社會(hui) 保障製度的改革設計，不是社會(hui) 保障的成本越低越好，也不是保障水平越高越好，而是要在兩(liang) 個(ge) 極端之間做出適當的平衡

　　近年來，中國社會(hui) 保障體(ti) 製建設和改革取得了新的成就。各級財政對社會(hui) 保障體(ti) 製的投入增加，一些新的社會(hui) 保障計劃出台，社會(hui) 保障的覆蓋麵不斷擴大，各地探索對社會(hui) 保障機製體(ti) 製改革的試點並取得一些新的經驗。

　　五大問題

　　但是，從(cong) 社會(hui) 保障體(ti) 製的公平性、效率和可持續性來看，還存在一些需要進一步改革的重大問題，歸納如下：

　　——城鎮職工（現在要求農(nong) 民工加入）的社會(hui) 保障成本過高，可持續性較差。例如，城鎮基本養(yang) 老保險，一般占工資總額的28%（企業(ye) 繳納20%，個(ge) 人繳納8%），醫療保險一般占工資總額的8%（6%+2%）或更高一些，其他工傷(shang) 、失業(ye) 、生育保險的繳費率合計約為(wei) 3%-4%。有些城市還有住房公積金，繳費率可高達14%（7%+7%）。過高的繳費率門檻往往將城鎮低收入就業(ye) 群體(ti) （如城鎮非正規就業(ye) 人員和進城農(nong) 民工）排除在外。

　　將這些群體(ti) 尤其是農(nong) 民工群體(ti) 排除在外，往往人為(wei) 地降低了城鎮基本社會(hui) 保險（如養(yang) 老保險和醫療保險）基金繳費職工與(yu) 退休人員的比率即“支持率”，增加了社會(hui) 保險基金的財務困難。這些問題，與(yu) 城鎮基本養(yang) 老保險過低的法定退休年齡和較短的繳費年限要求結合在一起，進一步加大了城鎮基本養(yang) 老保險基金的困難。

　　根據人力資源和社會(hui) 保障部部長尹蔚民在今年“兩(liang) 會(hui) ”期間披露的信息，中國企業(ye) 職工養(yang) 老金2011年收入大約為(wei) 1.3萬(wan) 億(yi) 元，支出約為(wei) 1.2萬(wan) 億(yi) 元，略有結餘(yu) 。2011年，財政對職工養(yang) 老金的補助大約為(wei) 1800多億(yi) 元，如果扣除財政補助，有13個(ge) 省有缺口，不過，加上財政補助全部都是收大於(yu) 支出。

　　但是，這裏有兩(liang) 個(ge) 問題，一是個(ge) 人賬戶空賬的規模在繼續擴大。2011年的繳費收入（不計財政補助）大約為(wei) 1.1萬(wan) 億(yi) 元，其中，約28%（8/28）應為(wei) 個(ge) 人賬戶繳費，按此比例估算，應有約3000億(yi) 元應該在職職工個(ge) 人賬戶繳費，這些在職職工的個(ge) 人賬戶繳費應該用於(yu) 積累而非養(yang) 老金發放，而實際上我們(men) 僅(jin) 結餘(yu) 1000億(yi) 元。這說明從(cong) 全國整體(ti) 來看，個(ge) 人賬戶空賬的規模在繼續擴大。二是目前中國人口中65歲及以上的老年人僅(jin) 占總人口的9%左右，已有13個(ge) 省的養(yang) 老基金收不抵支，未來中國人口老齡化進程將不斷加快，本世紀中葉後可達30%甚至更高，這將使中國養(yang) 老保險基金的可持續性麵臨(lin) 嚴(yan) 峻挑戰。

　　一個(ge) 反映勞動年齡人口養(yang) 老負擔的重要指標是“潛在支持比”（PotentialSupportRatio），即勞動年齡人口與(yu) 老年人口的比率。伴隨人口老齡化進程，人口的潛在支持比會(hui) 不斷下降。根據曆次普查數據計算，中國人口的潛在支持比已從(cong) 1982年普查的12.53降為(wei) 2010年普查的8.40，下降了近三分之一。未來潛在支持比的下降將更加嚴(yan) 重。根據聯合國關(guan) 於(yu) 中國人口的“中方案”預測，2050年中國潛在支持比將降至2.38，2080年降至1.83。

