從(cong) 國際社會(hui) 經驗看，建立與(yu) 經濟社會(hui) 發展水平相適應的社會(hui) 保障製度，是現代國家確保社會(hui) 成員社會(hui) 權利實現、積極應對社會(hui) 風險、進而促進社會(hui) 穩定的普遍做法。目前，我國已經初步形成了以社會(hui) 保險、社會(hui) 救助、社會(hui) 福利為(wei) 基礎，以基本養(yang) 老、基本醫療、最低生活保障製度為(wei) 重點，以慈善事業(ye) 、商業(ye) 保險為(wei) 補充的社會(hui) 保障體(ti) 係框架。並且，初步實現了由單位和家庭保障向社會(hui) 保障、由麵向城鎮職工的保障向覆蓋城鄉(xiang) 全體(ti) 居民的保障、由單一保障向多層次保障的根本性改變。總的來看，成果來之不易，成績十分巨大。但是，隨著社保改革逐步進入“深水區”，社保麵臨(lin) 的國內(nei) 外經濟社會(hui) 形勢不斷變化，社會(hui) 保障事業(ye) 的發展麵臨(lin) 前所未有的挑戰。其中，我國的“大國”國情，在一定程度上增加了社保製度設計的複雜性和艱巨性，給社保體(ti) 係建設帶來了困難和壓力。

　　我國人多、地廣的基本國情，使得社會(hui) 保障製度建設任務繁重、難度極大。

　　我國是世界人口第一大國，人口基數已經達到13.47億(yi) ，而且有可能達到15億(yi) 後才會(hui) 逐漸下降。巨大的人口數量給社會(hui) 保障製度建設帶來的最直接問題，是社會(hui) 保障所需要的巨額資金從(cong) 哪裏來。從(cong) 實踐來看，社會(hui) 保障的經費來源無非個(ge) 人、雇主和國家。從(cong) 需要繳納社會(hui) 保險費用的社會(hui) 成員角度看，在充分就業(ye) 、且勞動者占人群總數比例高的情況下，職工個(ge) 人賬戶的“腰包”才可能鼓起來，一旦這兩(liang) 個(ge) 條件受到衝(chong) 擊，這部分社會(hui) 保障費用就很難收集。從(cong) 需要配比繳納社會(hui) 保險費用的企業(ye) 事業(ye) 單位來看，在企業(ye) 效益較好、經濟上升時期，企業(ye) 事業(ye) 單位繳費積極性較高，一旦企業(ye) 經營出現困難，這部分法定支出費用很可能成為(wei) “壓倒駱駝的最後一根稻草”。另外，部分社會(hui) 保障需要由政府來補助經費或“埋單”，這對於(yu) 現代國家的資金籌集、運作和保值也提出了很大的挑戰。總的來看，經濟景氣上升時期，社會(hui) 保障特別是社會(hui) 保險的資金籌集相對容易；但經濟景氣下降特別是經濟危機到來時，資金籌集則相對困難。

　　2011年年底，我國城鎮職工基本養(yang) 老、城鎮基本醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 、生育五項社會(hui) 保險參保人數分別達到了2.8億(yi) 、4.7億(yi) 、1.4億(yi) 、1.8億(yi) 和1.4億(yi) ，全年五項社會(hui) 保險基金總收入超2.4萬(wan) 億(yi) 元，但平均下來，每項社會(hui) 保險隻能維持一個(ge) 比較低的保障水平。可以說，社保經費不足，仍然是我們(men) 建立社會(hui) 保障體(ti) 係麵臨(lin) 的第一大難題。根據“十二五”規劃要求，未來5年新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度全覆蓋，城鎮參加基本養(yang) 老保障人數達到3.57億(yi) 人，城鄉(xiang) 三項基本醫療保險參保率提高3%。在這樣的硬任務下，根據國務院《關(guan) 於(yu) 完善城鎮社會(hui) 保障體(ti) 係的試點方案》中確定的要將社會(hui) 保障支出占財政支出比例由現在11%提高到15%-20%，“十二五”時期社會(hui) 保障的財政投入估計要達到10萬(wan) -15萬(wan) 億(yi) ，籌資壓力十分巨大。

