《經濟參考報》：黨(dang) 的十六大以來，我國出台了多項社會(hui) 保障製度，社會(hui) 保障框架日益健全。城鎮居民養(yang) 老、醫療等各項保障都有所加強，農(nong) 村居民的各項保障也逐步納入了社會(hui) 保障體(ti) 係中。請您談談這十年來，我國在社會(hui) 保障製度改革方麵取得哪些進展？

　　鄭秉文：十年來，社會(hui) 保障的影響力越來越大，在中國國民日常生活中的作用越來越大。

　　一是進入社保製度的人數越來越多，社保覆蓋麵越來越大，受益人數越來越多。2005年以來，社保製度建設進入快車道，共有20多項新政出台，尤其全球金融危機以來“新農(nong) 保”和“城居保”等建立，在製度上消滅了死角，實現了全民覆蓋，人人享有基本生活保障的目標不斷推進，截至2011年底，基本醫療保險實現了全覆蓋，參保人數合計超過13億(yi) 人，基本養(yang) 老保險參保人數已達6.22億(yi) 。

　　二是待遇水平逐年提高，國民確實得到實惠，社保待遇已不可或缺。養(yang) 老金已連續8年上調，年均上調幅度超過13%，基本與(yu) 城鎮在崗職工工資增長率指數化掛鉤，2011年月人均達1517元，是2005年713元的兩(liang) 倍以上，高出同期CPI漲幅的10個(ge) 百分點；在醫療保險方麵，城鄉(xiang) 3個(ge) 製度(城鎮職工、城鎮居民、新農(nong) 合)的報銷比例逐年上升，截至2011年底已分別達77%、62%和70%；低保標準已從(cong) 2005年的月人均154元(城鎮)和74元(農(nong) 村)提高到2011年的288元和140元，增長幅度均為(wei) 87%。對社會(hui) 保障的財政轉移支付規模增長十分明顯，2011年高達1.4萬(wan) 元，由此成為(wei) 提高待遇水平的有力支撐。

　　雖然中國社保製度的方針早就確立為(wei) 廣覆蓋、保基本、多層次、可持續，但由於(yu) 種種原因，“多層次”的製度結構一直處於(yu) 失衡狀態，第二和第三支柱嚴(yan) 重滯後，在退休收入的替代率上小得可以忽略不計，所以，城鎮居民的退休收入結構中第一支柱即基本養(yang) 老保險的收入就占絕對優(you) 勢地位，人們(men) 對第一支柱的依賴性自然就越來越大，甚至成為(wei) 絕大多數城鎮居民的唯一收入來源。

　　《經濟參考報》：現在老百姓都意識到社會(hui) 保障與(yu) 自己的生活息息相關(guan) ，任何有關(guan) 社會(hui) 保障的話題都會(hui) 成為(wei) 全社會(hui) 最關(guan) 注的焦點，前段時間關(guan) 於(yu) 延遲退休年齡的討論就是一個(ge) 典型事例。您如何看待延遲退休這個(ge) 問題以及其背後的問題？

　　鄭秉文：進入本世紀以來，每一次關(guan) 於(yu) 延遲退休年齡的討論都是不經意由一句話或一個(ge) 普通的表述引發，比如，此次引發討論的一個(ge) 直接誘因，是6月7日人社部在答複網友提問時說的一句話。

　　在反對延遲退休年齡的各種聲音中，相當一部分原因是出於(yu) 對公務員和事業(ye) 單位沒有參加養(yang) 老保險改革的現狀進行攀比，進而表達對社會(hui) 不公的不滿，甚至認為(wei) ，公務員和事業(ye) 單位本來就沒有參加養(yang) 老保險改革，他們(men) 不用繳費，但養(yang) 老金水平卻高於(yu) 企業(ye) 一倍以上，如再讓企業(ye) 工人延遲退休年齡，這顯然是公共部門在尋租。

