全球金融危機以來，不少發達國家陷入了嚴(yan) 重的財政和公共債(zhai) 務危機。2009年，以希臘公債(zhai) 危機和主權信用評級下調為(wei) 導火索，歐洲主權債(zhai) 務危機逐步顯現。2010年5月9日，歐盟多國財長通過了一個(ge) 總額為(wei) 7500億(yi) 歐元的全麵救助計劃，希望以此來確保歐洲整體(ti) 的金融穩定，但情況並未真正好轉。美國則麵臨(lin) 類似的危機。在2011年5月美國國債(zhai) 觸及立法所允許的上限後，白宮和國會(hui) 以及民主、共和兩(liang) 黨(dang) 就提高國債(zhai) 上限展開了政治角力。8月2日，美國國會(hui) 通過法案，同意提高美國國債(zhai) 上限，但同時要求美國政府消減財政赤字。受此影響，2011年8月6日，美國主權信用評級被標準普爾從(cong) AAA下調至AA+。隨後，全球主要股指開盤即出現重挫，全球主要股指在第三季度的跌幅高達12%至25%，石油和有色金屬價(jia) 格也出現暴跌。受美國主權信用評級下調和金融市場下挫的影響，歐洲主權債(zhai) 務危機又進一步加劇。目前，希臘主權債(zhai) 務違約率被認為(wei) 已經上升至9成，意大利和西班牙的主權信用評級也遭到多個(ge) 國際評級機構的下調，穆迪從(cong) 9月到10月初又下調法國、英國、意大利等國主要金融機構的信用評級。不少學者擔心歐盟和歐元區無力采取措施來解決(jue) 歐洲主權債(zhai) 務危機，主權債(zhai) 務危機甚至已經威脅到未來歐元區能否維係。

　　發達國家的財政和公債(zhai) 危機看上去是金融危機引發的，但實際上經合組織（OECD）國家的財政和公債(zhai) 問題由來已久。從(cong) 20世紀70年代中期以來，OECD國家公共債(zhai) 務占國內(nei) 生產(chan) 總值（GDP）比重不斷增加。2007年，OECD國家公共債(zhai) 務占GDP比重平均已達72.9%。盡管如此，並非所有OECD國家都麵臨(lin) 嚴(yan) 重的公債(zhai) 問題。澳大利亞(ya) 2007年公債(zhai) 占GDP比重僅(jin) 為(wei) 14.3%，2011年也僅(jin) 為(wei) 25.9%。新西蘭(lan) 等國的公債(zhai) 也處於(yu) 可控水平。因此，OECD內(nei) 部國家間存在著顯著的差異。

　　20世紀70年代中期以來，為(wei) 什麽(me) OECD國家公債(zhai) 占GDP比重出現了持續的增長？為(wei) 什麽(me) OECD內(nei) 部不同國家間公債(zhai) 狀況存在顯著的差異？本文試圖結合已有的研究，應用政治經濟學理論和比較研究方法來解釋上述問題。

　　一、OECD國家的公共債(zhai) 務問題

　　公債(zhai) 並不是一個(ge) 新現象。19世紀以來，很多國家在戰爭(zheng) 或經濟衰退時期借入公債(zhai) ，在和平或繁榮時期償(chang) 還公債(zhai) ，已經成為(wei) 慣例。20世紀的兩(liang) 次世界大戰和經濟大蕭條大大提高了發達國家的公債(zhai) 水平。而二戰之後的二三十年間，由於(yu) 奉行平衡預算原則，加上經濟快速增長，到1970年OECD國家公債(zhai) 占GDP比重已經降到40%左右。但是，從(cong) 70年代中期開始，這些國家公債(zhai) 比重開始持續增長，2007年達到72.9%。此次金融危機的衝(chong) 擊則使OECD國家公債(zhai) 比重在4年間增長了20%以上，2010年達到96.9%。表1說明了OECD國家1970年以來公債(zhai) 占GDP比重的變動情況。

