人大教授鄭功成表示延遲退休不應與(yu) 養(yang) 老金收支掛鉤，延退時應返還“多繳少拿”部分

　　在養(yang) 老金改革方麵，鄭功成教授的觀點與(yu) 市麵上流行的觀點頗為(wei) 不同。比如，他認為(wei) 大眾(zhong) 對於(yu) “養(yang) 老金缺口”存在誤讀。在他看來，個(ge) 人賬戶的虧(kui) 空，是曆史和改革中遺留的問題，政府應對其負責；而除此之外，養(yang) 老金是盈餘(yu) 的，當期不存在缺口。因此他說，談“缺口”，要看是過去的，現在的，還是將來的，後兩(liang) 者並不存在缺口。在厘清曆史與(yu) 現狀之後，他論及養(yang) 老金問題圍繞“公平”這一概念，也正本清源，從(cong) 養(yang) 老製度的不同層麵的“公平”談起。

　　■人物簡介

　　鄭功成中國人民大學教授，全國人大常委會(hui) 委員，長期從(cong) 事社會(hui) 保障、收入分配及與(yu) 民生相關(guan) 領域的研究，是國內(nei) 社會(hui) 保障、商業(ye) 保險等學科領域的重要開拓者之一。在社會(hui) 兼職方麵，他也是國務院醫改首屆谘詢委員，人社部專(zhuan) 家谘詢委員。

　　實行全國統籌方可化解“曆史負擔”

　　盡快實現基本養(yang) 老保險基金全國統籌不僅(jin) 是優(you) 化職工基本養(yang) 老保險製度的金鑰匙，也是這一製度公平性、互濟性、流動性與(yu) 可持續性的集中體(ti) 現。

　　新京報：你認為(wei) 深化職工基本養(yang) 老保險改革的關(guan) 鍵是全國統籌，這應該怎麽(me) 理解？

　　鄭功成：隻有實現全國統籌，才能使這一製度公平籌資和市場經濟條件下法定勞工成本負擔公平的目標得以實現，才可以在厘清社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶關(guan) 係的條件下徹底根治統賬結合模式異化與(yu) 基金餘(yu) 缺並存的現象，促使製度正常發展。

　　全國統籌也是使名義(yi) 繳費率降低成為(wei) 現實的前提條件，它可以即時厘清曆史責任與(yu) 未來責任，使個(ge) 人賬戶的空賬規模得以固化，並使財政補貼責任邊界得到厘清，最終使曆史負擔得到合理化解。

　　全國統籌帶來的其他的好處還包括降低製度運行的成本，提升效率，實現養(yang) 老保險基金集中管理與(yu) 有效投資等等。最終是使這一製度從(cong) 淪落為(wei) 地方性製度安排真正回歸到國家統一製度安排的法定軌道上，而這一製度的優(you) 化定型又會(hui) 為(wei) 機關(guan) 事業(ye) 單位養(yang) 老保險改革提供成熟的參照。

　　因此，盡快實現基本養(yang) 老保險基金全國統籌不僅(jin) 是優(you) 化職工基本養(yang) 老保險製度的金鑰匙，也是這一製度公平性、互濟性、流動性與(yu) 可持續性的集中體(ti) 現。

　　新京報：統籌層級過低帶來哪些問題，這是現有製度的最主要問題嗎？

　　鄭功成：從(cong) 在全國範圍內(nei) 的廣泛調研情況來看，職工養(yang) 老保險地區分割統籌確實帶來很多無法解決(jue) 的問題。

　　首先是在地區分割統籌的情況下，勞動力的自由流動與(yu) 遷徙必然存在障礙，因為(wei) 從(cong) 一個(ge) 統籌區域流向另一個(ge) 統籌區域時的養(yang) 老金及相關(guan) 權益絕不是靠一個(ge) 轉移接續辦法便能夠維護的。

