社會(hui) 保障一體(ti) 化建設是政府職能轉變的重大標誌之一，我國的社會(hui) 保障製度建設正在由以往的經濟工具視角轉向服務於(yu) 民的責任視角。在社會(hui) 保障一體(ti) 化建設中存在著的四對主要矛盾是社會(hui) 保障一體(ti) 化舉(ju) 步維艱的深層原因，這些矛盾是對局部與(yu) 整體(ti) 之間“非良性互動”困境的現實詮釋。局部和整體(ti) 利益的銜接必須通過有效的製度設計來固化彼此間的良性互動，如此，社會(hui) 保障一體(ti) 化事業(ye) 才能得以穩健推進。

　　為(wei) 加快完善我國的社會(hui) 保障製度，政府在新時期提出了“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的基本方針，並將“統籌推進社會(hui) 保障一體(ti) 化建設”提到前所未有的高度。但政府在推進社會(hui) 保障一體(ti) 化進程中遇到了一些問題，尤其在社會(hui) 保障一體(ti) 化建設中存在著的四對主要矛盾已成為(wei) 其舉(ju) 步維艱的深層原因。本文嚐試對影響社會(hui) 保障一體(ti) 化目標實現的四對主要矛盾進行梳理分析，以探尋解決(jue) 之道。

　　矛盾一：政府職能有限性與(yu) 社會(hui) 保障需求無限性

　　政府的有限“理性”和有限職權麵對的是社會(hui) 保障需求的無限膨脹。經濟社會(hui) 的跨越式發展使我國迅速進入了工業(ye) 化甚至是後工業(ye) 化和信息化的時代，但在物質財富欣榮的背後，養(yang) 老、就醫、貧富差距擴大等一係列問題不斷凸顯。不同於(yu) 改革開放以前的國家保障模式，建立適應經濟進一步發展要求的社會(hui) 性的保障製度的需求日益迫切。經濟快速發展背景下人們(men) 對社會(hui) 保障需求的急劇增加對目前有限的政府職能提出了挑戰，這是製約社會(hui) 保障一體(ti) 化目標實現的矛盾之一。

　　1.社會(hui) 保障需求的無限性。無論是單純從(cong) 理論層麵進行探討，還是從(cong) 實際經驗層麵出發，社會(hui) 保障都具有無限增長的特性。首先，社會(hui) 保障服務主體(ti) 具有無限性。麵對“公民本位、社會(hui) 本位”理念下政府執政理念的不斷演變，我國政府在新時期提出轉變政府職能、建設服務型政府的目標。政府存在的意義(yi) 在於(yu) 滿足不同人群的不同需求，但也正因此，社會(hui) 保障服務對象的多樣性與(yu) 無限性決(jue) 定了政府提供社會(hui) 保障的相關(guan) 邊界很難界定，唯有通過使社會(hui) 保障服務邊界盡可能地具有廣延性來解決(jue) 。其次，社會(hui) 保障需求具有剛性發展特性。社會(hui) 保障需求的剛性發展，是指社會(hui) 保障在發展進程中出現的服務項目隻會(hui) 增加而不會(hui) 減少、覆蓋麵隻會(hui) 擴大而不會(hui) 縮小、待遇水平隻會(hui) 提高而不會(hui) 降低的趨勢。我國較為(wei) 特殊的政治製度使得社會(hui) 保障的剛性對我國社會(hui) 經濟建設的侵蝕有所減弱，然而卻並不能阻止其大的發展趨勢。一方麵，隨著人們(men) 溫飽問題的解決(jue) ，更高層次的需求勢必會(hui) 提上生活日程；另一方麵，政府的持續發展有賴於(yu) 能夠滿足人們(men) 不斷增長的物質文化需求，而其中社會(hui) 保障與(yu) 社會(hui) 福利就是最主要的內(nei) 容，諸多發達國家的經驗已經證明了這一點。

