jue) 策機製以及凝聚力與(yu) 動員鄉(xiang) 村社區資本等建議。

　　關(guan) 鍵詞：鄉(xiang) 村治理/國際視野/基層組織

　　一、全球治理涵義(yi) 的緣起及其觀點解讀

　　“治理”源自於(yu) 古典拉丁文或古希臘語的“引導領航”（steering）一詞，原意是指統理（govern）、引導或操縱之行動或方式，經常與(yu) “統治”（government）一詞相互交疊使用。長期以來，“治理”一詞主要被限用於(yu) 與(yu) “國家事務”相關(guan) 之憲法議題和法律活動，以及（或）限用於(yu) 處理各類利害關(guan) 係人的特定機構或專(zhuan) 業(ye) 單位[1].其中，世界銀行在1989年首次使用了“治理危機”（crisisingovernance）一詞，但現今治理已經超越政府運作範圍，而強調權力關(guan) 係、組織製度和公共事務管理等層麵。

　　全球治理理論的主要創始人之一詹姆斯·羅西瑙（JamesN.Rosenau）在其代表作《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等文章中明確指出：治理與(yu) 政府統治不是同義(yi) 語，它們(men) 之間有重大區別。他將治理定義(yi) 為(wei) 一係列活動領域裏的管理機製，它們(men) 雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與(yu) 政府統治相比，治理的內(nei) 涵更加豐(feng) 富。它既包括政府機製，同時也包括非正式的、非政府的機製[2].

　　在關(guan) 於(yu) 治理的各種定義(yi) 中，全球治理委員會(hui) 的定義(yi) 具有最大的代表性和權威性。該委員會(hui) （注：聯合國全球治理委員會(hui) 成立的初衷是要改善聯合國處理國際事務所麵臨(lin) 效率不高的問題，希望通過該委員會(hui) 來增加聯合國權限以解決(jue) 日益紛爭(zheng) 的經濟與(yu) 關(guan) 稅問題，討論安理會(hui) 否決(jue) 權代表性，並增設公民社會(hui) 與(yu) 非政府組織、訴願委員會(hui) 、犯罪與(yu) 國際法庭以及提升秘書(shu) 長職權等議題，不過在2003年美國悍然出兵伊拉克，完全不顧聯合國反對的行徑，已經粉碎了聯合國在全球治理議題中所做的努力。）在《我們(men) 的全球之家》的研究報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(ge) 人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝(chong) 突的或不同的利益得以調和並且采取聯合行動的持續的過程。它有四個(ge) 特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個(ge) 過程；治理過程的基礎不是控製，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的製度，而是持續的互動[3].

　　從(cong) 以上關(guan) 於(yu) “治理”的論述，可以看出，“治理”概念相對於(yu) 以前的那種強調權威由上往下、命令的貫徹與(yu) 服從(cong) 以及具有公權力政府行為(wei) 的“統治”來講，它跳出了政府作為(wei) 主體(ti) 的框架，而賦予各種民間組織活動更多的空間，於(yu) 是治理的範圍較政府行政寬泛了許多。至於(yu) 它和一般的“管理”概念相比較，則又不僅(jin) 僅(jin) 限於(yu) “技術”層麵，多了一些原則性的思考。

　　因此，在全球治理報告書(shu) 的目標裏，公民社會(hui) 組織（CSOs）必須擔任更大的責任來協助政府進行治理工作，其中各種非營利民間組織又成為(wei) 了最具草根性的社會(hui) 自治團體(ti) 。於(yu) 是，可由非政府組織（NGOs）共同分享和傳(chuan) 遞重要信息，運用象征和符號、故事和行動來使改革目標能讓全球更多民眾(zhong) 予以了解，並通過集體(ti) 壓力協助弱勢團體(ti) 對相關(guan) 的政府、企業(ye) 或國際組織產(chan) 生影響力，以此來說服或迫使特定政府和其它權力對象改變其原有的立場和政策。

　　二、全球治理在農(nong) 業(ye) 部門的應用：鄉(xiang) 村治理的崛起與(yu) 實例

　　鄉(xiang) 村治理是全球治理在鄉(xiang) 村部門的具體(ti) 應用。隨著全球治理理論的不斷豐(feng) 富與(yu) 完善，鄉(xiang) 村治理的實踐形式也在居民生活中逐漸呈現出多元化和自治性。

　　（一）賦予農(nong) 業(ye) 新價(jia) 值的鄉(xiang) 村治理：歐陸可持續發展的傳(chuan) 承

　　如何減少並避免全球化的衝(chong) 擊並非隻是發展中國家的專(zhuan) 利，許多發達國家也在積極運用全球化治理的觀念來化解農(nong) 業(ye) 與(yu) 鄉(xiang) 村部門的損失。歐陸國家的一項重要農(nong) 業(ye) 政策就是說服農(nong) 民在耕種過程裏，改變過去密集種植和帶有大量化學成分助長的耕種習(xi) 慣，融入到可持續發展經營理念之中。特別是在強調可持續發展的歐陸思維裏，農(nong) 村經濟早被視為(wei) 是整個(ge) 國家可持續發展的重要內(nei) 容。農(nong) 民的角色與(yu) 價(jia) 值不再隻是生產(chan) 作物者，更被賦予去維護世人所賴以維生的土地與(yu) 提供更高質量的作物[4].