　　另外，我國的地區間、城鄉(xiang) 間、部門間、不同所有製間、甚至單位間的發展差異巨大，貧富分化嚴(yan) 重，原有社會(hui) 保障和福利分配不平衡，使得社會(hui) 保障的製度設計、籌資水平、體(ti) 製銜接都非常困難。飽受詬病的城鄉(xiang) 社會(hui) 保障製度就是一例，長期以來城鄉(xiang) 社保人為(wei) 分割，保障程度不一，不僅(jin) 沒有促進社會(hui) 公平，反而製造了新的社會(hui) 不平等。

　　可以說，在我們(men) 這樣的大國，建設起一張製度完善、體(ti) 係健全、覆蓋全民、水平不斷提高的社會(hui) 保障網，是人類曆史上未曾遇到過的時代性課題。從(cong) 這一點看，我們(men) 建立社會(hui) 保障的過程，既不同於(yu) 西方國家在工業(ye) 化、城市化過程中因應勞資矛盾衝(chong) 突、社會(hui) 風險加大的“同步發展型”社保，也與(yu) 北歐國家社保程度較高的“小國寡民”型社保有巨大差異。

　　我國社會(hui) 轉型加快、社會(hui) 流動加速的大國國情，增大了社會(hui) 保障製度的形成難度。

　　改革開放以來，我國進入社會(hui) 轉型期，社會(hui) 成員的社會(hui) 流動加快。首先，自1980年代開始，由於(yu) 經濟的高速發展，社會(hui) 流動的增加，大大促進了我國的城鎮化，30多年時間裏我國城鎮化每年保持1%增幅。2011年末，城鎮人口達到69079萬(wan) 人，城市化率達到51.27%。根據發達國家經驗，城市化率在30%-70%期間是城市化加速期，而且越是後發展國家和地區，城鎮化的速度越快。除非發生特大天災人禍或者戰爭(zheng) ，我國城鎮化仍然有可能保持年均1%的速度，並將持續15-20年。我國社保的基礎是城鄉(xiang) 分治的社會(hui) 大背景，本來，農(nong) 村居民和城鎮居民的社保就是兩(liang) 種製度、兩(liang) 種待遇，社會(hui) 轉型和城鎮化又產(chan) 生了2.53億(yi) 農(nong) 民工，他們(men) 的社保城鄉(xiang) 兩(liang) 頭都靠不上，納入社會(hui) 保障、享受公平的均等化公共服務的困難很大；另外還產(chan) 生了4000萬(wan) -5000萬(wan) 失地農(nong) 民，他們(men) 的土地被征收後，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 失去基礎，“土地保障”的功能相應消失，由於(yu) 找工作困難、征地補償(chang) 低等原因，這部分人有可能淪為(wei) 農(nong) 村社會(hui) 的底層，他們(men) 的社保需求迫切但又難有針對性解決(jue) 方案；另外，城鄉(xiang) 無業(ye) 、失業(ye) 人員和殘疾人等弱勢群體(ti) 的數量近年也呈現上升趨勢，社會(hui) 保險、社會(hui) 救助、社會(hui) 福利的壓力都十分巨大。

