原文發表於(yu) 《拉丁美洲研究評論》2007年6月第2期，作者卡梅洛.梅薩-拉戈（Carmelo Mesa-Lago），係美國匹茲(zi) 堡大學教授，拉美社會(hui) 保障問題專(zhuan) 家。
  
   評論的書(shu) 籍：　　l  《需求強烈，激勵不足：拉丁美洲的社會(hui) 部門改革、民主化和全球化》， Robert R. Kaufman 和Joan M. Nelson編，（華盛頓特區和巴爾的摩：伍德羅·威爾遜出版社和約翰·霍普金斯大學出版社，2004年，第542頁）。
　　l  《世界和拉美背景下的智利養(yang) 老金製度：評估和挑戰》，國際勞工組織編，（聖地亞(ya) 哥，國際研討會(hui) 論文，2004年，第174頁）。
　　l  《玻利維亞(ya) 的醫療部門改革：分權案例研究》，世界銀行編，（華盛頓特區，世界銀行國家研究，2004年，第94頁）。
　　l  《中美洲的醫療製度創新：教訓和新方法的影響》，Gerard M. La Forgia編，（華盛頓特區：世界銀行工作論文，2005年第60號，第241頁）。
　　l  《在拉丁美洲踐行社會(hui) 保障的承諾》，Indermit Gill, Truman Packard, and Juan Yermo著，（斯坦福：斯坦福大學出版社和世界銀行，2005年，第341頁）
　　l  《拉丁美洲政策改革如何學習(xi) 外國模式》，Kurt Weyland編，（華盛頓特區和巴爾的摩：伍德羅·威爾遜出版社和約翰·霍普金斯大學出版社，2004年，第302頁）
　　l  《社會(hui) 保護和勞動力市場》，Fabio M. Bertranou編，（聖地亞(ya) 哥，國際勞工局，2004年，第197頁）
 

　　在過去的四分之一世紀裏，拉丁美洲最大的社會(hui) 政策轉型是養(yang) 老金和醫療改革。養(yang) 老金的全部或部分私有化蔓延至拉美12個(ge) 國家，進而影響中東(dong) 歐國家發生了相似的變革，而在部分西歐國家和美國則成為(wei) 改革爭(zheng) 論的參照物。醫療改革雖然在拉美所有國家都已實施，但並沒有在海外產(chan) 生較大影響。本文評論的這7本書(shu) 對養(yang) 老金和醫療改革進行了分析，其中兩(liang) 本還研究了失業(ye) 和教育問題。由於(yu) 篇幅限製，本文不準備對後兩(liang) 個(ge) 不太重要的改革進行探討。這7本書(shu) 中有5本是論文集。由於(yu) 評論的書(shu) 籍涉及60多位作者和13個(ge) 國家，且探討了改革的不同路徑，因此本文不可能充分顧及每一本書(shu) ，更不用說談到其中的每一篇文章。

　　這7本書(shu) 討論的主題包括以下幾個(ge) 方麵：外國模式的總體(ti) 影響，特別是對阿根廷和巴西的養(yang) 老金改革的影響，以及對哥倫(lun) 比亞(ya) 和墨西哥的醫療改革的影響（Weyland）；阿根廷、巴西、哥倫(lun) 比亞(ya) 、哥斯達黎加、墨西哥和秘魯圍繞醫療改革展開的政治博弈（Kaufman和Nelson）；勞動力市場勞動力市場勞動力市場與(yu) 具有社會(hui) 保障覆蓋的就業(ye) 之間的關(guan) 係，重點關(guan) 注阿根廷、巴西和烏(wu) 拉圭三國（Bertranou）；三位世界銀行的專(zhuan) 家對過去10年拉美10國養(yang) 老金結構性改革的成效的評估（Gill，Packard和Yermo）；拉丁美洲背景下的智利養(yang) 老金改革（國際勞工組織）；中美洲5國引入私人部門的醫療創新及其效果（La Forgia），以及玻利維亞(ya) 的醫療改革（世界銀行）。

