預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為(wei) “看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它加以監督

　　預算問題絕不是個(ge) 無關(guan) 緊要的數字匯總問題，而是關(guan) 係到民主製度是否名副其實的大問題。沒有預算透明的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。

　　預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變為(wei) “看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它加以監督。在這個(ge) 意義(yi) 上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的製度控製方法”。

　　這是1907年成立的紐約市政研究局的預算改革者們(men) 解釋公共預算改革時強調的要點。從(cong) 那時開始，“預算民主”改革成為(wei) 了遏製官員腐敗和規範政府行為(wei) 的突破口。而紐約市政研究局正是美國今天大名鼎鼎的智庫——布魯金斯研究所的前身。

　　那麽(me) ，美國的財政預算是如何走向公開透明的呢？

　　危機催生的“預算民主”

　　20世紀前，美國從(cong) 聯邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預算製度。那時，美國各州政府和聯邦政府都是由議會(hui) 主導，伍德羅·威爾遜總統把它稱作“國會(hui) 政府”。每一個(ge) 政府部門都自己向議會(hui) 爭(zheng) 取資金，自己掌控開支。議會(hui) 對政府某部門的撥款隻是一個(ge) 總數，開支分類沒有的，細目也沒有。每一級政府也都沒有一份詳盡而統一的預算，都是一堆雜亂(luan) 無章的事後報賬單。

　　這時，紐約市的預算原則還是“以支定收”。財政決(jue) 策機構由八人組成，包括市長、總會(hui) 計師、市政委員會(hui) 主席和五個(ge) 區的區長。前三者每人有三票權力，曼哈頓和布魯克林的區長每人兩(liang) 票，其餘(yu) 三個(ge) 區的區長每人一票。在每年的11月1日前，總會(hui) 計師提出年度大致預算，由上述決(jue) 策機構和市政委員會(hui) 用15天至20天的時間來審議預算，並舉(ju) 行聽證會(hui) 。由於(yu) 時間緊、缺乏專(zhuan) 業(ye) 知識等原因，審議大多流於(yu) 形式，造成很多財政撥款並不符合實際支出部門的需要。例如，在1898年，紐約州議會(hui) 就發現，紐約市的財政預算沒有包括道路建設資金和債(zhai) 務管理，從(cong) 而導致這種預算既不完整準確、又不及時。在這種情況下，民眾(zhong) 和議會(hui) 都無法對政府及其各部門實施有效的監督，結果，為(wei) 貪贓枉法留下無數機會(hui) ，腐敗現象屢禁不絕。

　　結果，紐約市在1898年花掉的錢已經超過了美國全國所有州支出的1.33倍，是美國聯邦政府支出的1.14倍，債(zhai) 務超過了美國全國所有州的債(zhai) 務總和。

　　當時紐約市正處於(yu) 人口快速增長、經濟發展迅速、城市化加速的過程中。私人領域的公司會(hui) 計製度成為(wei) 了美國公司吸引投資人的重要手段，並在19世紀末使會(hui) 計製度成為(wei) 大型公司財務管理的主流形式。這也使人們(men) 認識到，會(hui) 計製度不僅(jin) 是一種簡單改進財務管理的方法，也是公司管理層對投資人和公眾(zhong) 的責任。由此，私人領域的會(hui) 計製度逐步進入了公共領域，對私人公司會(hui) 計製度的高度關(guan) 注，很快就發展為(wei) 對城市公司會(hui) 計製度的關(guan) 注。城市的改革者逐步接受將公司會(hui) 計的方法用於(yu) 城市管理，分析城市的財政狀況。

　　人們(men) 開始逐步認識到，會(hui) 計製度可以讓公眾(zhong) 根據更多的信息來選擇自己的政治代表；可以對公共服務實施監督；可以保持金融的平穩和信用；可以為(wei) 各個(ge) 城市的發展提供比較的基礎。預算製度改革可以使普通民眾(zhong) 也和社會(hui) 精英一起，成為(wei) 民主管理的主體(ti) 。預算改革，實際上已經成為(wei) 政治參與(yu) 、投資、城市與(yu) 州的關(guan) 係、對權力的監督等一係列重要問題的基礎。

　　1907年，紐約市由於(yu) 預算管理上的問題和腐敗，經曆了嚴(yan) 重的市政公債(zhai) 兌(dui) 付危機，引發社會(hui) 嚴(yan) 重動蕩。紐約市政府在向JP摩根集團借款300萬(wan) 美元後，才勉強度過了這次危機。也正是在這一年，探討預算改革的紐約市政研究局成立，並製定了現代意義(yi) 上的公共預算的科學原則。