　　2.政府職權之有限性。首先是政府價(jia) 值判斷的有限性。中央進一步提高了對社會(hui) 保障統籌水平的要求，即在全國範圍內(nei) 確立社會(hui) 保障公平性、公正性和開放性。然而，一些地方政府會(hui) 千方百計通過製度壁壘阻礙這種進程，因為(wei) 中央政府更高的價(jia) 值判斷與(yu) 地方政府的低層次價(jia) 值判斷間存在著價(jia) 值鴻溝；其次是政府職能範圍的有限性。對政府責任邊界的理解有兩(liang) 個(ge) 角度，一是政府與(yu) 市場的責任邊界，二是中央政府與(yu) 地方政府的責任邊界。我國的政府改革更多關(guan) 注於(yu) 前者，即釋放政府權力給市場，盡可能發揮市場自身的調節作用，這在一定程度上取得了較大的認可度。但各級政府間的權責劃配卻因此經常被忽略。國內(nei) 政治學界多位專(zhuan) 家均指出，我國政府職權由中央到地方逐步弱化，而其需要解決(jue) 和完成的事務卻在逐步增加，形成了兩(liang) 個(ge) 不匹配的錐子型結構。中央政府和省市地方政府掌握著政策製定權和財政收入絕對支配權，區縣和鄉(xiang) 鎮級政府卻幾乎承擔了所有社會(hui) 管理和公共服務的具體(ti) 安排和操作職能。在社會(hui) 保障一體(ti) 化建設過程中，中央政府政策著眼於(yu) 宏觀利益和大局，地方政府則主要關(guan) 心本地區和本地居民的社會(hui) 保障利益，基層政府作為(wei) 派出和具體(ti) 執行機構缺少話語權。在不對稱的權責模式下，基層政府承擔絕大多數的社會(hui) 保障事務的操作和執行，卻沒有配給相應的話語權、財政權，這種不匹配往往使得執行結果與(yu) 中央政策意圖背道而馳。

　　矛盾二：政府聯動的碎片化與(yu) 製度一體(ti) 化要求

　　中央政府與(yu) 地方政府間的利益博弈、地方政府間的製度割據成為(wei) 社會(hui) 保障一體(ti) 化建設的又一大障礙。在西方發達國家，不同政府間協同治理共同事務的機製得到廣泛應用，實踐中政府協同治理獲得成功的例子也很多，如在澳大利亞(ya) 聯邦政府部門和各地區政府的社會(hui) 保障服務功能集結中發揮了重要作用。在我國，政府間聯動也逐漸出現在治理跨界流域汙染、應對突發事件等行動中，但這種應用還未有效擴展到社會(hui) 保障領域內(nei) 。

　　1.政府間的利益之爭(zheng) 。對於(yu) 中央提出的實現社會(hui) 保障在全國的全麵覆蓋和逐步均衡的目標，地方政府往往通過設置製度壁壘加以限製，如外來人口準入限製等，以保障本地區利益。此外，以省為(wei) 統籌單位的模式也有可能拉大區域間的社會(hui) 保障水平差距，新的社會(hui) 保障區域碎片化可能成為(wei) 推進社會(hui) 保障一體(ti) 化的重大障礙。

　　社會(hui) 保障難以在不同區域和不同群體(ti) 之間實現均衡，反映了一種利益的博弈。這是因為(wei) 一方麵全國各地的經濟水平有很大的差距，社會(hui) 保障一體(ti) 化意味著利益的均衡分割，在資源不變的情況下勢必會(hui) 相對縮減富裕區域的保障水平；另一方麵，我國沒有法律規定政府財政中應當有多少用於(yu) 社會(hui) 保障建設，因而對於(yu) 發達地區的政府而言，他們(men) 可以轉移一部分社會(hui) 保障的結餘(yu) 用於(yu) 本地區經濟建設，財政的轉移是發達地區政府及居民所不願見到的。