　　其次，經濟社會(hui) 的發展，使得從(cong) 1990年代中期後我國由生產(chan) 型社會(hui) 轉化為(wei) 消費型社會(hui) ，我們(men) 已經從(cong) “生存型”、“溫飽型”社會(hui) 經濟模式轉向“消費”為(wei) 主要導向的社會(hui) 經濟模式。在這種大環境下，一方麵，社會(hui) 保障成為(wei) 公民社會(hui) 生活的基礎，以終極保護的方式推動公民積極消費，換言之，社會(hui) 保障體(ti) 係的完善性和保障水平，成為(wei) 經濟發展的必要條件；另一方麵，隨著公民的民主、法治意識的提高，民眾(zhong) 對社會(hui) 保障的福利共識已經形成，社會(hui) 保障開始成為(wei) 現代國家的剛性支出，並且產(chan) 生了對社會(hui) 保障的多樣化需求。國際經驗也表明，隻有通過國家主動的公共服務和社會(hui) 保障，才能免除老百姓的後顧之憂，從(cong) 而推動社會(hui) 消費。在我國對外出口、投資增長均顯乏力的環境下，推動社會(hui) 保障的完善化、多層次、可持續、上水平，既是國家經濟社會(hui) 發展的需要，也成為(wei) 民眾(zhong) 在消費社會(hui) 來臨(lin) 後的主動需求。如何實現社會(hui) 保障的程度與(yu) 經濟發展程度相適應，如何實現社會(hui) 保障的程度與(yu) 絕大多數普通民眾(zhong) 的“胃口”相適應，成為(wei) 社會(hui) 保障製度設計時非常重大但又非常難以準確把握的重要課題。

　　最後，我國正在由整體(ti) 利益社會(hui) 分化為(wei) 多元利益社會(hui) 。“兩(liang) 個(ge) 階級一個(ge) 階層”的社會(hui) 結構逐漸解體(ti) ，社會(hui) 階層結構由簡單化到多元化。傳(chuan) 統的單位製整合功能也趨於(yu) 消滅。在這種大環境下，集體(ti) 主義(yi) 、平均主義(yi) 、奉獻主義(yi) 的意識形態作用下降，每個(ge) 階層和群體(ti) 為(wei) 了自身利益不再羞羞答答、也不願意再“舍小家為(wei) 大家”，轉而更習(xi) 慣於(yu) 以維護、主動實現自我利益的姿態，參與(yu) 到社會(hui) 利益的爭(zheng) 奪中。鑒於(yu) 實際社會(hui) 生活中，每個(ge) 階層、群體(ti) 的實力、社會(hui) 影響、機製化參與(yu) 渠道等都存在很大差異，麵對社會(hui) 保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭(zheng) 執。為(wei) 此，社會(hui) 保障製度和相關(guan) 體(ti) 係的建立，就有可能轉化為(wei) 多元利益的博弈過程。鑒於(yu) 我國人口基數大，任何一個(ge) 階層、群體(ti) 、部門的人數都以百萬(wan) 、千萬(wan) 甚至億(yi) 來計，而且其內(nei) 部可能也存在利益再分化和再博弈過程，因此，製度建設需要很強的協調和平衡能力。比如，我國目前60歲以上老年人口已經達到1.85億(yi) ，“十二五”時期，將出現第一個(ge) 老年人口增長高峰，60歲以上老人會(hui) 增加到2.21億(yi) ，老年人口比重將由13.7%增加到16%，人口老齡化進程將加快，社會(hui) 養(yang) 老保障和養(yang) 老服務需求將大量增加。在國家社會(hui) 保障和民生保障資金總體(ti) 不足的情況下，保老人還是保青少年，優(you) 先做養(yang) 老還是做教育，成為(wei) 一個(ge) “公說公有理，婆說婆有理”的議題，爭(zheng) 議的背後往往與(yu) 相關(guan) 人員的利益具有一定的關(guan) 聯性。又如，目前醫保中出現的保大病還是保小病、保醫生還是保患者的爭(zheng) 議，也是相同的例子。