　　其次，因不同地區勞動者的年齡結構與(yu) 撫養(yang) 比不同，實際繳費率必然相差懸殊。比如東(dong) 部是勞動力主要輸入地，人口相對年輕，企業(ye) 實際繳費率偏低，而中西部地區以及老工業(ye) 基地因為(wei) 人口老齡化較為(wei) 嚴(yan) 重，使得實際繳費率偏高，高低之間差別在3倍以上。這不僅(jin) 嚴(yan) 重地扭曲了應當公平的籌資機製，而且亦與(yu) 地區協同發展的取向明顯相悖。

　　再次，地區分割統籌的直接後果是不同地區養(yang) 老保險基金收支餘(yu) 缺分化，有的地區即使實際繳費率很低也會(hui) 有大量基金結餘(yu) ，有的地區雖然實際繳費率高卻依然缺口不斷擴大，從(cong) 而扭曲了統賬結合模式，危機到了製度的可持續性。

　　以廣東(dong) 為(wei) 例，其基金累積規模越來越大，但因並未實現真正意義(yi) 的省級統籌，結果是原本追求現收現付的社會(hui) 統籌基金在部分地區大量結餘(yu) ，而在另外一些地區，原本應該實賬運行的個(ge) 人賬戶成為(wei) 空賬，這其實是全國的縮影。

　　區域分割還導致基金無法有效投資，貶值風險隨著基金結餘(yu) 增長而增長等等問題。因此，地區分割統籌格局確實是現行製度諸種問題或矛盾的關(guan) 鍵症結所在，已經成為(wei) 阻礙“人人享有基本養(yang) 老保險”目標的根本原因。

　　一旦實現了全國統籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會(hui) 統籌基金便能夠真正實現預算管理，個(ge) 人賬戶亦不會(hui) 再增添新的空賬，而政府、用人單位與(yu) 參保者個(ge) 人的責任邊界也就能夠清晰地界定了。

　　新京報：按照你的說法，也就是說現在養(yang) 老金是有錢的，隻是區域分割統籌造成了地區性的缺口，應該怎麽(me) 厘清“缺口”的實質含義(yi) ？

　　鄭功成：所謂養(yang) 老金缺口是指養(yang) 老保險基金收不抵支的狀況。它分為(wei) 三種情形：一是當期出現的收支缺口；二是曆史留下的收支缺口，即所謂曆史欠賬；三是未來收支缺口，即預測可能在若幹年後出現的收不抵支現象。

　　如果不加定語，養(yang) 老金缺口就是指當期收不抵支狀況。我注意到，被媒體(ti) 不時報道的養(yang) 老金缺口問題，其實是一個(ge) 被人有意或無意地模糊化了的說法，因為(wei) 它往往將曆史的、當期的、未來的混淆在一起。

　　由於(yu) 職工基本養(yang) 老保險製度是法定的全國性製度安排，而全國的養(yang) 老保險基金每年都有結餘(yu) ，完全不存在缺口問題。

　　我現在擔心的恰恰是所積累的基金在貶值。而曆史留下的缺口確實存在，這是從(cong) 現收現付製向統賬結合製轉化的必然結果，它並非是新製度帶來的缺口。

　　對於(yu) 一些人預測未來可能出現的缺口，它確實需要認真應對，但也隻是預測。決(jue) 定未來收支缺口的因素有很多，這些因素都會(hui) 發生相應的變化，那麽(me) ，當前預測的結果自然也會(hui) 發生變化。

　　因此，正常的心態應當是既不能將曆史欠賬視為(wei) 當期缺口，更不能將對模型預推的未來缺口等同現實缺口。

　　曆史欠賬需“長時間”解決(jue)

　　個(ge) 人賬戶空賬是製度變革前數十年遺留下來的，隻能用曆史的方法來化解，即計劃經濟時代數十年積累的曆史欠賬隻有用數十年來化解才符合曆史的公正原則。

　　新京報：你說過個(ge) 人賬戶空賬是曆史欠賬，這應該怎麽(me) 彌補？

　　鄭功成：目前引起廣泛關(guan) 注的個(ge) 人賬戶空賬確實是因製度轉型而出現的曆史欠賬。因為(wei) 我國現行的統賬結合型養(yang) 老保險製度，恰恰是從(cong) 計劃經濟時代的現收現付型製轉化而來的，這種轉化因加入了完全積累型的個(ge) 人賬戶而必然出現曆史欠賬。

