摘要：日本的土地征收製度頗具特色，除詳盡規定了公共利益外，還設立了事業(ye) 認定程序、裁決(jue) 程序，規定了補償(chang) 製度，對征收中的爭(zheng) 議提供了不同的救濟途徑。

    關(guan) 鍵詞：日本，土地征收，公共利益，程序製度，補償(chang) 製度

    公益征收是一國重要的法律製度，而土地征收可謂是公益征收中的核心。由於(yu) 土地征收既關(guan) 係到農(nong) 民的土地權益，又關(guan) 乎公共利益，因此各國均構建了科學的土地征收製度。日本的土地征收製度是以土地征收法為(wei) 基礎建立起來的，其中許多製度對我國土地征收製度的完善具有重要的借鑒價(jia) 值。

    一、土地征收的前提條件

    與(yu) 其他國家一樣，日本憲法規定了公益征收，其第29條規定：“私有財產(chan) 在正當補償(chang) 下可以為(wei) 公共目的之使用”。這表明征收的前提條件是公共目的（也稱為(wei) 公共利益）。按照日本學者的理解，所謂公共目的，不僅(jin) 指醫院、學校、鐵路、公園、水庫等建設性的公共項目之目的，而且像戰後以創設自耕農(nong) 為(wei) 目的而征購農(nong) 地那樣，即使在特定的個(ge) 人成為(wei) 受益者的情形下，隻要征收的整體(ti) 目的乃廣泛為(wei) 了公共之利益（公益），也是可以的。

    憲法的抽象規定需要法律來具體(ti) 化，且公共利益畢竟具有不確定性，為(wei) 了有效地防止國家以公共利益為(wei) 名濫用土地征收權，日本對土地征收有關(guan) 的法律采取了列舉(ju) 式模式詳盡規定了公共利益。其《土地征收法》第3條“窮盡”性列舉(ju) 了49種可以發動土地征收的“公共利益”，其中包括依據道路法進行的公路建設；以治水或水利為(wei) 目的的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、蓄水池及其他設施；國家、地方團體(ti) 進行改造與(yu) 綜合開發所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公廁、公園等。土地征收是否符合公共利益必須嚴(yan) 格按照以上有關(guan) 法律規定的情形進行，幾乎是一一對應，政府沒有任意行政權。

    二、事業(ye) 認定程序

    （一）幾個(ge) 概念在土地征收程序中，首先需要興(xing) 業(ye) 人提出事業(ye) 認定申請。為(wei) 此，有必要先對幾個(ge) 概念進行說明。

    1.事業(ye) 認定。事業(ye) 認定是確定具體(ti) 的興(xing) 業(ye) 人、興(xing) 業(ye) 地、事業(ye) 計劃，判斷是否具備征收土地要件，並賦予該興(xing) 業(ye) 人征收土地權利的行政行為(wei) 。

    2.興(xing) 業(ye) 人。興(xing) 業(ye) 人即為(wei) 土地征收的主體(ti) ，是指在法律上有權征收、使用必要土地的特定的公共利益的事業(ye) 單位。具體(ti) 包括國家、地方公共團體(ti) 、公共組合、公社、公團、事業(ye) 團等特殊法人、特殊會(hui) 社、特許企業(ye) 等。

    3.事業(ye) 認定廳。在日本，有權進行事業(ye) 認定的是建設大臣或都道府縣知事。根據土地征收法的規定，由建設大臣認定的事業(ye) 為(wei) ：（1）當所需認定的事業(ye) 是由國家或都道府縣作為(wei) 事業(ye) 興(xing) 業(ye) 人設立的事業(ye) ，或者進行的事業(ye) 涉及的土地跨越兩(liang) 個(ge) 以上都道府縣地域的事業(ye) 等第17條第1款規定的事業(ye) ；（2）都道府縣知事否定認定或超過三個(ge) 月仍未作出有關(guan) 認定的決(jue) 定時。除此之外的事業(ye) 都由都道府縣知事進行認定。

    （二）事業(ye) 認定的條件

    根據《土地征收法》第20條的規定，土地征收符合下列條件時才得以認定。

    1.事業(ye) 是否符合土地征收法或個(ge) 別法律規定的事業(ye) 。這涉及事業(ye) 是否具有公共性。日本土地征收法和相關(guan) 的法律規定了可以發動土地征收的具體(ti) 事業(ye) ，事業(ye) 認定廳必須嚴(yan) 格按照法律規定進行認定。

    2.興(xing) 業(ye) 人是否具有進行該事業(ye) 的意思和能力。這裏的“意思”是指具體(ti) 的事業(ye) 計劃是否已經製作，“能力”是指是否具有實施事業(ye) 所必須的財政上的能力。

