現實政治實踐中，許多好的製度卻不能達致預期效果，出現了製度“空洞”“虛置”等現象。這是一個(ge) 十分重要的政治課題，也是一個(ge) 長期困擾黨(dang) 和國家政治生活的一個(ge) 現實難題。破解這一難題，還是應堅持以科學發展觀為(wei) 指導，在遵循製度自身運行規律的前提下，進行大膽的製度革新，關(guan) 鍵是要堅持製度的整體(ti) 性建構原則，充分發揮製度應有的功能效力。

　　按照製度革新與(yu) 變遷中的功能特征和要求，首要的問題是必須堅持製度的科學設計原則，而製度的科學設計關(guan) 涉諸多方麵的要素，包括公平性、程序性、效率性、層次性等諸多方麵。但就今天政治社會(hui) 現實而言，我們(men) 尤其要注重製度的整體(ti) 性建構。因為(wei) 改革開放以來，各個(ge) 領域都製定了相當繁多的製度，但為(wei) 什麽(me) 效果不佳，總是顯現有“製度”而無“製度治理”的情況，黨(dang) 風、官風、學風、商風的腐敗仍有蔓延之勢，尋其原因是這些眾(zhong) 多的製度缺乏有機整體(ti) 性，許多製度彼此隔離，形成製度“孤島”現象，製度“孤島”使許多好的製度功能難以發揮，成為(wei) 擺設，這是形成製度“空洞”和“虛置”的直接原因。製度“空洞”和“虛置”造成了許多現有製度資源的嚴(yan) 重浪費。以黨(dang) 內(nei) 民主製度建設為(wei) 例，改革開放以來，執政黨(dang) 依據社會(hui) 發展和自身發展需要，先後製定、發布了大量涉及黨(dang) 內(nei) 幹部監督、黨(dang) 員民主權力保障等有關(guan) 黨(dang) 內(nei) 民主監督的法律法規“條例”“意見”“準則”等，總數統計有80餘(yu) 件之多，應該說黨(dang) 內(nei) 監督製度已經夠全麵的了。但是，許多貪官依然視監督於(yu) 不顧，照貪照腐。這不是黨(dang) 和政府對反貪反腐的認識不夠，也非製度的數量不夠，而是製度的整體(ti) 性缺失造成了製度的“空洞”和製度“虛置”，從(cong) 而導致貪官們(men) 有機可乘。

　　製度的整體(ti) 性建構就是同時關(guan) 注四個(ge) 相互關(guan) 聯的製度建設環節：一是製度的重點性。比如對於(yu) 黨(dang) 政幹部反腐倡廉建設，宜將重點放在建立幹部財產(chan) 公示製度和司法垂直管理製度兩(liang) 個(ge) 層級上，在這方麵，香港和其他一些國家的廉政建設就是我們(men) 的很好鏡鑒，那些不疼不癢的製度就算堆積如山，也收效甚微。二是製度的嚴(yan) 密性。各個(ge) 製度應相互銜接，環環相扣，這是避免製度“空洞”的重要條件。許多好的製度，因為(wei) 銜接性不強，前後呼應不夠，某一處出現“短板”，結果使已有製度成為(wei) 擺設、裝飾，在濫權和腐敗行為(wei) 麵前變得軟弱無力。三是製度的執行性。有了製度，一定要認真執行，做到令必行，行必果。我們(men) 不是沒有製度或者說是好的製度，應該深入檢視執行環節上的力度有沒有，因為(wei) 不執行，就造成製度資源的虛置和浪費。製度不執行怎麽(me) 辦？監督製度要跟上，也就是上述第二點提到的製度要有嚴(yan) 密性，環環相扣。四是製度的補救性。如同市場失靈一樣，製度亦非絕對和萬(wan) 能，也偶有失靈的時候，當製度鏈環的某一環節缺失時，必須要有若幹個(ge) 預設的製度方案相互補充，方可達致製度的預期效果。

　　以上四點中，製度的關(guan) 鍵性強調的是要抓住幾個(ge) 關(guan) 鍵的製度，是重點論；製度的嚴(yan) 密性強調的是製度之間要相互兼顧，是均衡論；製度的執行性強調的是製度剛性，是實踐論；製度的補救性強調的是製度的預設風險，是方法論。這種整體(ti) 建構原則就是要將製度建構的思維上升到一個(ge) 哲學辯證的邏輯高度。果真如此，也才能真正把權力關(guan) 進製度的籠子裏，避免製度“空洞”和“虛置”現象發生，發揮製度的本來效能。■