　　養(yang) 老金改革

　　1994年的世界銀行報告《防止老齡化危機：保護老人和促進增長的政策》最終成為(wei) 養(yang) 老金結構性改革——即對公共製度實施全部或部分私有化——的全球範式。這份報告發布之前的1981年智利改革和國際金融機構（包括世界銀行、國際貨幣基金組織和美洲開發銀行）在1993年~2006年間影響拉美其他9國（即阿根廷、玻利維亞(ya) 、哥倫(lun) 比亞(ya) 、哥斯達黎加、多米尼加、薩爾瓦多、墨西哥、秘魯和烏(wu) 拉圭）實施了相似的結構性改革。厄瓜多爾和尼加拉瓜的結構性改革法直到2005年底一直沒有實施，前者是因為(wei) 憲法法院需要重新審理，後者則是因為(wei) 財政費用不可持續。這輪結構性改革有三種基本模式：1）替代模式（玻利維亞(ya) 、智利、多米尼加、薩爾瓦多、墨西哥和尼加拉瓜），即終止公共製度，以私有製度取而代之；2）平行模式（哥倫(lun) 比亞(ya) 和秘魯），即繼續維持公共製度，但有所改革，同時建立新的私有製度同公共製度進行競爭(zheng) ；3）混合模式（阿根廷、哥斯達黎加、厄瓜多爾和烏(wu) 拉圭），即公共製度繼續作為(wei) 整個(ge) 製度的第一支柱，而私有製度成為(wei) 第二支柱，提供補充養(yang) 老金。拉美其他8個(ge) 國家（巴西、古巴、危地馬拉、海地、洪都拉斯、巴拿馬、巴拉圭和委內(nei) 瑞拉）保留了公共製度。

　　私有製度的特點是繳費確定（一般來說在整個(ge) 繳費期內(nei) 是不變的），待遇不確定（養(yang) 老金是不確定的，其多少依賴於(yu) 與(yu) 參保人和經濟狀況等相關(guan) 因素），建立在個(ge) 人賬戶基礎上的完全積累製，並且由私人管理。相反，公共製度的特點是繳費不確定（長期來看，繳費額通常因人口老齡化和養(yang) 老製度的成熟而增加），待遇確定（由法律予以明確），現收現付製（PAGO）融資（不過拉美4個(ge) 保留公共製度的國家擁有資金儲(chu) 備並以集合型部分積累製方式運營）和公共管理（Mesa-Lago 2004，2006a）。私有製度和公共製度的還有一個(ge) 主要區別，即“在資本化（私有）製度中，經濟衰退的損失和經濟發展的收益均有個(ge) 人承擔和享有；而在現收現付製度下，收益和成本都是社會(hui) 化的，均受政府製定的再分配規則的影響”（Vinicius Pinheiro in Weyland，第115頁）。

　　Weyland無可辯駁地聲稱，智利是養(yang) 老金改革的樣板，因為(wei) 智利的改革是在對公共製度存在的問題——這些問題似乎不可能在當前的主流範式中予以解決(jue) ——的批評不斷上升的時刻實施的。智利的改革者轉而采用一種勇敢的新模式（私有化），並將其植入新自由主義(yi) 政策的框架，承諾既要解決(jue) 公共製度存在的上述問題，又要獲得更廣泛的長遠目標（將財政赤字轉變為(wei) 國民儲(chu) 蓄，借以推動資本市場、經濟發展和就業(ye) ），從(cong) 而動員更多的支持者加入。他同時認為(wei) ——但不太準確——智利的這種“高姿態”幫助其將養(yang) 老金政策轉變成一種地區模式，拉美國家的文化和社會(hui) 經濟的相似性使模仿智利模式的可能性增強了。不過奧古斯托·皮諾切特獨裁統治下的智利是國際社會(hui) 的政治棄兒(er) 。