　　換言之，新的養(yang) 老保險製度打破了原有的養(yang) 老保險代際關(guan) 係自然傳(chuan) 承的慣例，這一代人既要繼續承擔支付已經退休的老年人的養(yang) 老金的義(yi) 務，又須為(wei) 自己個(ge) 人賬戶儲(chu) 備養(yang) 老金，故而必然帶來雙重的養(yang) 老負擔。

　　因此，現實中的個(ge) 人賬戶空賬其實是傳(chuan) 統製度向新型製度轉型所必然出現的現象，它是製度變革前數十年遺留下來的，也應當且隻能用曆史的方法來化解，即計劃經濟時代數十年積累的曆史欠賬隻有用數十年來化解才符合曆史的公正原則。

　　解決(jue) 途徑無非有兩(liang) 種：一種是學智利，也發行數十年的特種國債(zhai) ，一次性做實個(ge) 人賬戶；一種是在盡可能做實新的個(ge) 人賬戶的同時，繼續通過財政補貼等途徑逐步消化。

　　無論采取哪種方式，都應當是需要多屆政府共同分擔的責任。因此，那種指望著既沒有空賬又不讓政府負債(zhai) 的想法其實是很幼稚的想法。比較合理的取向是盡快通過實現全國統籌來避免新的空賬出現，同時製定一個(ge) 10-20年的舊賬化解計劃穩妥推進。

　　新京報：就現狀來說，養(yang) 老金的收支情況怎麽(me) 樣？

　　鄭功成：當前養(yang) 老保險的財務狀況總體(ti) 良好，有三組數字支撐。

　　一是審計署2012年對全國社保財務的審計報告，2011年全國職工基本養(yang) 老保險基金累計結餘(yu) 比2005年底增長413.40%。

　　二是人社部公布的2012年全國職工養(yang) 老保險基金收支狀況，當年總收入19693億(yi) 元，總支出15502億(yi) 元，結餘(yu) 4191億(yi) 元，累計結餘(yu) 達23667億(yi) 元。

　　三是財政部在2013年“兩(liang) 會(hui) ”期間向全國人大提交的社會(hui) 保險預算報告，2013年全國社會(hui) 保險基金預算收入3.28萬(wan) 億(yi) 元，預算支出2.79萬(wan) 億(yi) 元。事實上，最近財政部報告上半年的社會(hui) 保險預算情況時，累計結餘(yu) 已經達到了3.9萬(wan) 多億(yi) 。

　　上述數據已經十分清晰地反映了職工基本養(yang) 老保險財務狀況良好。

　　有人說這種結餘(yu) 中有財政補貼部分應當扣除，這是不懂社會(hui) 保險製度常識所引起的，因為(wei) 這一製度在德國產(chan) 生以來就是由政府分擔責任的，何況我國的財政補貼事實上還隻是對計劃經濟時代必須負責到底的中老年職工的曆史欠賬的一種補償(chang) 。

　　養(yang) 老保險繳費增長超GDP

　　即使GDP增長放慢，工資增長也會(hui) 快於(yu) GDP增長，養(yang) 老保險繳費的增長將隨工資增長而增長，也會(hui) 高於(yu) GDP增長。

　　新京報：隨著老齡化社會(hui) 到來和加速，未來的養(yang) 老金收支是不是會(hui) 存在嚴(yan) 重問題？

　　鄭功成：我在2007年主持“中國社會(hui) 保障改革與(yu) 發展戰略”項目研究時，曾組織過相應的測算，在綜合考慮多種影響因素的條件下，得到的基本結論是2030年前是基金持續結餘(yu) 的時期，而到2030年後會(hui) 出現年度缺口，但前期的結餘(yu) 足以再支撐10年以上的收支平衡，再往後則需要動用戰略儲(chu) 備基金，但並不存在巨大風險。

　　一方麵，伴隨人口老齡化的加速發展，養(yang) 老金的支付規模也會(hui) 持續擴大，在所有條件不變的情形下，最終當然會(hui) 出現收不抵支甚至缺口越來越大的局麵。