　　出於(yu) 對退休“雙軌製”和碎片化的強烈不滿，反對延遲退休年齡的言辭十分激烈。表麵上看，延遲退休年齡涉及的隻是個(ge) 人的切身利益，與(yu) 其他社會(hui) 群體(ti) 的製度沒有較為(wei) 直接的相關(guan) 性，但是，互聯網上出現的一麵倒的反對理由均來自機關(guan) 事業(ye) 單位退休“雙軌製”。由此看來，延遲退休年齡的改革阻力不是來自提高年齡本身，而是更多地是來自對社保製度的不公平和改革的“碎片化”的憤慨和無奈。

　　回顧總結近年來社保改革受阻的深層原因，我們(men) 看到，製度“碎片化”仍是當前深化改革的大敵，是當前社保製度存在的一個(ge) “軟肋”。未來，機關(guan) 和事業(ye) 單位有可能成為(wei) 社保製度的一個(ge) 改革前哨，“雙軌製”有可能成為(wei) 所有反對養(yang) 老金製度改革的第一個(ge) 屏障。換言之，對社保製度碎片化和多軌製造成的社會(hui) 不公及其社會(hui) 不滿情緒，將會(hui) 代替任何的理性改革，即社保製度的公平性沒有解決(jue) ，其他任何改革都會(hui) 被擱置起來。

　　《經濟參考報》：既然我國社保製度存在這些問題，那麽(me) 您認為(wei) 下一步改革的主要目標在哪裏？

　　鄭秉文：毫無疑問，由於(yu) 大規模的轉移支付和當期每年擴大覆蓋麵導致的基金增量，養(yang) 老保險製度的當期支付能力較強，近年來每年的製度收入都大於(yu) 支出，延遲退休年齡的壓力似乎不是很大。但是，中國養(yang) 老保險的最低繳費年限僅(jin) 為(wei) 15年，還不到發達國家的一半；退休年齡平均比發達國家晚10多年，而壽命預期僅(jin) 小2-4年；所有這些製度參數毫無疑問都將告訴人們(men) ，長期來看，這個(ge) 製度的財務風險是巨大的，不可持續是必然的，調整參數是必須的，而提高退休年齡則是唯一可行的。人們(men) 知道，中國的經濟增長率不可能永遠是10%，財政收入的增長率也永遠不可能是20%～30%，各級財政對養(yang) 老保險製度的轉移支付也不可能永遠像現在這樣不講代價(jia) 、不講預算決(jue) 算，尤其是，希臘的教訓說明，任何國家基本養(yang) 老製度的最終出路均來自自我平衡機製，在人口老齡化麵前，這個(ge) 自我平衡的一個(ge) 重要“杠杆”就是在退休年齡與(yu) 人口壽命預期變化之間“楔入”一個(ge) 固定的聯係機製。

　　根據聯合國的預測，中國男女平均壽命預期到2020年是74.7歲(發達國家是78.8歲)，2040年是77.9歲，2060年是80.3歲。為(wei) 了適應未來人口壽命預期的提高，十幾年之前發達國家就開始對養(yang) 老保險製度進行改革，他們(men) 或是在既定現收現付製下提高退休年齡，或是通過引入個(ge) 人賬戶和建立積累製，改變製度結構。與(yu) 發達國家相比，中國應對老齡化的壓力更大，其途徑無非是微調退休年齡這個(ge) 參數，在製度設計上要增加相應的激勵機製，以達到鼓勵提高退休年齡的目的，或改變製度結構，建立“真實積累製”或“名義(yi) 積累製”，二者都能達到最終讓何時退休成為(wei) 個(ge) 人退休決(jue) 策的目的。

　　《社會(hui) 保障“十二五”規劃綱要》就指出，“建立社會(hui) 保障待遇水平與(yu) 繳費情況相掛鉤的參保繳費激勵約束機製”。這句話，既有參數式改革的含義(yi) ，也包括結構式改革的意思。

　　《經濟參考報》：這些改革是否需要頂層設計？現在各行各業(ye) 都在說這個(ge) 時髦的詞，那麽(me) 社會(hui) 保障改革頂層設計缺位的根本原因何在？難道我國的社保製度改革就那麽(me) 難嗎？