　　Weyland補充到，智利模式“在實現民主回歸之後，更加引人關(guan) 注，養(yang) 老金製度保留了下來。”（11）實際上，1997年玻利維亞(ya) 成為(wei) 第一個(ge) 追隨智利替代模式的國家，盡管兩(liang) 國存在巨大的社會(hui) 和經濟差異。Weyland正確地指出，智利全麵私有化的巨大轉型成本導致其他國家降低了這種大膽模式的改革力度而采取了平行或混合的製度（1993~2000年），從(cong) 而在民主國家更容易獲得資金和政治認同。然而，Weyland的邏輯無法解釋其他民主國家，比如薩爾瓦多、墨西哥和多米尼加幾乎照搬智利模式的現象。國際金融機構等“第三方”幫助推動了智利模式的傳(chuan) 播。雖然國際金融機構可能會(hui) “推動符合其規範或意識形態取向的模式，但並不適合接收國的特定需要”，而且在一個(ge) 國家有效的模式未必適用於(yu) 另一個(ge) 國家，甚至可能使事情變得更糟（23）。

　　智利模式被“過分吹噓”了——在該模式開始向許多人支付待遇之前就成為(wei) 效仿的榜樣。因此智利模式是“一種預測或設想而不是一個(ge) 事實”（Weyland，10，2730 ）。根據實施改革的拉美10國的數據、世界銀行的報告和本文評述的其他4本書(shu) 以及其他的相關(guan) 著作，筆者對養(yang) 老金結構性改革的預測和實際效果加以分析。

　　這份世界銀行的報告證實了前一份報告的大部分主要假定和建議，不過對部分假定提出了質疑，找出並分析了改革十年後麵臨(lin) 的根本問題（Gill，Packard和Yermo，後文簡稱GPY）。這些國家的改革是成功的嗎？該報告給出的回答是，成功與(yu) 否有賴於(yu) “新的改革架構是否被視作最終設計，如果是，那麽(me) 改革很可能被評定為(wei) 是“粗陋”的，因為(wei) 許多人沒有被覆蓋其中……甚至對公平產(chan) 生了反作用，而且某種程度上缺乏成本和風險管理的特征。但如果當前的結構被視作一種過渡，改革就應當被視作是成功的，因為(wei) 改革的方向是正確的”。盡管發現了諸多問題，但報告仍然認為(wei) “回到 [以前]存在的不可持續的結構是錯誤的”，但同時“將當前的結構視作最終設計也可能是錯誤的”（GPY，13-14）。

　　改革有望通過提高參保激勵來擴大勞動力的覆蓋麵。根據世界銀行的報告，盡管大部分國家增加了這方麵的刺激，但覆蓋率在有限增加之後陷入了停滯狀態：在兩(liang) 個(ge) 國家（智利和墨西哥）陷入停滯時，隻覆蓋大約一半勞動力，而在大多數國家，覆蓋麵更低。覆蓋率的停滯表明對新製度的懷疑，甚至可能表明許多工人對這種製度的抗拒（GPY）。我個(ge) 人的估計是，覆蓋率不是停滯而是降低了。與(yu) 改革前一年和2004年相比，覆蓋率在全部10個(ge) 拉美國家都下降了，整體(ti) 平均覆蓋率從(cong) 勞動力的38%下降到26%。世界銀行認為(wei) ，改革之後智利的覆蓋率穩定增加了，但這種意見沒有注意到，在軍(jun) 事獨裁之前，智利的覆蓋率較高，此後一直下滑，到1980年，即改革的前一年跌至穀底。比較私有和公共兩(liang) 種製度發現，覆蓋率從(cong) 1975年的62%下降到1991年的57%，2003年又升至61%，但仍然低於(yu) 改革前的水平（Arenas de Mesa，OIT 2004）。 改革者預測，個(ge) 人賬戶製以及加強繳費和養(yang) 老金領取水平之間的關(guan) 聯性等刺激措施可能會(hui) 促進按時繳費。然而，世界銀行承認，盡管改革已運行了一段時間，但預期的激勵提升效果並未得到嚴(yan) 格的證實。數據顯示，在1998~2004年間，所有國家參保人群中實際繳費者的比例都穩步下降了，幾無例外。繳費的參保者平均數從(cong) 58%下降到42%（Mesa-Lago 2006a）。