　　——部分群體(ti) 的社會(hui) 保障從(cong) 無到有，但是，保障水平仍然較低。如中國新型農(nong) 村養(yang) 老保險製度，根據目前該製度的基本框架，新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險的資金由個(ge) 人(家庭)、集體(ti) 、政府共同籌集。農(nong) 村養(yang) 老保險的基礎養(yang) 老金部分，由政府對符合領取條件的參保人全額支付。目前，中央確定的基礎養(yang) 老金補助標準為(wei) 每人每月55元。地方政府可適當加發基礎養(yang) 老金，由地方政府支出。個(ge) 人賬戶通過農(nong) 村居民個(ge) 人（家庭）繳費（目前可在每年100元、200元、300元、400元、500元五個(ge) 檔次選擇，各地具體(ti) 規定有所不同），地方政府對參保人的繳費補貼（不少於(yu) 每人每年30元），全部記入個(ge) 人賬戶。

　　個(ge) 人賬戶儲(chu) 存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。中西部地區大多數農(nong) 村居民選擇每年向個(ge) 人賬戶繳費100元，如果不計利率收入（這裏權且不去考慮實際負利率的風險），繳費40年總數累計僅(jin) 為(wei) 4000元，如果按照目前的計發標準（個(ge) 人賬戶全部儲(chu) 存額除以139），每月僅(jin) 能提供不足30元的個(ge) 人賬戶養(yang) 老金。所以，對於(yu) 農(nong) 村老人的養(yang) 老需要來說，這可能隻是杯水車薪。

　　——從(cong) 整體(ti) 來看，社會(hui) 保障製度的公平性還存在問題。如參保企業(ye) （從(cong) 工資總額以外、勞動力成本以內(nei) ）和職工（從(cong) 自己的工資收入中）繳納費率較高的社會(hui) 保險費，而大多數地方的公務員/事業(ye) 單位從(cong) 業(ye) 人員個(ge) 人不繳費，但他們(men) 退休後可享受比企業(ye) 退休人員豐(feng) 厚得多的養(yang) 老金待遇。這種情況引發了公眾(zhong) 對養(yang) 老保險雙軌製的懷疑和不滿。

　　這樣，中國社會(hui) 保障製度事實上將就業(ye) 人群劃分為(wei) “社保保障待遇好的單位/工作”和“社保保障待遇差的單位/工作”，這兩(liang) 種不同社會(hui) 保障待遇的單位或工作之間的流動性很低。一個(ge) 農(nong) 民工在企業(ye) 裏很難提拔為(wei) 幹部，如果不是不可能的話。這些差別沒有在工資統計中充分反映出來，卻無疑是影響就業(ye) 的一個(ge) 重要因素。不少大學畢業(ye) 生就業(ye) 意願調查都發現，我國大學畢業(ye) 生大多數願意到機關(guan) 、事業(ye) 單位或國有、外資大企業(ye) 工作，隻有非常少的人願意到民營企業(ye) 工作或自己創業(ye) ，以致目前出現了農(nong) 民工就業(ye) 容易而大學生就業(ye) 難的費解現象。

　　實際上，發生這種情況的一個(ge) 重要原因，是社會(hui) 保障待遇的差別。對於(yu) 農(nong) 民工來說，他們(men) 一般沒有太多選擇，隻能到社會(hui) 保障待遇差的單位工作，所以，他們(men) 找工作相對容易；而對於(yu) 大學生來說，他們(men) 努力進入社會(hui) 保障待遇好的單位工作，所以，他們(men) 的選擇餘(yu) 地相對較少，就業(ye) 難度也相應提高。如果沒有不同單位和工作的社會(hui) 保障待遇分割，大學畢業(ye) 生就業(ye) 選擇的空間就會(hui) 大得多，他們(men) 的就業(ye) 問題的解決(jue) 就會(hui) 相對容易一些。

　　——社會(hui) 保障的統籌層次低，社會(hui) 保障製度的人群分割和地區分割，阻礙了勞動力流動的社會(hui) 流動和空間流動，阻礙了全國統一的勞動力市場的形成。

　　目前中國社會(hui) 保障的統籌層次較低，一般在地市級統籌，甚至還在縣級算賬，所以，當勞動力（尤其是農(nong) 民工）跨地區流動時，他們(men) 繳納的統籌部分很難攜帶。雖然政府出台了一些城鎮基本社會(hui) 保險轉移接續辦法，但是，具體(ti) 操作的難度很大，勞動力跨地區流動時往往會(hui) 造成社會(hui) 保障繳費（統籌部分）的損失。