　　2.地方政府信息技術係統的差異化。信息化的社會(hui) 保障服務，是指將以計算機、通訊網絡為(wei) 主體(ti) 的信息技術充分運用在社會(hui) 保障領域。在我國，社會(hui) 保障的信息化被廣泛應用於(yu) 實踐當中，諸如電子病曆、網上預約、網上業(ye) 務辦理等。然而，各地的社會(hui) 保障信息化水平差異巨大，很多落後地區缺乏必要的社會(hui) 保障信息技術支持係統。這種技術層麵的差異性加劇了各地間社會(hui) 保障轉移接續等手續的複雜程度，既不利於(yu) 本地區提高社會(hui) 保障業(ye) 務辦理效率，又影響社會(hui) 保障一體(ti) 化空間的拓展。

　　矛盾三：政府在社會(hui) 保障一體(ti) 化建設中的意識與(yu) 能力衝(chong) 突

　　在社會(hui) 保障一體(ti) 化建設中，一方麵中央政府與(yu) 地方政府未能達成建設目標的一致性，地方政府對於(yu) 社會(hui) 保障建設的責任意識和理解力不強；另一方麵，由於(yu) 不匹配的財權與(yu) 事權和以政府為(wei) 供給單位的單一服務主體(ti) ，致使部分地方政府和絕大多數基層政府缺少推進社會(hui) 保障一體(ti) 化之能力。

　　1.政府責任事實與(yu) 責任意識矛盾。社會(hui) 保障參與(yu) 主體(ti) 主要包括政府、企事業(ye) 單位和個(ge) 人（公民）三個(ge) 部分，而政府是其中的核心，這是由我國國情以及社會(hui) 保障服務公共物品屬性共同決(jue) 定的。參與(yu) 主體(ti) 權利與(yu) 義(yi) 務對公民而言主要體(ti) 現在是否有效獲得相關(guan) 訊息以及是否具備維權意識與(yu) 能力；對於(yu) 企事業(ye) 單位而言主要在於(yu) 是否依據相關(guan) 規定履行自身職責；政府對於(yu) 社會(hui) 保障一體(ti) 化的正確認識是推進社會(hui) 保障一體(ti) 化前行、進行相關(guan) 製度設計和工具創新的動力基礎，政府的錯誤意識如對社會(hui) 保障的不理解、理解錯誤以及對社會(hui) 保障的不重視等則會(hui) 阻礙其發展。

　　社會(hui) 保障首先具有維護社會(hui) 公平和穩定社會(hui) 的功能，其次才具有宏觀調控經濟的功能。政府對於(yu) 社會(hui) 保障具有責無旁貸的責任，因而任何層級的政府都不應推卸所應承擔的社會(hui) 保障責任。另外，從(cong) 社會(hui) 保障公共產(chan) 品屬性考察，我國應當在理念上樹立一種城市與(yu) 鄉(xiang) 村、東(dong) 中西部無差別的意識，而不應通過政策固化和擴大社會(hui) 保障的城鄉(xiang) 、區域的差別和分割。

　　2.政府體(ti) 係內(nei) 財權與(yu) 事權不匹配。政府分權模糊化是政府推進社會(hui) 保障一體(ti) 化關(guan) 鍵製約因素。我國1994年的稅改雖然在促進經濟建設上起了積極作用，但也導致了一些問題，財權劃分與(yu) 事權不對稱，事權劃分又缺乏必要依據，使得社會(hui) 保障建設中基層政府財權與(yu) 事權不一致，以至無法有效推進社會(hui) 保障一體(ti) 化建設，政府的職能實現遇到了巨大障礙，在責任和能力之間產(chan) 生了某種衝(chong) 突或者對立。