　　所有的社會(hui) 保障製度，無論是公共還是私人性質，麵臨(lin) 的一個(ge) 主要問題是，過去25年裏勞動力市場出現的深刻轉型，這一問題在有關(guan) 社會(hui) 保護和勞動力市場的著作中進行了分析（Bertranou）。社會(hui) 保障最初是為(wei) 正規部門的領薪工人設計的——這些人有穩定的工作，社保資金來自於(yu) 雇主和雇員的繳費。不過，自拉美1980年代危機以來，正規部門萎縮了，而非正規部門擴大了。沒有被社會(hui) 保障覆蓋的非正規部門的工人包括自雇者、無報酬的家庭工人、家庭傭(yong) 工和微型企業(ye) 的雇員。此外，新自由主義(yi) 和全球化推動了“勞動力彈性化”，即沒有社會(hui) 保護的工作大量擴散，比如未簽訂合同或者分包合同的工人，兼職工作以及臨(lin) 時工作。在1990~1999年間，社會(hui) 保障的工人覆蓋率全麵下降，不過正規部門的工人的覆蓋率仍然是非正規部門的4倍（Bertranou 2004）。社會(hui) 保障並沒有順應這種劇烈的變化，而目前社會(hui) 保障麵臨(lin) 的最大挑戰是防止正規部門保護的下降，將社會(hui) 保障覆蓋麵擴大到日益增長的非正規部門[2]。非常有必要采取各種新的方法，通過正規化過程、法律強製參保、財政刺激和/或團結基金、提供注冊(ce) 和繳費便利等措施將自雇者和非正規部門的其他工人吸收進來。不過，強製性覆蓋本身並不能解決(jue) 問題：大多數自雇者沒有穩定的工作、收入低，既要求他們(men) 替自己繳納又要替並不存在的雇主繳納，因此需要財政補貼。

　　在拉美，隻有6個(ge) 國家向窮人提供社會(hui) 救助養(yang) 老金。這些國家因為(wei) 擁有最高的覆蓋率，通常貧困率也最低而成為(wei) 社會(hui) 救助的先鋒：這6國是阿根廷、巴西、智利、哥斯達黎加、古巴和烏(wu) 拉圭。不過社會(hui) 救助養(yang) 老金並不是麵向所有的窮人，而且通常受到限額和等候者名單的製約。此外，救助養(yang) 老金的水平通常也不足以滿足基本需要。領取養(yang) 老金的額度有賴於(yu) 現有的財政資源，符合救助養(yang) 老金資格的年齡限製高於(yu) 繳費養(yang) 老金，而且確定窮人的方法也需要改善。盡管存在這些局限性，但社會(hui) 救助養(yang) 老金在這些國家已經大大降低了貧困，其花費隻占GDP的0.2%到1%（Bertranou等，2002）。哥斯達黎加2001年改革法規定向所有年齡在65歲（含）以上的窮人提供社會(hui) 救助養(yang) 老金，但至今沒有執行（Martmez和Mesa-Lago 2003）。其他14個(ge) 國家沒有社會(hui) 救助養(yang) 老金，因此其貧困率是最高的。1995年，玻利維亞(ya) 拋開收入標準，給所有21歲（含）以上的工人每年一小部分錢，這使得後幾代處於(yu) 無貧困保護的狀態（GPY）。哥倫(lun) 比亞(ya) 、多米尼加和厄瓜多爾的法律規定了提供社會(hui) 救助養(yang) 老金的條款，但在2005年並沒有執行。世界銀行建議，應該首先優(you) 先關(guan) 注貧困預防（第一支柱），而不是過去十年中拉美一直實施的強製性儲(chu) 蓄（第二支柱）。在這一問題上，雖然專(zhuan) 家的意識形態不一，但越來越形成一種共識。