　　但另一方麵，影響養(yang) 老金收支的因素也必然會(hui) 發生重大變化。例如，在未來數十年間，我國的勞動生產(chan) 率必定持續提高，財政收入會(hui) 持續增長，養(yang) 老保險費伴隨工資增長也必然會(hui) 持續增長，退休年齡到2030年可能會(hui) 發生變化，再加上已經建立的社會(hui) 保障戰略儲(chu) 備基金與(yu) 不斷做實的個(ge) 人賬戶，以及龐大的國有資產(chan) 與(yu) 土地收益可以作為(wei) 養(yang) 老保險製度的重要物質基礎，這些都是有利於(yu) 維護養(yang) 老保險基金收支長期平衡的因素。

　　新京報：這些預測是基於(yu) 中國經濟過去的增速預期？還是考慮了目前經濟增速下行這樣的情況？

　　鄭功成：這當然和經濟增長的預期具有相關(guan) 性。此外，我們(men) 還有一個(ge) 基本的判斷，即使GDP增長放慢，工資增長也會(hui) 快於(yu) GDP增長。

　　收入分配改革的既定方針之一，就是提高勞動者報酬，養(yang) 老保險繳費的增長將隨工資增長而增長。大的財富分配格局的調整必然帶給養(yang) 老保險製度持續發展的積極影響。

　　逐步延遲退休年齡是趨勢

　　逐步延遲退休年齡的依據不應當是為(wei) 了減少養(yang) 老金支出，而應當是人均預期壽命持續延長、受教育年限持續延長和人口結構與(yu) 勞動力供求關(guan) 係發生深刻變化。

　　新京報：在“延遲退休”這個(ge) 議題上，我看到一些研究者都是從(cong) 養(yang) 老金收支角度出發，而你是少見的主要關(guan) 注“代際公平”的學者，你能解釋一下嗎？

　　鄭功成：我已經多次闡述過我的基本觀點，這就是通過延遲退休來解決(jue) 養(yang) 老金支付難題的看法是本末倒置，即逐步延遲退休年齡的依據不應當是為(wei) 了減少養(yang) 老金支出，而應當是人均預期壽命持續延長、受教育年限持續延長和人口結構與(yu) 勞動力供求關(guan) 係發生深刻變化，它應當是對人的生命周期、勞動力供求與(yu) 代際負擔公平進行合理調整的需要。

　　現階段乃至相當一段時期，我國的養(yang) 老金並不存在收不抵支的問題，當前局部地區的收支缺口隻是全國統一的法定製度安排被地區分割所異化了的不良結果。

　　從(cong) 國際經驗來看，養(yang) 老金收支情況也並不必然構成延遲退休年齡的理由。在這方麵最有發言權的國家，無疑是世界上第一個(ge) 建立社會(hui) 養(yang) 老保險製度的德國。德國采取現收現付財務模式，追求年度收支平衡，迄今已經平穩運行120多年，在人均壽命超過80歲後，2011年還出現年度盈餘(yu) 45億(yi) 歐元，德國政府決(jue) 定從(cong) 2012年將養(yang) 老保險費率從(cong) 19.9%（勞資繳費各占50%）降至19.6%，並繼續提高養(yang) 老金待遇。同時也決(jue) 定從(cong) 2012年1月1日開始延遲退休年齡，即從(cong) 現行的65歲逐步延長到2029年的67歲。

　　顯而易見，社會(hui) 養(yang) 老保險製度的創始國並非因養(yang) 老金缺口而延遲退休年齡，而是以人均預期壽命延長與(yu) 人口結構變化作為(wei) 依據，這是維護代際公平的需要。

　　就我國而言，考慮到人均預期壽命延長與(yu) 受教育年限逐漸延長的客觀事實，以及勞動力無限供給的時代已成為(wei) 曆史，逐步延遲退休年齡是一個(ge) 不可逆轉的趨勢，但它又不是一個(ge) 可以即時推進、急劇調整的事項，而是特別需要慎重考量多種因素的綜合影響。