　　盡管中國勞動合同法和社會(hui) 保險法已先後生效，從(cong) 實際實施的情況來看，目前農(nong) 民工與(yu) 所在單位簽訂無固定期限勞動合同，成為(wei) 單位正式職工的案例還較少見。其中的一個(ge) 障礙，就是社會(hui) 保障待遇的差別。2011年7月1日後中國實施社會(hui) 保險法，要求農(nong) 民工加入城鎮職工基本社會(hui) 保險。但是，根據人社部的公報，2011年年底，參加城鎮基本養(yang) 老保險的農(nong) 民工人數為(wei) 4140萬(wan) 人，比上年末僅(jin) 增加856萬(wan) 人。以農(nong) 民工總量為(wei) 2.5億(yi) 粗略估算，參加城鎮基本養(yang) 老保險的農(nong) 民工人數不足農(nong) 民工的六分之一。

　　——目前的社會(hui) 保障體(ti) 製沒有為(wei) 個(ge) 人和市場發揮作用留出足夠的空間。在現有的體(ti) 製下，政府不但管統籌賬戶，也管個(ge) 人賬戶，由於(yu) 基本保險的繳費率過高，商業(ye) 保險的發展空間很小，“多層次”的社會(hui) 保障體(ti) 製難以發育。到目前為(wei) 止，隻有少數收益豐(feng) 厚的企業(ye) ，多為(wei) 壟斷行業(ye) （如金融、能源、電信等）的企業(ye) 能參加企業(ye) 年金，參加企業(ye) 年金的職工人數為(wei) 1577萬(wan) 人，僅(jin) 占參保職工21565萬(wan) 人的7.3%，顯然與(yu) 建設多層次社會(hui) 保險體(ti) 係的要求還有很大距離。

　　改革之道

　　顯然，中國社會(hui) 保障製度今後還要進一步改革，還要進一步提高社會(hui) 保障體(ti) 製的公平性、效率和可持續性。但是，社會(hui) 各界對社會(hui) 保障體(ti) 製如何改革的問題卻遠未形成共識，甚至爭(zheng) 論不斷。

　　三年多以前，中國製定醫改意見和醫改方案時，全國上下就有很多不同意見的爭(zheng) 論；最近討論城鎮基本養(yang) 老保險延長退休年齡時，又發生了激烈爭(zheng) 論。在網絡時代，更使這些爭(zheng) 論的參與(yu) 空前廣泛。要深化社會(hui) 保障體(ti) 製的改革，首先要考慮深化改革應該遵循哪些原則。

　　社會(hui) 保障製度的設計，應該考慮以下原則：

　　首先，政府的社會(hui) 保障製度要切實遵循“保基本，廣覆蓋”的原則，避免社會(hui) 保障的成本/待遇過低或過高。

　　社會(hui) 保障水平過低甚至缺失的極端情況是不可取的。在發達國家工業(ye) 化進程的早期階段，在目前世界上一些低收入的發展中國家中，在改革開放後的一段時間內(nei) 中國大部分農(nong) 村地區與(yu) 農(nong) 民工當中，都發生過這種情況。由於(yu) 缺少社會(hui) 保障的有效保護，勞動者將無力應對重大疾病和突發事故，一旦發生這種情況，相關(guan) 勞動者和他們(men) 的家庭將處於(yu) 困境。這種情況是任何一個(ge) 現代文明社會(hui) （更不用說社會(hui) 主義(yi) 社會(hui) 了）都不願看到的。

　　社會(hui) 保障繳費（成本）和待遇過高的極端情況也是不可取的。因為(wei) 這種情況往往難以為(wei) 繼，甚至造成國家的金融和財政危機。今天，部分南歐國家經曆的危機，為(wei) 我們(men) 敲響了警鍾。社會(hui) 保障的資金不是政府生產(chan) 出來的，更不是天上掉下來的，歸根到底是政府通過收取企業(ye) 和勞動人口繳納的稅費來籌集的。如果企業(ye) 和勞動人口的社會(hui) 保障負擔過重，社會(hui) 保障的財務長期可持續性就會(hui) 發生問題。最近，我在意大利參加關(guan) 於(yu) “產(chan) 業(ye) 政策新思路”的研討會(hui) ，有人在發言中提出“社會(hui) 模式”（SocialModel）的問題，認為(wei) 南部歐洲經濟問題的一個(ge) 症結，是不利於(yu) 經濟增長的社會(hui) 模式，表現為(wei) 剛性勞動力市場和超出財政負擔能力的社會(hui) 福利。當然，中國從(cong) 總體(ti) 上來看，距離福利國家還很遙遠，不過，歐洲南部國家發生的金融財政危機，應該作為(wei) 中國社會(hui) 保障改革的前車之鑒。