　　由於(yu) 勞動參與(yu) 人口的覆蓋率下降，對老齡人口的保護也逐漸下降。這種趨勢未來將進一步惡化，除非擴大繳費養(yang) 老金和救助養(yang) 老金的覆蓋麵。根據1997~2002年進行的家庭調查，在三個(ge) 國家，33%~66%的老年人受到繳費養(yang) 老金的保護，而在其他6個(ge) 國家，這一比例隻有9%~20%。另外，在某些國家，領取養(yang) 老金的老年人比例呈下降態勢（GPY）。

　　結構改革者認為(wei) ，私有製度可以提高效率，降低管理成本，因為(wei) 它可以打破公共部門的壟斷，引入競爭(zheng) 機製，使參保人能夠根據手續費和回報率等信息自由地選擇和更換管理者。不過競爭(zheng) 受到一些嚴(yan) 重缺陷的影響：對更換管理者施加的繁瑣規定和嚴(yan) 格限製“導致客戶受製於(yu) 一家養(yang) 老基金管理公司，使事實上業(ye) 已形成的壟斷製度化”，“拉美的證據清楚地表明，當前的養(yang) 老基金行業(ye) 絕不是良性競爭(zheng) 的好例子”（GPY，233，238）。競爭(zheng) 很大程度上依賴於(yu) 參保市場的規模：規模越大，管理者越多，反之亦然。因此，2004年，墨西哥有3200萬(wan) 人參保，12家基金管理公司；智利有700萬(wan) 人參保，6家基金管理公司，而在玻利維亞(ya) 和薩爾瓦多隻有大約100萬(wan) 和200萬(wan) 人參保（在玻利維亞(ya) ，政府根據參保人的居住地在兩(liang) 家基金管理公司之間進行分配，在2003年之前政府一直禁止在兩(liang) 家基金公司之間進行轉換）。從(cong) 長遠來看，基金管理公司的數量呈下降趨勢：阿根廷從(cong) 25家下降到12家，智利從(cong) 21家下降到6家。一些小國在保障充分數量的基金公司和保證競爭(zheng) 方麵麵臨(lin) 重大挑戰。集中度不僅(jin) 高，而且還在不斷上升：2004年，阿根廷和智利的所有參保者都加入了3家最大的管理公司，另外4個(ge) 國家的集中度從(cong) 71%上升到86%。智利最大的3家管理公司的集中度在1983~2004年間從(cong) 63%上升到80%。調查否決(jue) 了此前的假定，即參保人擁有的準確信息和技能可以明智地選擇出最好的管理公司。相反，調查表明，參保人嚴(yan) 重缺乏這方麵的知識。

　　與(yu) 私有化可以降低管理成本的論斷相反，從(cong) 一家公共管理公司向多家私人管理公司的轉變降低了規模經濟效應，催生了大量宣傳(chuan) 費用和銷售人員的高昂傭(yong) 金（進而導致參保者的高流動率），同時也產(chan) 生了高利潤率（Pinheiro in Weyland）。而且，證據表明，在大多數私有製度下，競爭(zheng) 並沒有充分發揮作用。世界銀行認為(wei) ，拉美的私人養(yang) 老金製度“在降低成本方麵總體(ti) 上是成功的”，但有三個(ge) 嚴(yan) 重警示：傭(yong) 金“對大部分人口而言仍然是不可承受之重”，削減的營業(ye) 費用中隻有一小部分作為(wei) 降低的傭(yong) 金轉移給參保者，而“應該擔心的是從(cong) 政府委托管理的雇員繳費中轉移的資金”（GPY，8，233）。目前在阿根廷、智利和烏(wu) 拉圭有強大的力量要求控製管理費用，世界銀行將削減私有製度的管理費用當作重中之重。

　　在拉美，養(yang) 老基金的資本積累率在1998~2002年間翻了一番，從(cong) 占GDP的7.1%增加到13.5%（GPY）。不過，由於(yu) 經濟規模、參保數量、工資水平、回報率和私有製度執行時間的不同，各國的資本積累量和資本積累率差別很大。世界銀行承認，資本積累的唯一途徑並不是“嚴(yan) 重依賴”委托管理的第二支柱（比如實行結構性改革的10個(ge) 拉美國家均是如此）。“巴西等國非常明智開發了成熟的資本市場”，因而完全就可以選擇改變現收現付的公共養(yang) 老金製度的參量而不是轉向強製性的積累製計劃”（GPY，13，277）。

