從(cong) 理論上講，城鄉(xiang) 教育福利之所以存在巨大鴻溝，與(yu) 現行財政製度密切關(guan) 聯。因此，通過創新財政製度消弭城鄉(xiang) 教育福利鴻溝，保障每一個(ge) 農(nong) 村青少年接受教育的基本權利，增進其教育福利，促進城鄉(xiang) 科學發展和包容性發展，應成為(wei) “十二五”時期政府改善民生的重要目標。

　　教育公平是社會(hui) 公平的起點及基礎，是縮小不同群體(ti) 發展差距的重要途徑，對國家的長遠發展及社會(hui) 和諧穩定至關(guan) 重要。教育福利的不公平是城鄉(xiang) 發展不平衡的重要表現之一，也是統籌城鄉(xiang) 發展的關(guan) 鍵所在。

　　不容否認，近年來農(nong) 村在基礎教育普及方麵取得長足進步，但與(yu) 城市相比仍存在較大差距。實際上，農(nong) 村學生與(yu) 城市學生根本不在同一起跑線上，無法與(yu) 城市學生均等分享教育改革的成果，突出表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一是大部分農(nong) 村學生很難考入當地的重點高中，而在普通高中，考入高水平大學的概率較低，許多學生由於(yu) 升學無望而退學打工，由於(yu) 文化程度不高，這部分年輕人很難獲得高報酬的工作，大多從(cong) 事低技能、低待遇的勞動密集型工作，長期處於(yu) 低收入階層。二是隨著高校改革的深化，各種名目繁多的保送、加分、校長推薦、自主招生等新型招生形式使農(nong) 村高中生在競爭(zheng) 中處於(yu) 劣勢地位，加上大學生就業(ye) 形勢依然嚴(yan) 峻，農(nong) 村高考棄考情況日益嚴(yan) 重。對於(yu) 許多處於(yu) 底層的寒門弟子來說，由於(yu) 城鄉(xiang) 在教育福利方麵的巨大鴻溝，他們(men) 看不到向上流動的希望，長此以往，對社會(hui) 的和諧發展極為(wei) 不利。城鄉(xiang) 教育福利之所以存在巨大鴻溝，與(yu) 現行財政製度密切關(guan) 聯。比如，政府對義(yi) 務教育的財力投入不足，農(nong) 村基礎教育經費投入尤其短缺，中央、省、地市、縣鄉(xiang) 在基礎教育責任的分配上不盡合理等等。因此，通過創新財政製度消弭城鄉(xiang) 教育福利鴻溝，保障每一個(ge) 農(nong) 村青少年接受教育的基本權利，增進其教育福利，促進城鄉(xiang) 科學發展、包容性發展，應成為(wei) “十二五”時期政府改善民生的重要目標。

　　路徑之一

　　繼續加大對教育的投入力度，讓公共財政陽光普照城鄉(xiang) 每位適齡青少年。

　　中國教育投入不足是個(ge) 老問題。從(cong) 1993年起至今中央一直在強調財政性教育支出占GDP的比重要達到4％，但這一目標至今仍未達到。按照目前的發展態勢，2012年有望實現這一目標，但即便如此，4％的教育投入與(yu) 世界平均水平仍有較大差距。目前世界上財政性教育支出占GDP比重平均水平在7％左右，其中發達國家平均達到9％，中國還有很長的路要走。當然，在加大投入的同時還要優(you) 化財政資金的支出方向：一是保證投向小學和初中階段的教育資金占全部教育資金的比重持續不斷提高。建立和健全教育經費管理、使用和監督機製，加強農(nong) 村寄宿學校建設，加大農(nong) 村教師培訓力度，讓有限的財政資金無歧視地覆蓋每一個(ge) 農(nong) 村適齡學生。二是加大對職業(ye) 教育的支持力度。如前所述，部分農(nong) 村學生受種種條件限製可能無法升入大學，因而職業(ye) 教育對其至關(guan) 重要。應將職業(ye) 教育作為(wei) 重點領域，各級政府加大對職業(ye) 教育投入，對重點地區、重點學校進行重點扶持。

　　路徑之二

　　按照教育產(chan) 品屬性合理配置不同層級政府在教育服務中的責任。從(cong) 世界範圍內(nei) 來看，無論是發達國家還是發展中國家，都是由中央和地方政府負擔基礎教育的全部或主要費用，中央和省級政府往往承擔更大的支出責任。作為(wei) 多層級的發展中大國，我國中央和省級政府在農(nong) 村義(yi) 務教育方麵沒能承擔起主要支出責任，縣鄉(xiang) 財政和農(nong) 民群眾(zhong) 實際上承擔了主要責任，相當多地區由於(yu) 財力貧瘠僅(jin) 能勉力支撐，農(nong) 村基礎教育質量可想而知。因此，下一步應在教育事權配置方麵有所突破，建立差別化的教育支出責任分擔機製。中央政府與(yu) 省級政府在經濟欠發達地區應承擔絕大部分基礎教育支出責任，市、縣兩(liang) 級政府主要進行教育管理，必須確保縣鄉(xiang) 政府擁有充足的教育財政資源。在經濟中等發達地區，中央、省、市政府共同分擔基礎教育支出責任。在經濟發達地區，基層政府財力較強，可多分擔些支出責任，中央、省級政府維持基本投入即可。