　　所以，社會(hui) 保障製度的改革設計，不是社會(hui) 保障的成本越低越好，也不是保障水平越高越好，而是要在兩(liang) 個(ge) 極端之間做出適當的平衡。這在很大程度上與(yu) 中國儒家倡導的“中庸之道”相合，也與(yu) 一些發達國家社會(hui) 保障製度設計的理念和實踐相吻合。

　　如果按照國際比較來看，中國企業(ye) 基本保險的繳費率顯然偏高。隻有降低城鎮職工社會(hui) 保險的強製繳費率，才能使低收入群體(ti) 包括農(nong) 民工和他們(men) 的家屬、城鎮非正規就業(ye) 人員都參加進來。此外，原來未參加城鎮基本社會(hui) 保障體(ti) 製的公務員和事業(ye) 單位職工也應該參加進來。降低強製繳費率，不但有利於(yu) 擴大社會(hui) 保險的覆蓋率，還有利於(yu) 盡快提高統籌層次，實行養(yang) 老保險的全國統籌和醫療保險的省級統籌。改革的一個(ge) 重要目標，是建立基本水平的覆蓋全體(ti) 勞動者和他們(men) 的家屬的，可負擔的和可持續的社會(hui) 保障體(ti) 製。在養(yang) 老保險計劃中是如此，在醫療保險計劃中也是如此。

　　第二，在政府提供最基本保障的同時，重視發揮企業(ye) 和個(ge) 人的積極性。

　　社會(hui) 保險體(ti) 製深化改革的設計，要為(wei) 企業(ye) 和職工個(ge) 人參加基本保障以外的自願保險留出足夠的空間，要在政府發揮作用的同時允許市場機製在社會(hui) 保障領域發揮應有的作用。這方麵可考慮采取更多深化改革的措施。例如，將個(ge) 人賬戶從(cong) 地方政府管理中剝離出來，與(yu) 企業(ye) 年金合並，由專(zhuan) 業(ye) 化的基金管理公司管理，允許企業(ye) 年金對管理資產(chan) 進行多元化的投資組合，提高投資回報率。

　　參保職工對個(ge) 人賬戶的繳費率以及管理公司有更多的選擇權。在這方麵，美國強大的私人養(yang) 老金機構以及美國如401K等相關(guan) 立法值得我們(men) 認真研究借鑒。在醫療保障領域，政府可重點辦好城鄉(xiang) 社區（社區衛生服務中心和鄉(xiang) 鎮衛生院）和區/縣級醫院，把這些醫院辦成真正的廉價(jia) 醫院，與(yu) 此同時，三級醫院可由各類社會(hui) 保險購買(mai) 服務，適當放開三級醫院的市場準入，鼓勵三級醫院間就服務價(jia) 格和質量展開公平競爭(zheng) 。

　　第三，幫助需要幫助的人。社會(hui) 保險主要是針對有繳費能力的人設計的，所以，社會(hui) 保障製度還要能幫助那些由於(yu) 特殊情況無力繳費而需要幫助的人。由於(yu) 中國家庭規模的不斷縮小，以及農(nong) 村中青年人口從(cong) 農(nong) 村向城市、從(cong) 中西部地區向東(dong) 部沿海地區的遷移，未來中西部農(nong) 村地區的老年保障問題（尤其是長期護理問題）將變得日益突出，這些問題需要通過完善農(nong) 村的社會(hui) 保障體(ti) 製、加強民政救濟投入和發揮非政府組織的作用等多渠道地加以解決(jue) 。目前，中國有約100多萬(wan) 失去獨生子女（“失獨”）家庭，且每年增加7萬(wan) 多戶，這些家庭麵臨(lin) 一些特殊的養(yang) 老問題，需要政府和社會(hui) 給予更多的關(guan) 注和幫助。

　　第四，重視平穩過渡。由於(yu) 中國社會(hui) 保障體(ti) 製已經初步建立，今後的任何改革都是在現有的基礎上推進的，都需要從(cong) 現有的製度向改革後製度過渡。所以，任何改革都應該認真考慮如何過渡的問題。中國過去的改革比較重視“帕累托改良”，即改革使一部分人受益的同時，不使其他人受損。這應該是中國今後深化社會(hui) 保障製度改革的另一個(ge) 重要原則。■

　　作者為(wei) 上海社會(hui) 科學院經濟所所長、研究員