　　鄭秉文：如果說20年前“摸著石頭過河”可以成為(wei) 設計和建立社會(hui) 保障製度的一個(ge) 發展戰略的話，那麽(me) ，改革到今天，如果沒有一個(ge) 完整、精準的一攬子頂層設計，社保改革將出現許多反複，甚至出現倒退，進而有可能引發社會(hui) 問題：

　　第一，製度前途沒有預期。作為(wei) 目前統賬結合的部分積累製的核心標誌，養(yang) 老保險製度中的個(ge) 人賬戶做實試點至今已經12年了，但仍在試點過程當中，有些試點省份(比如上海)停止了做實賬戶進程，有些省份(例如遼寧)開始透支賬戶資金用於(yu) 當期統籌資金的缺口，以保證養(yang) 老金的當期發放；總之，沒有任何人知道試點的終點在哪裏，前進沒有方向，後退沒有退路，製度建設沒有預期，部分積累製處於(yu) 兩(liang) 難境地，人們(men) 站在河中，摸著石頭茫然。

　　第二，債(zhai) 務缺口沒有測算。從(cong) 建立製度之初到今天，中國始終沒有一個(ge) 相對完整和中長期、官方和相對可靠的債(zhai) 務精算報告，隱性債(zhai) 務和顯性債(zhai) 務的測算至今沒有準確統計，製度運行的近期、中期和長期財務預測從(cong) 未發布過報告。這在任何一個(ge) 國家似乎都是不可想象的，甚至可以比喻為(wei) 沒有石頭可摸的一條河。

　　第三，改革進程沒有步驟。社保改革至今沒有時間表和路線圖，沒有一個(ge) 詳盡的案頭設計，幾乎所有步驟和政策都是隨機和臨(lin) 時的，例如，任憑類似延遲退休年齡的話題隨時隨地成為(wei) 全社會(hui) 的熱議焦點，任憑2008年2月啟動的五省市事業(ye) 養(yang) 老金改革或流於(yu) 形式，或無限期拖延，或被社會(hui) 所詬病；任憑3萬(wan) 多億(yi) 元社會(hui) 保險基金幾乎完全放在銀行，承受著巨大的負利率。

　　第四，改革方向胸中無數。社保製度知識比較專(zhuan) 業(ye) 化，製度和體(ti) 製的確立和發展應有一個(ge) 明確的目標追求或模式追求。但事實上卻遠非如此，類似社保基金投資體(ti) 製選擇這樣的專(zhuan) 業(ye) 性很強的改革領域，均經常受到互聯網等非專(zhuan) 業(ye) 性的輿論左右。網絡輿論的導向常常替代嚴(yan) 密的案頭設計。我們(men) 應該知道，養(yang) 老保險改革周期很長，一代人就是幾十年，我們(men) 是試不起的，更失敗不起，也不能沒完沒了的長期處於(yu) 試點的臨(lin) 時狀態。

　　第五，部委之間缺乏協調。養(yang) 老保險是多層次、多支柱的，是繳費型和非繳費型交叉互補的，是二次分配的一個(ge) 子係統；所有這些，不是一個(ge) 部委能夠完成的，而需要多個(ge) 部委通力合作，相互協調，需要高層高度重視，敢於(yu) 擔當，統攬全局；但多年來，部委之間的跨部委協調嚴(yan) 重缺位，很有些重要的涉及到社保製度重大政策的幾個(ge) 方麵始終未能如願盡快出台，製度發展受到極大的阻礙，人民福祉受到極大漠視和挑戰，部委博弈常常讓位於(yu) 人民利益。

　　可以這樣認為(wei) ，關(guan) 於(yu) 延遲退休年齡的大討論，反複出現，屢遭爭(zheng) 議，均為(wei) 缺乏頂層設計的表現。其實，如同許多國家那樣，社保改革應注重案頭設計，製定嚴(yan) 謹的宣傳(chuan) 攻勢，精算未來幾十年，一攬子計劃十分嚴(yan) 密，一次啟動成功，以防止養(yang) 老保險基金投資體(ti) 製改革流產(chan) 的類似情況發生。