　　基層政府是社會(hui) 保障產(chan) 品的主要提供者和社會(hui) 保障一體(ti) 化的具體(ti) 執行者，但其職責與(yu) 能力、權利的不協調卻製約了其功能的發揮。從(cong) 組織形態上來說，基層政府在現有的政府體(ti) 係中是最弱小、最低端的，其所要承擔的任務的廣泛性和複雜性與(yu) 其能力和責任極不對稱。比如在上海，來滬人員的相關(guan) 管理雖然有市政府政策支持，但其執行全部由街道和鎮政府完成。“權利小、責任大、工作苦”就是這種矛盾的具體(ti) 體(ti) 現。

　　我國中央政府在建設社會(hui) 保障事業(ye) 當中常會(hui) 存在“超前”表現，“超前”一般導致兩(liang) 種後果：一是使中央政府背上本可不背而又越背越重的包袱，難以有效完成預期的目標；二是由於(yu) 中央政府的過分幹預，使得基層政府越來越依附國家，日益失去通過自身製衡機製形成秩序的能力，一切都依賴國家安排解決(jue) ，基層政府無法有效行使自身使命。其實對於(yu) 中央政府而言，其最重要的職責在於(yu) 推動社會(hui) 保障一體(ti) 化相關(guan) 的法律、法規製定，從(cong) 中央層次出發設計各地普遍適用的社會(hui) 保障製度安排；同時，對於(yu) 關(guan) 乎全國居民的社會(hui) 保障項目，要收歸中央，釋放基層政府壓力。使基層政府在事權方麵主要作為(wei) 具體(ti) 事務的管理主體(ti) ，協助高層級政府完成社會(hui) 保障具體(ti) 項目的實施管理，對於(yu) 非本轄區內(nei) 的社會(hui) 保障則不承擔財政責任。

　　3.社會(hui) 保障服務多元化與(yu) 政府管理單一性。社會(hui) 主體(ti) 的多樣性使得公民對於(yu) 社會(hui) 保障的需求同樣具有多元化特性，這不僅(jin) 需要社會(hui) 保障項目的多樣和豐(feng) 富，也需要提供服務的主體(ti) 多元和競爭(zheng) 。以政府為(wei) 單一供給主體(ti) 的社會(hui) 保障服務體(ti) 係難以承擔所有的責任，更難以滿足所有需求。由於(yu) 當前我國社會(hui) 保障管理體(ti) 製上仍采用全能政府模式，對社會(hui) 保障大包大攬、硬性管理，難免擠占了社會(hui) 組織發展的空間，社會(hui) 組織的獨立性、自主性也因此打折，社會(hui) 發育的滯後又製約了政府在社會(hui) 保障方麵的職能轉變。

　　因此，政府首先應當強化自身的公共服務意識，培育將社會(hui) 保障視為(wei) “服務”而非“工具”的文化理念；此外，還應當完善和創新製度設計相關(guan) 的公共政策工具，例如采取政府購買(mai) 、合同外包、特許服務、“複合供給”5等多種形式，為(wei) 社會(hui) 保障的推進打下物質基礎。

　　矛盾四：社會(hui) 保障績效評價(jia) 與(yu) 民意表達之間的矛盾

　　政府績效是公共事務管理不能忽視的行為(wei) 導向，民意表達也正日益成為(wei) 政府有效開展社會(hui) 管理的風向標。然而，政府績效與(yu) 民意風向之間不可避免的衝(chong) 突和矛盾使得社會(hui) 保障一體(ti) 化進程的推進頗為(wei) 受製。