　　由於(yu) 製度轉型的財政費用高昂，許多國家的政府都設定了投資工具的上限，強製規定養(yang) 老基金公司投資公共債(zhai) 券的最低限度，並且禁止或者限製投資外國證劵。因此，私營部門通過債(zhai) 券和證劵的融資仍然相對較少。養(yang) 老基金公司是資本市場的主要投資者，並且越來越集中在少數人手裏。拉美國家的政府的財政形勢不穩。這已經——因為(wei) 政府債(zhai) 務的高利率——而導致投資組合的高回報率，從(cong) 而引起了三方麵的憂慮：高回報率可以持續多久，違約風險，以及回報率下降[3]（GPY）。 2004年，在拉美10國中，有4個(ge) 國家投資到政府債(zhai) 券的養(yang) 老基金比例為(wei) 62%~86%，另兩(liang) 個(ge) 國家則為(wei) 55%。股票投資平均隻有8.4%，且隻在4個(ge) 國家比較明顯；有幾個(ge) 國家禁止養(yang) 老金選擇投資外國工具；投資外國工具的平均份額為(wei) 5.6%，僅(jin) 有4個(ge) 國家的這項投資比較明顯（Aioses 2005；Mesa-Lago 2006a）。沒有資本市場或資本市場剛剛起步的小國麵臨(lin) 著投資組合多元化的嚴(yan) 重障礙和過度依賴公共債(zhai) 券工具的巨大風險。

　　很難測量、預測和比較不同國家改革的財政成本，因為(wei) 改革的內(nei) 容和采取的方法是多種多樣的。2001年世界銀行預計的改革成本均高於(yu) 阿根廷、玻利維亞(ya) 和哥倫(lun) 比亞(ya) 各自國內(nei) 的預計，也高於(yu) 改革開始時的估算。盡管規劃削減了改革帶來的財政債(zhai) 務，但仍然無法保障財政的可持續性。實驗證據表明，養(yang) 老金改革可以導致嚴(yan) 重的現金流問題，遠遠超過最初預計的轉型成本（GPY）。考慮實施結構性改革的國家應在國際組織的幫助下實事求是和審慎地對財政成本進行規劃；應該發布這些規劃以接受輿論監督，同時還要確定如何支付轉型期間的財政成本。

　　養(yang) 老金結構性改革進一步加重了性別不平等，其中的原因是多方麵的。首先，大多數私有製度提高了領取最低養(yang) 老金所必需的繳費年限，因此女性更難以享受這份待遇。其次，養(yang) 老金的領取額是根據整個(ge) 工作期而不僅(jin) 僅(jin) 是退休前最後幾年的繳費。這在拉美地區的大多數公共製度中都是如此，而女性的繳費密度低，從(cong) 而不利於(yu) 女性。第三，年金是按照性別劃分的死亡統計表計算的，並且以個(ge) 人賬戶中的積累總額除以平均預期壽命。因此，女性的養(yang) 老金要比男性的低，因為(wei) 男性的平均壽命相對較短（Bertranou 和Arenas de Mesa，2003）。世界銀行的報告根據女性和男性內(nei) 部回報率的差異評估了拉美8國的改革對性別的影響，得出了複雜的結果。報告承認，盡管拉美國家都實施了改革，但女性的回報率低於(yu) 男性。報告同時認為(wei) ，由於(yu) 女性的平均壽命高於(yu) 男性，而且死亡統計表按性別進行統計，因此，即使男性和女性同齡退休，女性領取的年金也低於(yu) 男性（GPY）。提高性別公平的政策包括，使用男女通用的死亡統計表，規定參保的已婚男性退休時領取包括女性配偶在內(nei) 的聯合年金，為(wei) 撫養(yang) 子女的女性提供信用貸款。智利在改革之前就是這樣做的。