　　在歐洲研究中心任教的MichaelKeating便呼應上述對環境價(jia) 值與(yu) 鄉(xiang) 村發展必須超越農(nong) 業(ye) 本身的看法。他指出當發達國家農(nong) 業(ye) 產(chan) 值不斷萎縮時，農(nong) 業(ye) 結構便需要不斷地進行調整以重建它的價(jia) 值，而隨著環境問題日趨為(wei) 世人重視，農(nong) 業(ye) 唯有建立在維護環境的價(jia) 值裏才能凸顯它的重要性。盡管鄉(xiang) 村的觀點與(yu) 意見已經逐漸為(wei) 世人所重視，但是解決(jue) 鄉(xiang) 村發展問題時，既不能將社會(hui) 議題拋棄在經濟問題之後，也不能將兩(liang) 者分開來處理。同時，鄉(xiang) 村政策應該超越農(nong) 業(ye) 本身，橫跨多種領域與(yu) 議題。

　　他也觀察到歐洲鄉(xiang) 村發展通常建立在中央與(yu) 地方政府“合作協調”（coordinating）的機製上，各國政府已經普遍授權地方政府以及由下往上的策略與(yu) 機製來促進鄉(xiang) 村發展。對於(yu) 推動鄉(xiang) 村政策，則更強調“公—私夥(huo) 伴關(guan) 係”（pubic-privatepartnership）以及維護公眾(zhong) 參與(yu) 的機製。即使政府不再壟斷公共事務，並建立種種製度性方案如“公辦民營”、“公私合產(chan) ”、“公私協力”等方式來讓民間參與(yu) ，但是非營利民間組織在經營管理能力上往往也還不夠成熟，無法完全承擔參與(yu) 共同治理的責任。因此，政府還須通過不同的指導與(yu) 訓練過程，讓非營利民間組織具備基本的“治理能力”（注：當民間非營利組織不再隻扮演“監督”施政的角色，它們(men) 可能與(yu) 政府進行大規模合作，提供原本由政府負擔或政府不願提供的公共服務，那麽(me) 它們(men) 的“治理能力”需要更加公開地和透明地受到大眾(zhong) 監督。具體(ti) 參見http：//www.ap.nhu.edu.tw/cybersun/gg/.），這樣，非營利民間組織對於(yu) 公共事務欲分享“治理權”的訴求才具有正當性。

　　（二）鄉(xiang) 村治理是鄉(xiang) 村權力的調整：加拿大紐布朗斯維克省的案例

　　鄉(xiang) 村治理必然要涉及到一係列鄉(xiang) 村權力結構的調整。加拿大紐布朗斯維克省（NewBrunswich）自從(cong) 1995年“地方自治法案”通過以來，便積極籌備一個(ge) 由9人組成的“自治法審查谘詢委員會(hui) ”去檢驗現在地方政府權力結構與(yu) 服務內(nei) 容，從(cong) 1996年2月到1997年3月，曆經13個(ge) 月的資料收集與(yu) 訪問“地方服務地區”（LocalServiceDistricts，LSDs）委員會(hui) 後，自治法審查谘詢委員會(hui) 發現省與(yu) LSDs間在權力、服務與(yu) 權責方麵經常產(chan) 生衝(chong) 突。

　　地方政府經常抱怨省級政府無法依照地區居民的意願提供具體(ti) 的服務，同時，地方的決(jue) 策權經常不被重視。而上級政府在財政預算日益緊張、不得不縮減過去所提供的服務項目時，經常麵臨(lin) 究竟要縮減哪些政府服務項目或哪些地區預算的問題。因此，長久以來，地方與(yu) 省級政府經常是處在一種緊張與(yu) 對立的狀況，而地方政府之間也因為(wei) 要爭(zheng) 取經費，而處於(yu) 相互競爭(zheng) 和無法合作的困境。因此，紐布朗斯維克省提出一種嶄新且具實驗性質的鄉(xiang) 村地區治理模式，企圖讓雙方彼此之間能達到雙贏的局麵（注：OpportunitiesforImprovingLocalGovernanceinNewBrunswick：ANewRuralDistrictGovernanceModel，http：//www.gnb.ca/0009/0370/0001/0021-e.htm.）。