　　表1OECD主要國家公共債(zhai) 務占GDP比重的增長（1970年至今）（略）

　　公債(zhai) 是財政赤字的累積，公債(zhai) 增加的直接原因是財政赤字的增長。20世紀70年代之前，發達國家也有財政赤字，但戰爭(zheng) 或蕭條時期的赤字通常會(hui) 由和平或繁榮時期的盈餘(yu) 來彌補。比如，大蕭條和二戰造成了嚴(yan) 重的財政赤字，但到1960年為(wei) 止多數發達國家實現了財政平衡或盈餘(yu) 。然而，從(cong) 1975年開始，多數OECD國家開始出現持續的財政赤字。OECD網站的數據顯示，從(cong) 70年代中期到90年代中期，OECD國家財政赤字占GDP比重平均穩定在3%-5%的水平。和平時期出現連續的高財政赤字，是發達國家曆史上未曾有過的。從(cong) 90年代中後期到2007年，也隻有2000年OECD國家總體(ti) 上實現了財政盈餘(yu) 。而在金融危機的衝(chong) 擊之下，2009、2010年OECD國家財政赤字占GDP比重均突破7%。

　　無疑，OECD國家的財政赤字和公債(zhai) 比重過高。目前，OECD國家已突破國際上公認的財政穩定的警戒線。1991年歐盟的《馬斯特裏赫特條約》規定，財政赤字不得超過GDP的3%，公債(zhai) 比重不得超過GDP的60%。但早在2007年，公債(zhai) 比重已經突破60%的警戒線，2011年更是達到驚人的100%。而OECD國家的公債(zhai) 數據還隻是顯性債(zhai) 務。由於(yu) 人口的老齡化和人均壽命的延長，錢德（Chand）、馬森（Masson）和努德（Noord）等學者認為(wei) ，OECD國家還麵臨(lin) 著大量的隱性債(zhai) 務。[1]

　　二、OECD國家公共債(zhai) 務增長的原因

　　如何解釋1975年以來OECD國家公債(zhai) 占GDP比重的持續增長？曆史地看，二戰前發達國家公債(zhai) 劇增的主因是戰爭(zheng) 。美國、英國等國都出現過戰爭(zheng) 時期公債(zhai) 急劇上升、和平時期公債(zhai) 迅速下降的情形。但20世紀70年代以來OECD國家總體(ti) 上處於(yu) 和平時期。因此，這一時期公債(zhai) 增加與(yu) 戰爭(zheng) 關(guan) 係不大。另外，該時期並未出現類似1929-1933年的經濟大蕭條。表1的數據顯示，該時期公債(zhai) 比重的提高總體(ti) 上是持續的，即使繁榮歲月也不例外。因此，要解釋該時期公債(zhai) 比重的持續增長，必須要尋找其他變量。

　　對比主要經濟數據會(hui) 發現，該時期OECD國家公共收支占GDP比重也出現了持續的、大幅的增長，這正是公債(zhai) 比重劇增的基礎性原因。OECD國家政府支出占GDP比重從(cong) 19世紀後期以來經曆了持續的增長。1870年主要OECD國家該比重僅(jin) 為(wei) 10.7%，1913年該比重約為(wei) 12.7%，二戰之前的1937年該比重也僅(jin) 為(wei) 22.8%，但1980年這一比重躍升到了43.1%，此後該比重大概在42%-45%之間波動。[2]

　　政府支出占GDP比重較高，使得公債(zhai) 占GDP比重較高成為(wei) 可能。兩(liang) 者之間的因果機製是：第一，政府支出占GDP比重較高，財政赤字占GDP的比重就可能較高。從(cong) 1970年到2010年，OECD國家約有60%的年份財政赤字占GDP比重平均超過3%，其前提是政府財政收支占GDP比重較高。第二，20世紀後半葉至今，新增政府支出主要是社會(hui) 性支出（socialspending），具有較強的剛性。目前社會(hui) 性支出約占OECD國家政府公共支出的一半左右，這使得政府往往難以消減政府公共支出，蕭條時期更是如此。因此，政府公共支出占GDP較高比重，是解釋公債(zhai) 劇增的基礎性原因。

　　該時期的另一重要變化是凱恩斯主義(yi) 的財政政策在很多OECD國家成為(wei) 常態。凱恩斯主義(yi) 的財政主張是，在繁榮時期實行收縮性財政政策，而在衰退時期實行擴張性財政政策。這樣一來，財政赤字被認為(wei) 是一項可供選擇的政策工具。當然，凱恩斯主義(yi) 的經典理論強調，政府應用繁榮時期的財政盈餘(yu) 來彌補蕭條時期的財政赤字，以此達到長期預算平衡。