　　各地進展不同、保障水平差異的大國現實，給社保統籌和服務能力建設帶來困難。

　　由於(yu) 我國經濟社會(hui) 發展的程度客觀上存在差異，在社會(hui) 保障製度的建設和推行上，不得不采取了差異化的進程和保障水平，不得不采取分級、分類管理。首先，大量調查和研究表明，我國已經形成了社保製度上的城鄉(xiang) 差異和保障水平的地區、群體(ti) 差異。甚至在同一省份和地區內(nei) 部，也出現了社會(hui) 保障水平的差異。比如，有研究就表明山東(dong) 省內(nei) 半島城市的社會(hui) 保障水平高於(yu) 中部和西部城市。其次，近幾年國家強力推行的城鎮基本養(yang) 老、新農(nong) 保、基本醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 和生育等社會(hui) 保險製度，全國各地進度不一，存在較大差異。再次，分級、分類管理是符合國情的社會(hui) 治理方式，但在“上有政策、下有對策”的現實氛圍下，各級政府間、政府與(yu) 經辦機構和服務機構間關(guan) 於(yu) 各類公共事務的討價(jia) 還價(jia) 、本位主義(yi) 現象時有發生，很有可能破壞社會(hui) 保障製度的統一性和嚴(yan) 肅性。最後，社會(hui) 保障製度作為(wei) 一項國家幹預措施，必然要求相應提高社保機構的服務能力。我國建立全麵社保的曆史不到20年，社會(hui) 保障卡、社會(hui) 保障信息庫等基礎設施建設滯後，社會(hui) 保障呈現多龍治水局麵，相應的人員配備、管理製度建設、經辦能力、監管水平等各方麵亟待提高。這些問題都導致了我國的社保統籌層次較低，繳費基數、繳費比例、社保待遇標準和管理經辦四方麵的統一很難實現。而統籌層次低又與(yu) 上述問題相互影響，導致社會(hui) 保障這一基本公共服務的均等化進展緩慢。

　　社會(hui) 保險和社會(hui) 保障基金基數過大，社保管理內(nei) 容複雜，實現收支平衡和保值增值困難。

　　社保的錢是保命錢。多渠道增加社會(hui) 保障基金，切實加強社會(hui) 保險基金的投資運營和保值增值管理，一直是黨(dang) 和政府高度關(guan) 注的事務。但人口基數大必然導致資金基數大，為(wei) 此實現平衡和保值增值就難上加難。首先是總體(ti) 收支平衡難。因為(wei) 人員流動、繳費者變動、收入和支出巨大、經辦筆數過多、監管力量不足等原因，許多國家的社會(hui) 保障都先後出現了收支不均衡的情況。從(cong) 我國的地區差異看，深圳作為(wei) 新興(xing) 城市，年輕人多，老年人少，養(yang) 老繳費多但支出少。東(dong) 北老工業(ye) 基地則是另一番景象。其次是曆史遺留問題多。各種社會(hui) 保險的繳與(yu) 不繳、少繳與(yu) 多繳、繳費與(yu) 支出之間的不匹配，不少是由於(yu) 曆史原因造成的，比如城鎮下崗職工的社會(hui) 保險問題。最後是社保資金增值難。比如，2011年全國城鎮2萬(wan) 多億(yi) 元社保基金要實現保值增值就必須有便利而且安全的投資渠道。以目前進退出機製最便捷的股市論，2011年全國上市公司AB股市值15萬(wan) 億(yi) 元，2萬(wan) 億(yi) 元資金足以讓股票市場暴漲暴跌。而其他投資渠道，比如國債(zhai) 、貴金屬、國際貨幣、境外證券、不可再生資源等，都可能因這筆資金過大而無法安全退出，或者可能因資金規模過大引來市場動蕩。所以，對大國來說，社保籌資難，但實現社保資金保值增值可能更難。

　　當然，在人類曆史的長河中，社會(hui) 保障製度的出現僅(jin) 僅(jin) 才120多年，其間還經曆了種種理論爭(zheng) 論和國家治理實踐。作為(wei) 一個(ge) 1978年才啟動改革開放進程，1990年代才開始嚐試建立社會(hui) 保障製度的大國，隻有麵對大國現實，認真梳理大國社保可能產(chan) 生的難點，以前所未有的勇氣、創新和智慧麵對這個(ge) 挑戰，才有可能戰勝這些困難和挑戰，實現社會(hui) 風險的化解和國家的長治久安。■