　　新鄉(xiang) 村治理模式並不是要推翻現有的地方行政機構，而是要鼓勵地方政府積極演變成為(wei) 更具效率且彼此相互依賴的新鄉(xiang) 村政府。在此機製裏，新鄉(xiang) 村政府具有下列幾項特色：（1）新鄉(xiang) 村地區雖被賦予政府的職責，但並非完全自治，也無須再雇用人員與(yu) 增加機構；（2）為(wei) 了保護某些地區的獨特性，認同、允許原有的LSDs成為(wei) 特區或保留地（wards），這些特區保存有自己的稅法與(yu) 規劃不同的服務項目；（3）每個(ge) 新鄉(xiang) 村地區允許有5至7個(ge) 保留地，如此將減少原有LSDs數量與(yu) 提升行政效率；（4）設立非正式LSDs谘詢委員會(hui) ，來督導新鄉(xiang) 村地區行政與(yu) 服務，各個(ge) 保留區也可通過非政府谘詢委員會(hui) 來處理行政事務；（5）每個(ge) 保留區選舉(ju) 一個(ge) 代表，並撤銷原有LSDs行政議會(hui) 以降低政府層級與(yu) 相關(guan) 行政支出；（6）新鄉(xiang) 村地區或保留地代表的選舉(ju) ，也配合加拿大全國三年一度的大選來產(chan) 生；（7）地方稅製並沒有改變，但必須能夠支付地方治安與(yu) 交通服務開銷；（8）為(wei) 讓更多市民參與(yu) 決(jue) 策，將舉(ju) 辦社區重大谘詢與(yu) 決(jue) 策會(hui) 議；（9）人民請願權並沒有改變，但是必需確定區分不同地區層級，以符合法定人數的要求。

　　（三）多元文化主義(yi) 與(yu) 充權的社會(hui) 運動：美國阿拉斯加州的案例

　　多元族裔共存的鄉(xiang) 村人口結構原本就孕育著分歧的文化價(jia) 值、生活習(xi) 慣與(yu) 認知體(ti) 係，然而在都市化與(yu) 大眾(zhong) 文化的影響下，鄉(xiang) 村原有的多元文化價(jia) 值與(yu) 體(ti) 係幾乎徹底被瓦解。因此，鄉(xiang) 村治理不僅(jin) 考慮到地方權力結構調整的問題，更需強調“多元文化主義(yi) ”的特色與(yu) “社會(hui) 充權”的行動能力。1998年，美國阿拉斯加州率先成立了“鄉(xiang) 村治理與(yu) 充權委員會(hui) ”，在其174號行政命令裏，賦予該委員會(hui) 直接向州長與(yu) 議會(hui) 負責的權力，需弄清楚由州政府授權的地方政府與(yu) 部落治理間的權責關(guan) 係，並增加對地方自主的權限與(yu) 控製以及鼓勵尊重不同主張、傳(chuan) 統與(yu) 文化的特色。同時，更需檢查與(yu) 改善目前所提供的各項公共服務，包括：公共安全、司法、經濟發展、自然資源管理、教育與(yu) 公共健康服務。

　　在他們(men) 的“願景聲明”（visionstatement）裏，確認所有居民皆有權讓地區更具“自主能力”與(yu) 獲得基本的公共服務以及肯定這些多元文化、不同生活型態與(yu) 社區類型所賦予的“生命力”（注：http：//www.dced.state.ak.us/cbd/RGC/Default.htm.）。在這份報告裏，不僅(jin) 凸顯出阿拉斯加州鄉(xiang) 村地區獨特的多元文化、族裔治理與(yu) 社區發展特性，同時也通過在充權的過程中許多成功的小故事來跟所有居民做經驗分享，其中包括：如何與(yu) 居民溝通，讓居民放下戒心（例如：第一杯咖啡的故事、讓居民先了解計劃並贏得信賴）；如何與(yu) 居民構建一個(ge) 適合當地需要的健康服務網絡（例如：健康預防、健康防護網與(yu) 建立自尊、危機管理以及居家安全照顧等）；如何重建鄉(xiang) 村的經濟體(ti) 係來解決(jue) 失業(ye) 問題（例如：原住民獵漁技術與(yu) 生活教育的訓練）；如何與(yu) 社區居民共同管理自然資源（例如：告知居民國際保護組織對他們(men) 捕獵鯨魚的看法，與(yu) 居民共同製定狩獵與(yu) 巡邏的規則）等。