　　但是，多數OECD國家是選擇性地實施凱恩斯主義(yi) 的經濟政策。一方麵，OECD國家在蕭條時期采用財政擴張政策。公共支出、財政赤字和公債(zhai) 劇增往往發生在衰退時期。比如，由於(yu) 金融危機影響，OECD國家從(cong) 2007至2010年財政赤字占GDP比重年均超過5%，公債(zhai) 占GDP比重4年上升超過20%。另一方麵，該時期OECD國家並沒有在繁榮時期創造財政盈餘(yu) 。從(cong) 1975至2010年，OECD國家僅(jin) 有一年總體(ti) 上實現了財政盈餘(yu) 。因此，OECD國家選擇性地實施凱恩斯主義(yi) 的財政政策，是造成公債(zhai) 不斷累積的直接原因。

　　那麽(me) ，為(wei) 什麽(me) OECD國家選擇性地實施凱恩斯主義(yi) 的財政政策呢？上述分析僅(jin) 僅(jin) 是經濟解釋，政府預算和財政政策是一個(ge) 政治過程，還需要政治解釋。以布坎南（Buchanan）為(wei) 代表的公共選擇學派認為(wei) ，在民主政治製度下，選民容易產(chan) 生“財政幻覺”（fiscalillusion）。他們(men) 容易高估當前政府支出的好處，而容易低估未來稅收的負擔。換句話說，多數選民希望政府擴大開支卻不希望政府增加稅收。政治家為(wei) 了迎合這種選民偏好，通常會(hui) 主張增加政府開支，卻不會(hui) 輕易主張增加稅收。如何做到既增加政府開支又不增加稅收呢？唯一的可能就是推行財政赤字政策，並通過政府公債(zhai) 來籌集資金。OECD國家的民主製度、選舉(ju) 博弈以及政治家之間的競爭(zheng) ，正是導致公債(zhai) 持續上升的政治機製。[3]

　　總之，OECD國家公共收支占GDP比重的提高，以及選擇性地實施凱恩斯主義(yi) 財政政策，是導致公債(zhai) 比重持續增加的經濟原因，而政治根源則存在於(yu) OECD國家民主製度的政治機製之中。

　　三、解釋不同國家之間的差異

　　盡管如此，OECD內(nei) 部不同國家之間存在著顯著差異。澳大利亞(ya) 和新西蘭(lan) 的公債(zhai) 比重大大低於(yu) 平均水平，2007年兩(liang) 國公債(zhai) 占GDP比重分別僅(jin) 為(wei) 14.3%和25.8%，2010年也僅(jin) 為(wei) 23.6%和38.8%。而日本、意大利、希臘和比利時等國公債(zhai) 比重則顯著高於(yu) 平均水平，2010年分別達到198%、131%、129%和103%。圖1說明了上述6個(ge) 國家1970年以來公債(zhai) 比重的變動情況，以及OECD國家的平均值。

　　圖1OECD國家公共債(zhai) 務上的顯著差異（1970年至今）（略）

　　如何解釋OECD內(nei) 部國家間的顯著差異呢？首先，這些國家都是民主國家，總體(ti) 上經濟都比較發達，也都容易受到全球經濟波動的影響。但共性解釋不了差異，差異隻能由不同的因素來解釋。既然公債(zhai) 是政府財政與(yu) 預算過程的結果，不同國家的公債(zhai) 水平高低應該與(yu) 這些國家在財政與(yu) 預算管理上的差異有關(guan) 。漢恩（JakobdeHaan）和斯特姆（Jan-EgbertSturm）認為(wei) ，那些存在合理的預算管理程序的國家，其政府公債(zhai) 往往是較低的。[4]

