在當前中國的保障房政策框架以及研究討論中，規模巨大的流動人口住房保障在很大程度上被忽略，這直接影響到城市化的推進、產(chan) 業(ye) 的順利遷移和區域經濟的發展，值得關(guan) 注。

　　改革開放以來，大規模的流動人口從(cong) 內(nei) 陸遷移到沿海、從(cong) 農(nong) 村遷移到城市，推動了中國的城市化和工業(ye) 化進程。盡管流動人口對於(yu) 產(chan) 業(ye) 發展、城市化和消費增長中發揮或即將發揮重要角色，但這種角色需要在恰當的政策推動之下才有可能順利實現，而流動人口的住房保障則是其中一個(ge) 重要環節。

　　盡管決(jue) 策者提出 “十二五”期間建設3600萬(wan) 套保障房的規劃，使2015年保障房覆蓋率目標達到20%，但在現有的各種保障房口徑中，無論是具有租賃性質的廉租房、公租房，還是具有部分產(chan) 權、可出售的經濟適用房、限價(jia) 房等均以戶籍為(wei) 主要標準之一。

　　2009年國家統計局專(zhuan) 門針對新生代農(nong) 民工的一項微觀調查數據顯示，在全部農(nong) 民工當中，有37.4%住在單位宿舍，而80年代後的新一代流動人口有43.9%的單位都會(hui) 提供宿舍，住工地工棚的為(wei) 8%。粗略觀察當前流動人口的住房結構，可以看出問題及趨勢所在。

　　首先，隨著新一代流動人口占據主體(ti) ，住房需求結構也正在發生顯著變化。

　　對比而言，老一代農(nong) 民工絕大多數在建築業(ye) 工作，工人隨工地而流動，基本不產(chan) 生穩定的租房或購房需求。然而，當新一代農(nong) 民工成為(wei) 流動人口的主導性力量，越來越多傾(qing) 向於(yu) 在製造業(ye) 和服務業(ye) 工作，穩定而有規律的作息時間使其產(chan) 生日益增大的住房需求。

　　其次，新一代流動人口正逐步進入結婚高峰期，這預期將產(chan) 生大量獨立租房和獨立購房的現實需求。從(cong) 當前的現狀情況來看，已經結婚的新一代農(nong) 民工多數一同外出務工，這部分人群有65%居住在單位宿舍和獨立租住住房中，但隻有2%的比例具有獨立購房能力。考慮到當前15歲到24歲的新一代農(nong) 民工占比較大且將逐步進入結婚高峰期，他們(men) 將產(chan) 生較多的獨立租房和購房需求。

　　再次，跨省流動人口比重下降，省內(nei) 縣外和鄉(xiang) 外縣內(nei) 流動的比重上升，這意味著下一階段流動人口的住房需求將主要體(ti) 現在當地。在2006年之後，中央一號文件提出大力發展縣域經濟，宏觀上產(chan) 業(ye) 轉移不斷推進，政策上注重農(nong) 村勞動力的就地就近轉移，不少農(nong) 民工選擇回鄉(xiang) 就業(ye) ，鄉(xiang) 外縣內(nei) 的就業(ye) 比重近年來呈現上升趨勢，2009年和2010年的占比分別為(wei) 30.0%和29.3%。

　　在評估現有流動人口住房條件的基礎上，應將流動人口逐步納入現有保障住房體(ti) 係架構之中。基於(yu) 總體(ti) 的城市化推進趨勢和區域發展格局，重點需要關(guan) 注如下幾方麵：

　　首先，適時明確將流動人口納入到覆蓋範圍，形成“由租到售”的梯度住房消費。流動人口的住房消費和收入成正比，伴隨著年齡、技術、工作經驗的積累，其對住房的消費能力也將逐步提升，並逐步形成梯次消費的台階，大致上會(hui) 形成“先租後買(mai) 、先舊後新、先小後大”的梯次升級過程。因此，住房保障政策應針對這種趨勢，逐階提供梯次消費的多元化產(chan) 品，讓流動人口具有梯次消費的多樣化選擇。

　　其次，近期的現實對策是要重點解決(jue) 流動人口的單位宿舍和租賃住房需求，且以市場原則為(wei) 基礎，形成可自我循環的住房租賃體(ti) 係。從(cong) 目前調研了解的情況看，流動人口的初級需求為(wei) 租賃住房，考慮到當前現實狀況是：流動人口往往集中在回流城市的產(chan) 業(ye) 園區，居住需求較為(wei) 集中，可以考慮重點由當地政府規劃、企業(ye) 參與(yu) 的形式提供單位宿舍和租賃住房。可以考慮兩(liang) 種備選方案：當地政府免費劃撥土地，由企業(ye) 配建住房；配建宿舍可以在住宅物業(ye) 與(yu) 可售商業(ye) 之間設置一定的比例係數，加強市場自我運營能力。

　　再次，流動人口住房保障的長期目標應是實現由居住權向所有權的轉變，使之由城市的臨(lin) 時居民變成永久居民，依據自願原則先租後售。對流動人口來說，真正意義(yi) 上的城市化是將流動人口變成城市永久居民。作為(wei) 一個(ge) 過渡性安排，可讓他們(men) 先行租賃公共住房，住滿一段時間後，由租戶自願購買(mai) 。

　　參照一些國際經驗，可供備選的方案是：當地政府拍賣土地給市場上的開發商，按照政府指定的裝修條件、戶型大小建設，然後由開發商以公開市場價(jia) 格出租或出售給流動人口；政府將賣地所得以租賃補貼和購房補貼的形式，以樓麵地價(jia) 的水平返還給流動人口；一旦流動人口購買(mai) 住房，就應享有住房的全部產(chan) 權，並且可以在市場公開轉讓或出售。關(guan) 鍵是要形成一個(ge) 有活力的保障房市場，使得流動人口可以獲得城市化和土地升值的收益。

　　最後，將住房保障的責任權利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下設定建設目標。這是因為(wei) ：一方麵中國區域廣闊，不同地區的發展水平差異和住房需求差異較大，如果由地方政府按照當地條件設置住房保障標準，可以形成一個(ge) 區域性住房市場，那麽(me) 流動人口就可以根據個(ge) 人職業(ye) 需要和各地發展水平在全國範圍內(nei) 流動，這樣可以避免香港公屋市場出現的所謂 “鎖定效應”。另一方麵，流動人口未來可能會(hui) 成為(wei) 市縣區域產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 吸引的對象，由地方政府來推動保障房，類似於(yu) 一種市場競爭(zheng) 的方式吸引流動人口，在這種格局之下，地方政府並不一定有動力把土地推到高位，因為(wei) 會(hui) 降低本地對產(chan) 業(ye) 的吸引力。