　　路徑之三

　　加大對城市農(nong) 民工子女的教育支持力度。改革開放以來，農(nong) 民工為(wei) 中國的城市經濟發展、城市居民福祉改進做出了突出貢獻，目前在城市工作生活的農(nong) 民工已達2億(yi) 多。對於(yu) 農(nong) 民工子女而言，他們(men) 正成為(wei) “無根的一代”，城市留不下，農(nong) 村回不去。當他們(men) 長大成年後，由於(yu) 缺乏對社會(hui) 的歸屬感，將是社會(hui) 不穩定的重要導火索，會(hui) 對社會(hui) 治理帶來極大隱患。當前，城市農(nong) 民工子女教育需要引起特別關(guan) 注，政府應為(wei) 農(nong) 民工子女提供與(yu) 城市居民子女大體(ti) 相當的就學機會(hui) ，防止他們(men) 在快速的經濟發展與(yu) 社會(hui) 轉型中被邊緣化。應改革現行教育財政製度，統籌安排教育資源，提高農(nong) 民工子女的教育福利。對於(yu) 流入地政府，中央與(yu) 省級政府可設立流動農(nong) 民工子女教育專(zhuan) 項資金，合理分擔流入地政府的財政壓力，而不能將教育負擔簡單轉嫁到農(nong) 民工身上。對於(yu) 農(nong) 民工子弟學校應公平對待，消除一切不合理的歧視性政策，決(jue) 不能簡單地取締了之。積極鼓勵和支持公辦民助、民辦公助、國有民辦和轉製學校等多元辦學形式，動員社會(hui) 力量參與(yu) 對農(nong) 民工子女教育的投入。教育券製度可能是值得嚐試的解決(jue) 農(nong) 民工子女教育問題的有效方式。這一製度由美國著名經濟學家米爾頓·弗裏德曼在1955年首次提出。其核心思想是：政府把直接投入公立學校的教育經費按照生均單位成本折算以後，以麵額固定的教育券形式直接發放給學生，學生憑教育券可以自由選擇政府所認可的學校就讀，不再受學區的限製，教育券可以衝(chong) 抵全部或部分學費，學校憑收到的教育券到政府部門兌(dui) 換教育經費，用於(yu) 支付辦學經費。中央政府可將基礎教育階段學生應獲得的教育經費以教育券形式付給每位學生，這些學生隨父母到某一地區後到當地學校讀書(shu) ，流入地學校可憑教育券向政府換取等額現金。教育券由中央政府統一發行，可以規定不同的麵值，在全國範圍內(nei) 流通。其好處是有助於(yu) 確保教育資源的公平分配，促進學校之間的競爭(zheng) ，增進農(nong) 民工子女的教育福利，同時也可以適當減輕流入地政府的教育投入壓力。

　　路徑之四

　　建立更為(wei) 精準的轉移支付瞄準機製，提高農(nong) 村留守青少年的教育福利。一方麵應繼續擴大一般性轉移支付規模，增強基層政府財政實力，為(wei) 其履行教育服務職能提供基本財力保障。建立支持教育發展的專(zhuan) 項轉移支付，降低甚至取消經濟欠發達地區的資金配套要求，專(zhuan) 門用於(yu) 支持留守青少年接受教育，增進其教育福利。與(yu) 此同時，要以法律法規的形式確保專(zhuan) 項轉移支付資金不被擠占挪用。建立健全對轉移支付資金的績效評估、監督及問責機製，保證轉移支付在青少年教育中使用的方向和效果。另一方麵，探索有條件現金轉移支付製度。有條件現金轉移支付是旨在幫助有子女的貧困家庭的縱向轉移支付計劃，一般是將現金轉移支付給貧困家庭，條件是這些家庭要按照預先約定對其子女進行人力資本投資，是對一般性轉移支付和專(zhuan) 項轉移支付的有益補充。有條件現金轉移支付很好地瞄準貧困家庭，幫助其擺脫貧困世代相傳(chuan) 的惡性循環，是解決(jue) 不平等問題的有效途徑。目前，世界上許多發展中國家以及包括美國在內(nei) 的若幹發達國家實行了這一計劃。隨著政府治理水平的提升及信息化的普及，中國完全具備條件實施這一轉移支付方式。

　　（作者單位：國家行政學院經濟學部）