　　澳大利亞(ya) 和新西蘭(lan) 經過20世紀80年代的財政與(yu) 預算改革，已經擁有相對合理健康的財政與(yu) 預算管理製度，其赤字與(yu) 債(zhai) 務管理亦符合世界銀行的原則。澳大利亞(ya) 在1983年啟動了“財政管理改進項目”與(yu) “項目管理和預算”改革，並逐步讓全國借款委員會(hui) 在公債(zhai) 問題上發揮更大作用。新西蘭(lan) 也在80年代後期頒布了《國家部門法》和《公共財政法》，要求強化財政、預算、赤字和公債(zhai) 方麵的管理——其中《公共財政法》明確要求政府應該做到：調節財政平衡，爭(zheng) 取財政盈餘(yu) ；控製債(zhai) 務水平；消減政府支出，降低政府支出占GDP的百分比。[5]而日本、意大利、希臘和比利時4個(ge) 國家的做法則大不相同，它們(men) 要麽(me) 沒有進行促進財政和預算合理化的政府改革，要麽(me) 實施了類似改革卻沒有產(chan) 生實效，因而無法形成合理的財政與(yu) 預算管理製度。OECD網站的財政赤字數據也顯示，這幾個(ge) 國家的財政赤字顯著高於(yu) 平均水平，公債(zhai) 比重也是穩步上升。這也說明它們(men) 缺少合理的財政紀律和預算管理程序。

　　那麽(me) ，為(wei) 什麽(me) 不同國家會(hui) 形成不同的財政紀律與(yu) 預算管理程序呢？很多學者認為(wei) ，這是由政治製度安排的不同決(jue) 定的。已有的研究識別出了幾個(ge) 主要的政治製度變量。一是執政黨(dang) 的意識形態。希布斯（Hibbs）、漢恩和斯特姆、丘薩克（Cusack）等人認為(wei) ，左派政府為(wei) 了討好中低收入的選民和贏得選票，傾(qing) 向於(yu) 更高比例的政府支出、財政赤字和公債(zhai) ，而右派政府則相反。[6][7][8]但是，有學者提供了不同的經驗證據。以美國為(wei) 例，以裏根為(wei) 代表共和黨(dang) 總統往往推動赤字和公債(zhai) 的劇增。原因是共和黨(dang) 試圖消減稅收，卻無力消減政府公共支出，由此推動赤字和公債(zhai) 的劇增。另外一些國家的證據表明，赤字和公債(zhai) 的消減往往發生在左派政黨(dang) ——特別是左派政黨(dang) 的右翼——執政期間。左派政黨(dang) 執政時，議會(hui) 反對黨(dang) 是主張消減財政赤字和公債(zhai) 的右派政黨(dang) ，因此左派政府推動的消減赤字改革極易獲得議會(hui) 絕對多數的支持。[9]由此看來，執政黨(dang) 的意識形態對公債(zhai) 水平的影響機製是複雜的。

　　二是政府或內(nei) 閣的穩定性。漢恩和斯特姆、弗賴塔格（Freitag）和斯坎裏尼（Sciarini）等人認為(wei) ，政府或內(nei) 閣穩定性低、政府更迭頻率高的國家，財政赤字和公債(zhai) 的比例可能更高，其中的邏輯是政府行為(wei) 和政治家決(jue) 策更有可能短期化。[10][11]

　　三是執政黨(dang) 的數目和選舉(ju) 製度。魯比尼（Roubini）和薩克斯（Sachs）、格裏爾（Grill）等人認為(wei) ，長時間由多黨(dang) 聯合執政的國家，或者實行比例代表製的國家，財政赤字和公債(zhai) 的比例更高，因為(wei) 多黨(dang) 聯合政府（比例代表製容易導致多黨(dang) 聯合政府）往往需要兼顧各個(ge) 政黨(dang) 和社會(hui) 階層的利益，從(cong) 而難以有效削減開支和降低公債(zhai) 。[12][13]

　　四是政府力量的強弱。沃爾科林克（Volkerink）和漢恩（Haan）、愛丁（Edin）和澳耳森（Ohlsson）等人認為(wei) ，政府力量和能力較弱，少數派政府執政，以及政府和國會(hui) 的分裂程度高，財政赤字與(yu) 公債(zhai) 的比例往往也更高，在這樣的國家政府往往無法對財政赤字和政府公債(zhai) 采取有效的政治行動。[14][15]

　　這些理論解釋多數都基於(yu) 大樣本的定量研究，因而不是決(jue) 定論的，而是概率論的。這些學者也很少主張單一的因果關(guan) 係，而是認為(wei) 財政赤字和公債(zhai) 可能受到多種因素的影響。那麽(me) ，這些理論對於(yu) 本文選擇6個(ge) 國家組成的兩(liang) 組案例是否有解釋力呢？