    3.事業(ye) 計劃是否有助於(yu) 適當且合理地利用土地。對此，日本曆來主要根據供用於(yu) 事業(ye) 而得到利益與(yu) 喪(sang) 失利益這種經濟觀點，通過對比衡量方法作出判斷。但現在也判例認為(wei) 應從(cong) 包括環境的、文化的、曆史的價(jia) 值在內(nei) 的非經濟價(jia) 值角度予以考慮。

    4.征收土地具有公益上的必要性。這要求申請的事業(ye) 不僅(jin) 具有公共性，而且還有必要性。例如，申請在某地建立一座醫院，醫院本身具有公共性，但要得到認定，還必須考慮在此地建立醫院有無必要性。

    （三）事業(ye) 認定的程序

    土地征收法不僅(jin) 規定了興(xing) 業(ye) 人所在的市鎮村長應將事業(ye) 認定申請書(shu) 的影印件提供給公眾(zhong) 閱覽、利害關(guan) 係人向知事遞交意見書(shu) 等必要程序外，還規定事業(ye) 認定廳可以征求具有專(zhuan) 門學識和經驗者的意見、舉(ju) 行公開聽證會(hui) 等並應在三個(ge) 月內(nei) 進行事業(ye) 認定。如果事業(ye) 認定被否決(jue) ，建設大臣或都道府縣知事要簽發公文，將情況通報給事業(ye) 申請人。如果事業(ye) 被認定，則應公布於(yu) 眾(zhong) ，認定的效果自公告發布之日起生效。

    （四）事業(ye) 認定的效果

    事業(ye) 認定廳對事業(ye) 認定後將產(chan) 生以下效果。

    1.興(xing) 業(ye) 人可以向征收委員會(hui) 申請裁決(jue) 。如果興(xing) 業(ye) 人在事業(ye) 認定公告作出後一年內(nei) 不申請征收裁決(jue) ，或者四年內(nei) 不申請騰出裁決(jue) ，則事業(ye) 認定將失效。

    2.作為(wei) 有關(guan) 權利關(guan) 係的固定效果。（1）產(chan) 生土地保全義(yi) 務。自事業(ye) 認定公告之日起，任何人未經都道府縣知事許可，不得對興(xing) 業(ye) 地進行形態和實質的變更。（2）興(xing) 業(ye) 人土地物件調查權。自事業(ye) 認定公告之日起，興(xing) 業(ye) 人有進行土地、物件的調查，製作土地、物件調查報告書(shu) 的權利。（3）關(guan) 係人固定。在土地征收中，關(guan) 係人是指對土地具有地上權、地役權、采石權、抵押權、抵當權、租借權等所有權以外權利的人和對土地上的物件具有所有權及其他權利的人。自事業(ye) 認定公告之日起，法律不再保護土地上新設的權利，除了繼承既存的權利外，在事業(ye) 認定公告後，取得新的權利不被納入關(guan) 係人範圍，其不具有獲得補償(chang) 的權利。（4）損失補償(chang) 受限製。通過事業(ye) 認定，興(xing) 業(ye) 地權利人因此受到來自實施的公共性方麵的容忍義(yi) 務，其自身對興(xing) 業(ye) 地進行形態和實質的變更，事先要得到都道府縣知事的批準，否則不能取得相應部分財產(chan) 的補償(chang) 。

    3.土地等補償(chang) 價(jia) 格等被固定。根據《土地征收法》第71條的規定，被征收土地等補償(chang) 金的計算基準時間為(wei) “事業(ye) 認定時”，即以事業(ye) 認定公告時近旁相似的土地交易價(jia) 格為(wei) 準，具體(ti) 的金額由基準時的價(jia) 格乘以物價(jia) 變動率。

    4.被征收土地權利關(guan) 係人擁有裁決(jue) 申請請求權和補償(chang) 金支付請求權。由於(yu) 啟動土地征收程序的時間由興(xing) 業(ye) 人單方決(jue) 定，因此，為(wei) 保障被征收土地權利關(guan) 係人的權利，土地征收法賦予了土地權利關(guan) 係人申請裁決(jue) 的請求權。針對土地等補償(chang) 的基準時間為(wei) 事業(ye) 認定公告時，如果興(xing) 業(ye) 人遲延啟動征收裁決(jue) 程序，將可能侵害實體(ti) 性的財產(chan) 權，因此該法又賦予了土地權利關(guan) 係人擁有支付土地補償(chang) 金的請求權。

    三、征收裁決(jue) 程序

    （一）征收裁決(jue) 的意義(yi)

    征收裁決(jue) 是指基於(yu) 興(xing) 業(ye) 人、土地所有者或關(guan) 係人的申請，征收委員會(hui) 作為(wei) 中立的第三人，聽取當事人雙方的意見，就征收目的物的範圍、損失補償(chang) 、權利的取得、消滅或者騰出的期限等作出決(jue) 定的一種形成性行為(wei) 。