　　我在2007年主持相關(guan) 戰略研究時，曾基於(yu) 壽命、教育、就業(ye) 及維護代際公平需要提出過一個(ge) 方案，基本思路是采取小步漸進、女先男後、兼顧特殊的方式，到本世紀40年代爭(zheng) 取實現65歲男女同齡退休，我認為(wei) 這是較為(wei) 理性的方案。

　　因此，延遲退休年齡是一個(ge) 戰略問題，它主要與(yu) 現在的年輕人有關(guan) ，而與(yu) 老年人或接近退休的人無關(guan) 。

　　新京報：現在隻要有人提出“延遲退休年齡”或者“延遲領取養(yang) 老金”，均會(hui) 遭到很多人反對，人們(men) 認為(wei) 延遲退休多繳少拿，肯定不合算。你如何看待這一現象？

　　鄭功成：我已經申明不讚同將延遲退休年齡與(yu) 養(yang) 老金收支掛鉤的觀點，但我認為(wei) 應當允許講這樣的觀點。我們(men) 需要的是來自多個(ge) 視角的理性的、深入的討論，並在討論中尋求更為(wei) 合理、公正的改革路徑。

　　我的觀點一直是鮮明的，即不主張以“多繳少支”來損害參保人的利益，而是主張對遲延退休者應當有利益上的補償(chang) ，即通過提高延遲退休者的養(yang) 老金待遇來避免其利益受損，這才符合延遲退休隻是合理調整人的生命周期、解決(jue) 未來勞動力供給逐漸偏緊和維護代際負擔公平的取向。

　　如果政策製定者隻有“多繳少支”的“算計”，其本身就失去了公正。

　　同時，我也不讚同每一個(ge) 人都精於(yu) 算計個(ge) 人之得失，因為(wei) 社會(hui) 保險製度的最大功能是能夠解除生活風險後顧之憂、為(wei) 所有參保人提供穩定的安全預期，它的最大優(you) 勢即是在政府與(yu) 雇主的分擔下實現參保人之間的互助共濟。

　　如果每一個(ge) 都要精確地算計自己的得失，則長壽者、疾患者的風險誰來分擔呢？況且誰也無法算定自己不長壽或者不生病。因此，社會(hui) 保險實現的是在群體(ti) 利益最大化中實現個(ge) 人生活安全利益追求的製度安排。

　　製度統一是“唯一出路”

　　當務之急是盡快建立機關(guan) 事業(ye) 單位的養(yang) 老保險製度，同時建立統賬結合財務機製，在盡快實現年輕一代權利義(yi) 務公平的同時縮小老一代人的待遇差距。

　　新京報：目前似乎大家都將目光聚集在基本養(yang) 老保險製度上，有了這一製度在未來能做到“老有所養(yang) ”嗎？

　　鄭功成：“老有所養(yang) ”需要的是一套製度體(ti) 係，基本養(yang) 老保險隻能解決(jue) 老年生活的基本經濟來源。因此，僅(jin) 有基本養(yang) 老保險還是不夠的。

　　我國的目標是構建多層次的養(yang) 老保險體(ti) 係，同時大力發展養(yang) 老服務事業(ye) 。

　　國務院最近出台推動養(yang) 老服務業(ye) 發展的政策，無疑是最終建立完整的“老有所養(yang) ”製度體(ti) 係的重要舉(ju) 措，它值得期待。

　　新京報：公眾(zhong) 對養(yang) 老金的質疑來自兩(liang) 方麵，一方麵是對公平性（雙軌或者多軌）存疑，另一方麵是公眾(zhong) 對前景的預期不明確，因此對多數改革方案都持有反對的態度？

　　鄭功成：必須承認，現有製度確實存在不公平，公平性的欠缺有三個(ge) 方麵。

　　一是機關(guan) 事業(ye) 單位和企業(ye) 的退休製度，兩(liang) 大群體(ti) 的權利和義(yi) 務是不平等的，待遇差距很大。

　　二是企業(ye) 職工養(yang) 老保險製度在地區之間的繳費負擔與(yu) 待遇發放也是不公平的。

　　三是同一代人的不公平，老一代人不公平，年輕一代也不公平。

　　我之前提出，製度設計應該“保持同一代人的相對公平”，這應當是一個(ge) 很重要的原則，而要體(ti) 現這一原則，就必須在製度設計中體(ti) 現“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的基本思路。