　　首先，公共預算是一個(ge) 關(guan) 於(yu) 未來政府支出的計劃，而不是事後的報賬。其次，公共預算是一個(ge) 統一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，公共預算是一個(ge) 詳盡的計劃，要列舉(ju) 政府機構所有項目的開支，並對它們(men) 分類。第四，對預算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別。第五，預算計劃必須對政府的行為(wei) 有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預算計劃必須得到權力機構（議會(hui) ）的批準，並接受議會(hui) 和民眾(zhong) 的監督。第七，為(wei) 了便於(yu) 民眾(zhong) 監督，預算內(nei) 容和預算過程必須透明。這個(ge) 在今天看來已經成為(wei) 常識的內(nei) 容，在當時引起了革命性變革，被稱為(wei) “預算民主”。

　　到1916年，“預算民主”這個(ge) 詞就像“社會(hui) 正義(yi) ”或者“美國夢”一樣，成為(wei) 社會(hui) 上流行的時髦術語。

　　舉(ju) 辦預算展覽是紐約預算改革者推廣預算知識的主要手段之一。

　　1911年，紐約市政府花費10萬(wan) 美元，舉(ju) 辦第一次市政府財政預算展覽，一個(ge) 月之內(nei) 就有約100萬(wan) 紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以後將預算展覽常年設立在城市學院裏，供人們(men) 隨時參觀。在1916年的預算展覽上，紐約市政研究局甚至做了一個(ge) 模型，來說明市民作為(wei) 消費者如何去消費政府提供的公共服務。在預算改革者的推動下，紐約市在1908年推出了美國曆史上第一份現代公共預算。當然這份預算還很粗糙，隻有市政府的四個(ge) 主要部門拿出了分類開支計劃。以後幾年，紐約市的預算日臻完善。到1913年，預算文件已從(cong) 1908年的122頁增加到836頁。

　　重塑美國各級政府

　　1909年，塔夫脫總統上台後，麵對著快速擴張的聯邦政府機構和連續五年的巨額財政赤字，邀請紐約市政研究局轉戰華盛頓，成立塔夫脫委員會(hui) 。1912年，塔夫脫委員會(hui) 主席克利夫蘭(lan) 發表了著名的“國家預算的需要”一文，全麵闡述了聯邦公共預算改革的原則、步驟並回答了人們(men) 的疑問，成為(wei) 美國“預算民主”曆程上的裏程碑。改革者將紐約公共預算改革的成功經驗移植到聯邦政府，將預算的權力從(cong) 議會(hui) 逐步轉移到行政部門，建立起了總統在行政機構之上的最高地位和權力，從(cong) 而促使美國現代總統製的形成。

　　至1919年，美國已有44個(ge) 州通過了預算法；到1929年，除阿拉斯加州外，所有的州都有了自己的預算法。1919年，由古德眾(zhong) 議員起草的“預算與(yu) 會(hui) 計法”，即著名的“古德法案”，於(yu) 同年10月21日在美國眾(zhong) 議院以285：3的絕對多數，獲得了通過。1920年5月1日，經美國參議院修改過的“古德法案”也全票獲得通過。5月26日，美國參眾(zhong) 兩(liang) 院聯合委員會(hui) 在彌合了雙方的分歧後，眾(zhong) 議院再次以200：117的結果通過了“古德法案”。1921年4月，新當選的沃倫(lun) ·哈丁總統正式簽署了“預算與(yu) 會(hui) 計法”，從(cong) 而在法律上完成了美國聯邦一級的公共預算製度改革。在財政預算的改革過程中，學者們(men) 經過17年的研究探索，實現了從(cong) 理論到實踐的巨大轉變；政治家則用了33年時間，最終從(cong) 地方到聯邦全麵建立了美國“預算民主”製度，從(cong) 而使公共預算成為(wei) 了各種利益集團在政治領域尋求自身利益的有效工具。

　　美國進步時代的改革者用公共預算來組織政府，利用預算的社會(hui) 作用來使社會(hui) 達致繁榮。公共財政運動不僅(jin) 改變了行政當局的行為(wei) ，而且加強了政府和民眾(zhong) 的聯係。公共預算改革使政府真正成為(wei) 負責任的、代表人民利益的政府，從(cong) 而在根本上重塑了美國各級政府。

　　20世紀30年代，美國進入大蕭條時期，雖然在經濟上遭受了前所未有的重創，但是，進步時代的預算改革運動已經為(wei) 羅斯福“新政”的執行鋪平了道路。“法治的市場經濟”逐步形成，它預示著美國下一輪經濟的躍進指日可待。曆史證明了這一點。■

　　作者為(wei) 中央編譯局比較政治與(yu) 經濟研究中心研究員