　　1.政府績效設計的不足。社會(hui) 階層的分散性和政府權威的集中性使得民眾(zhong) 的利益表達與(yu) 維護必須通過有效的製度構架聯結，否則就無法解決(jue) 其中的矛盾。目前我國各地的政府績效評估是一種“任務導向＋滿意導向”的政府績效評估模式。在現代政府管理中，評估指標的科學性與(yu) 準確性，不僅(jin) 決(jue) 定了考核的價(jia) 值取向，更對考核對象的行為(wei) 起著直接的導向作用。在改革開放後的很長一段時期內(nei) ，我國的各方麵考核皆是以經濟建設為(wei) 核心指標，這符合當時特定的發展時期和國家建設曆程。近年來社會(hui) 保障的重要地位凸顯，在政府的績效評價(jia) 體(ti) 係中占有了一定分量。問題在於(yu) ，有關(guan) 社會(hui) 保障指標的設計還存在比重過低、指標被人為(wei) 更改的可能性高等問題，失去了社會(hui) 保障作為(wei) 考核政府績效指標的實質性意義(yi) 。

　　在現有分稅製的財政體(ti) 製下，中央政府與(yu) 地方政府的關(guan) 係更像一種基於(yu) 利益的博弈，中央政府的政策在地方執行中往往被大打折扣。有些地方政府以財政困難為(wei) 由拒不落實或者敷衍應由財政轉移支付的保障資金，有的甚至和上級政府討價(jia) 還價(jia) ，最終回避責任。例如農(nong) 村低保由於(yu) 缺乏相應的政策法規，由縣、鄉(xiang) 、村三級負責的低保資金往往難以落實。

　　2.民意表達渠道的缺失。社會(hui) 保障監督機製不到位、社會(hui) 保障訴求渠道不暢是民意表達方麵的主要障礙。到目前為(wei) 止，我國還沒有真正確立有效的監督機製，致使對社會(hui) 保障相關(guan) 政策、規劃、法規執行情況和基金收支、運營和管理的監督力度不夠，缺少來自廣大公民的監督。除上海等少數地區采取試點的形式創新居民對社會(hui) 保障的民意表達機製外，絕大多數地區的老百姓沒機會(hui) 、沒渠道表達自己對於(yu) 社會(hui) 保障的看法、建議等。事實上，即使在已有的試點地區也存在著基層政府弄虛作假、“走形式”的現象。

　　結語

　　社會(hui) 保障一體(ti) 化目標實現過程中存在的四大矛盾，從(cong) 本質上來看是由社會(hui) 保障構成因子與(yu) 社會(hui) 保障整體(ti) 之間的“非良性聯結”造成的。在政府職能有限性與(yu) 社會(hui) 保障需求無限性之間、政府的利益博弈之間、政府的社會(hui) 保障意識與(yu) 能力之間、政府績效與(yu) 民意表達之間等四組矛盾中，都存在著局部和整體(ti) 的銜接問題。統籌社會(hui) 保障中的一體(ti) 化目標本身就是一種具有悖論的目標模式，它必須在構成和影響這一目標的組成因子對社會(hui) 保障一體(ti) 化達成共識的基礎上才能得以實現，並且必須允許一體(ti) 化目標有足夠的時間去實現，允許在一定時期內(nei) 社會(hui) 保障的某種差異化，否則，社會(hui) 保障一體(ti) 化將會(hui) 陷入種種矛盾和障礙之中而無法實現。

　　事實上，無論是麵對代表局部利益的地方政府、代表全局利益的中央政府，還是代表公眾(zhong) 意誌的民意表達，都要在彼此間建立有效的銜接製度，以確保社會(hui) 保障一體(ti) 化工作的順利開展。而且，局部利益所代表的情感因素與(yu) 整體(ti) 利益所代表的理性因素之間的矛盾也並非不可調和。“局部在整體(ti) 之中”與(yu) “整體(ti) 由局部組成”兩(liang) 個(ge) 命題並不衝(chong) 突。局部和整體(ti) 之間對立轉換在於(yu) 局部在整體(ti) 目標下進行社會(hui) 保障建設，整體(ti) 總是依據局部的實際執行情況進行社會(hui) 保障的政策設計。局部和整體(ti) 利益的銜接必須通過有效的製度設計來固化彼此間的良性互動，如此，社會(hui) 保障一體(ti) 化事業(ye) 才能得以穩健推進。■