    （二）征收裁決(jue) 的程序

    自事業(ye) 認定公告之日起，興(xing) 業(ye) 人就因此獲得了裁決(jue) 請求權，其可在此後的1年內(nei) 申請土地所在地的都道府縣的征收委員會(hui) 作出征收裁決(jue) 。與(yu) 此同時，被征土地權利關(guan) 係人也因此擁有申請裁決(jue) 請求權，其可以向征收委員會(hui) 提出興(xing) 業(ye) 人應該申請征收裁決(jue) 的請求。法律規定了當事人的申請書(shu) 等影印件必須供公眾(zhong) 閱覽，當事人可以提交意見書(shu) ，對於(yu) 補償(chang) 損失，準關(guan) 係人也可提交意見書(shu) 。閱覽期限屆滿後，征收委員會(hui) 開始裁決(jue) 程序。裁決(jue) （審理）程序是在征收委員會(hui) 的主持下，在興(xing) 業(ye) 人、土地所有者和關(guan) 係人的參與(yu) 下，公開進行的。關(guan) 於(yu) 補償(chang) 損失的事項，帶有強烈的當事入主義(yi) 色彩。

    （三）征收裁決(jue) 的種類

    征收委員會(hui) 的裁決(jue) 分為(wei) 駁回裁決(jue) 和征收裁決(jue) 兩(liang) 種。如果征收委員會(hui) 裁決(jue) 土地征收不符合土地征收法的規定，可以作出駁回申請的裁決(jue) 。反之，則作出征收裁決(jue) ，它包括權利取得裁決(jue) 和騰出裁決(jue) 。前者是指對於(yu) 應征收土地的區域、土地或土地所有權以外的權利，就損失補償(chang) 、權利的取得、消滅的期限作出的裁決(jue) 。後者是指基於(yu) 興(xing) 業(ye) 人、土地所有者、關(guan) 係人的申請，與(yu) 權利取得裁決(jue) 一起，或者在該裁決(jue) 之後，就權利取得裁決(jue) 所指示的內(nei) 容以外的損失補償(chang) 、土地、物件的交接或者物件的轉移期限等作出的裁決(jue) 。根據征收裁決(jue) ，興(xing) 業(ye) 人必須在裁決(jue) 規定的期限內(nei) ，支付裁決(jue) 所確定的各種損失補償(chang) 金，如不履行該義(yi) 務，征收裁決(jue) 將失效。興(xing) 業(ye) 人一旦履行其義(yi) 務，在取得權利的期限內(nei) ，原始性地取得該土地、物件的所有權及其他權利，與(yu) 此不能兩(liang) 立的權利即消滅。同時，有關(guan) 土地占有者在騰出期限屆滿前，必須履行移交有關(guan) 土地和物件或轉移物件的義(yi) 務。如不履行該義(yi) 務，興(xing) 業(ye) 人可申請都道府縣知事代執行。

    四、土地征收補償(chang) 製度

    （一）補償(chang) 原則

    日本憲法第29條規定了征收補償(chang) 的原則為(wei) “正當補償(chang) ”。但到底何謂“正當補償(chang) ”，學說上有完全補償(chang) 說和相當補償(chang) 說兩(liang) 種觀點。完全補償(chang) 說認為(wei) ，補償(chang) 必須將不平等還原為(wei) 平等，即對於(yu) 所產(chan) 生的損失的全部進行補償(chang) 。相當補償(chang) 說認為(wei) ，隻要參照補償(chang) 時社會(hui) 的一般觀念，按照客觀、公正、妥當的補償(chang) 計算基準計算出合理的金額予以補償(chang) 即可。現在日本學者認為(wei) ，除了農(nong) 地改革等社會(hui) 改革外，通常的公益征收等，應該采取完全補償(chang) 說，實行完全補償(chang) 。判例采取了這種觀點，認為(wei) 土地征收法上的損失補償(chang) 的目的在於(yu) ：當因特定的公益上必要的事業(ye) 征收土地時，為(wei) 求得因該征收而使該土地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟，應該進行完全補償(chang) 。也就是說，應該予以使征收前後被征收者的財產(chan) 價(jia) 格相等的補償(chang) ，土地征收時的補償(chang) 金額為(wei) 足夠被征收者在附近取得與(yu) 被征收土地相等的代替地所需金額。

    （二）土地征收的補償(chang) 範圍

    1.對土地等的補償(chang) 。這是指對被征收土地、房屋等所有權及其他具有財產(chan) 性價(jia) 值的權利的補償(chang) 。這在日本稱為(wei) “權利補償(chang) ”，實行完全補償(chang) ，即必須支付與(yu) 該權利的評估價(jia) 格相符金額的補償(chang) 。對此，《土地征收法》第71條作出了規定：“考慮到近旁類似土地的交易價(jia) 格等而計算的事業(ye) 認定告示時的相當價(jia) 格，乘以對應至權利取得判決(jue) 時為(wei) 止的物價(jia) 變動修正率，所得的數額。”《伴隨公共用地的取得的損失補償(chang) 基準綱要》進一步規定對土地以正常的交易額為(wei) 補償(chang) 額，計算的時期為(wei) 契約締結時。