　　新京報：具體(ti) 到養(yang) 老金的雙軌製問題，應該怎樣推進，何時推進？

　　鄭功成：毫無疑問，機關(guan) 事業(ye) 單位傳(chuan) 統的退休製度必須走向社會(hui) 養(yang) 老保險製度，並且真正采取與(yu) 企業(ye) 職工養(yang) 老保險相同的籌資機製、統賬模式和待遇計發辦法，實現養(yang) 老製度統一是改革的唯一出路。

　　當務之急是盡快建立機關(guan) 事業(ye) 單位的養(yang) 老保險製度，讓公職人員與(yu) 企業(ye) 職工一樣承擔起為(wei) 自己養(yang) 老繳費的義(yi) 務，同時建立統賬結合財務機製，並采取職工養(yang) 老金待遇計發方式來調整待遇，在盡快實現年輕一代權利義(yi) 務公平的同時縮小老一代人的待遇差距。

　　公眾(zhong) 對以房養(yang) 老反應過度

　　以房養(yang) 老不可能成為(wei) 國家法定的養(yang) 老保障製度安排，它隻能是一種自願的、補充的養(yang) 老方式。

　　新京報：從(cong) 實際操作的角度看，中國的社保體(ti) 係漏洞很多，搭便車的行為(wei) 層出不窮，如果職工養(yang) 老保險製度實現全國統籌，是不是存在更大的管理難題？應該怎麽(me) 處理這個(ge) 問題？

　　鄭功成：全國統籌對管理的精細化會(hui) 有更高要求，管理的難度也會(hui) 加大，但這不能成為(wei) 阻滯製度優(you) 化的理由。

　　當然，應當同時提高經辦能力，包括實現經辦機構設置的法人化，明確經辦機構與(yu) 行政監管機關(guan) 問責製，建立全國統一的信息網，實現全國聯網並可以實時監控。

　　此外，還必須解決(jue) 立法機關(guan) 不到位、司法機關(guan) 缺位的問題，健全預算管理，確立司法監察的權威，以及建立信息披露機製並接受社會(hui) 公眾(zhong) 、媒體(ti) 的監督。

　　新京報：我國現在養(yang) 老製度下，企業(ye) 繳費負擔高，這一點你怎麽(me) 看？

　　鄭功成：我國職工養(yang) 老保險的名義(yi) 繳費率確實偏高。但據我們(men) 的調研測算，全國用人單位的平均實際繳費率要比名義(yi) 繳費率低2-3個(ge) 百分點，當前的主要問題是不同地區間的繳費負擔畸重畸輕。

　　如果實現了全國統籌，就不僅(jin) 可以實現繳費負擔公平，而且還必定使全國大多數地區用人單位的實際繳費有較大幅度的下降，隻有現在負擔很輕地區的企業(ye) 的實際繳費負擔需要提升到正常水平。

　　新京報：近日公眾(zhong) 對以房養(yang) 老非常關(guan) 注，並引起了一些議論與(yu) 擔憂，你怎麽(me) 看待以房養(yang) 老？

　　鄭功成：公眾(zhong) 對以房養(yang) 老的反應有些過度了，這其實是對這種政策的一種誤解。因為(wei) 以房養(yang) 老不可能成為(wei) 國家法定的養(yang) 老保障製度安排，它隻能是在政府相關(guan) 政策支持下，可供房屋所有者根據自己的人生安排與(yu) 需要加以考慮的一種自願的、補充的養(yang) 老方式。

　　以房養(yang) 老既不可能成為(wei) 養(yang) 老保障的主流方式，更不是應當由政府主導的社會(hui) 養(yang) 老保險與(yu) 養(yang) 老服務的替代品，而是讓老年人多一種養(yang) 老方式的選擇，以便可以更加從(cong) 容地安排晚年生活。因此，它客觀上隻與(yu) 少數有需要的人相關(guan) ，完全沒有必要引起不必要的擔憂。■