　　從(cong) 選舉(ju) 製度來說，澳大利亞(ya) 曆史上長期實行相對多數製，形成了兩(liang) 黨(dang) 主導的政治格局。澳大利亞(ya) 多數時候是工黨(dang) 和以自由黨(dang) 為(wei) 主的自由黨(dang) —國家黨(dang) 聯盟輪流執政。每屆政府或內(nei) 閣的執政時間較長，政府的穩定性很高，政府力量也較強。從(cong) 黨(dang) 派的意識形態立場來說，盡管工黨(dang) 和自由黨(dang) 分別代表左派和右派，但澳大利亞(ya) 工黨(dang) 政治立場更靠近中間，而工黨(dang) 中右翼政治勢力更強。因此，工黨(dang) 和自由黨(dang) 基本都主張減稅和限製政府規模。新西蘭(lan) 盡管現在實行比例代表製，但1996年之前長期實行與(yu) 澳大利亞(ya) 相同的選舉(ju) 製度，基本上是國家黨(dang) 和工黨(dang) 輪流執政。政府力量也比較強，政府穩定性較高。20世紀80年代，新西蘭(lan) 比較激進的經濟與(yu) 財政改革能夠推進，與(yu) 執政黨(dang) 力量的強大和兩(liang) 大政黨(dang) 都傾(qing) 向於(yu) 自由主義(yi) 政策密切相關(guan) 。

　　另一組國家則存在顯著的差異。日本盡管在戰後相當長時期都維持著自民黨(dang) 一黨(dang) 獨大的格局，但日本政府（內(nei) 閣）和首相更迭頻繁——從(cong) 1945年到2011年已更換52屆內(nei) 閣和首相，這說明政府的政治力量很弱。意大利戰後政府更迭也極為(wei) 頻繁——從(cong) 1945年到2011年已更換62屆政府和總理，且該國政府多為(wei) 多黨(dang) 聯合政府。希臘在實現民主轉型之後，實行較為(wei) 複雜的混合型比例代表製，維持多黨(dang) 製的政治格局。與(yu) 澳大利亞(ya) 和新西蘭(lan) 的情形明顯不同，希臘的左派政黨(dang) 力量強大。五大主要政黨(dang) 有三個(ge) 都是左派政黨(dang) ，左派政黨(dang) “泛希臘社會(hui) 主義(yi) 運動”曾長期執政。希臘的狀況似乎更多地反映主要政黨(dang) 意識形態與(yu) 公債(zhai) 水平之間的相關(guan) 性。比利時則是西歐比例代表製的典型，政黨(dang) 眾(zhong) 多而得票分散，通常需要多黨(dang) 聯合才能組成多數派政府。2010年4月比利時主要政黨(dang) 談判破裂之後，比利時長期不能形成執政聯盟和內(nei) 閣。政府都無法形成，消減財政赤字更是無從(cong) 談起。

　　四、理論總結與(yu) 政策啟示

　　那麽(me) ，OECD國家如何才能擺脫目前的公債(zhai) 困境呢？本項研究的政策含義(yi) 是：

　　第一，OECD國家首先應該大幅縮減政府公共收支的規模。凱恩斯都不讚同過高的公共收支規模，他在給克拉克的一封信中說，政府收支規模不應該超過國民總產(chan) 出的1/4。另外，福利國家模式也需要進行係統的改革。

　　第二，OECD國家應該盡快改革財政規則和預算程序，強化對財政赤字和公債(zhai) 的製度約束。任何國家長期發展都需要平衡預算。如何明確財政和預算管理的目標，如何建立透明、負責、長期的責任機製，如何建立一個(ge) 行之有效的財政與(yu) 預算製度框架，是OECD國家需要麵對的緊迫問題。

　　第三，OECD國家還需要對民主政體(ti) 下的具體(ti) 政治製度安排進行改革。通過憲法、選舉(ju) 和財政製度改革，強化政黨(dang) 力量和責任，降低政府和議會(hui) 的政治分裂程度，提高政治和政府的穩定性，明確政府的財政責任，非常關(guan) 鍵。美國曾經一度希望通過憲法修正案來強化政府的財政責任，但該法案因為(wei) 沒有達到3/4州批準這一條件而告夭折。但今天看來，這樣的憲法修正案已經越來越必要。

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