    2.剩餘(yu) 土地的補償(chang) 。例如，一片土地的一部分被征收，剩餘(yu) 的土地不成形狀或麵積狹小時，其價(jia) 格與(yu) 以前相比可能會(hui) 下降，所以應對其價(jia) 格的減少部分予以補償(chang) 。

    3.通常損失補償(chang) 。通常損失即“通損”，是指在征收中，由於(yu) 征收而通常可能導致權利人蒙受的附帶性損失。其一般包括搬遷費、地租費、營業(ye) 上的損失、因轉移建築物而造成的租賃金的損失及其他因征收而通常產(chan) 生的損失。對於(yu) 這些損失，應予以補償(chang) 。值得注意的是，通損補償(chang) 不包括對精神上的損失補償(chang) 和重建生活的補償(chang) 等。

    4.對第三人的補償(chang) 、公共補償(chang) 。關(guan) 於(yu) 對土地所有人及關(guan) 係人以外的第三人的補償(chang) ，土地征收法規定了溝牆補償(chang) ，損失補償(chang) 基準綱要僅(jin) 規定了對少數殘留者和離職者的補償(chang) 。公共補償(chang) 是對征收中侵害公共設施等的補償(chang) 。根據損失補償(chang) 基準綱要的規定，如侵害公共設施，興(xing) 業(ye) 人要進行改建道路或其他補償(chang) 。

    （三）補償(chang) 的方式

    日本一度規定土地征收補償(chang) 的方式為(wei) 金錢補償(chang) ，不承認現物補償(chang) 。現行的土地征收法則吸取了德國的做法，規定以金錢補償(chang) 為(wei) 原則，現物補償(chang) 為(wei) 例外。現物補償(chang) 的方式主要有：提供替代土地（換地）、開造耕地、開造宅基地、代為(wei) 實施工事、代為(wei) 遷移等。

    五、有關(guan) 土地征收爭(zheng) 議的救濟

    由於(yu) 日本土地征收法設立的事業(ye) 認定程序與(yu) 裁決(jue) 程序各自承擔的作用不同，因此，針對程序中產(chan) 生的各種糾紛，法律提供了不同但又充分的救濟途徑。

    根據土地征收法的規定，對事業(ye) 認定及征收委員會(hui) 作出的關(guan) 於(yu) 補償(chang) 以外事項不服的，可以在事業(ye) 認定公告之日起或自收到裁決(jue) 書(shu) 之日起30日內(nei) 向建設大臣提起異議申訴或審查請求。如不服建設大臣的處理，可以征收委員會(hui) 為(wei) 被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。值得注意的是，如興(xing) 業(ye) 人申請都道府縣進行事業(ye) 認定而其拒絕作出事業(ye) 認定的，則隻能向建設大臣提出事業(ye) 認定申請，而不能請求審查。

    興(xing) 業(ye) 人或土地權利關(guan) 係人對損失補償(chang) 金額不服時，不能提出不服申訴，隻能在收到裁決(jue) 書(shu) 後3個(ge) 月內(nei) 以另一方當事人作為(wei) 被告提起行政訴訟中的當事人訴訟。由於(yu) 這類訴訟所爭(zheng) 議的是損失補償(chang) 金額的多少，補償(chang) 裁決(jue) 是“有關(guan) 私人利益的裁決(jue) ，在訴訟中應當區分有關(guan) 公共利益的裁決(jue) 事項與(yu) 有關(guan) 私人利益的裁決(jue) 事項。損失補償(chang) 額的確定等從(cong) 法律關(guan) 係的特點來看，屬於(yu) 當事人之間的私法關(guan) 係，但由於(yu) 土地征收這一公權力行使的行為(wei) 是損失補償(chang) 的前提，因此，采取形式當事人訴訟的爭(zheng) 議損失補償(chang) 的額度”。

    六、結語

    在當前中國，土地征收引發了一係列的社會(hui) 問題，這些問題的產(chan) 生很大程度是由於(yu) 我國土地征收製度的不完善所造成的。綜觀日本的土地征收製度，其以下五個(ge) 方麵至少應為(wei) 我國土地征收製度的完善時所借鑒：一是詳盡的公共利益規定；二是獨立的事業(ye) 認定程序；三是中立的裁決(jue) 程序；四是完善的補償(chang) 製度；五是充分的救濟途徑。

    作者簡介：鍾頭朱（1970-），男，湖南株洲人，湖南文理學院教師，碩士，研究方向：憲法與(yu) 行政法學。