近年來，中國基本養(yang) 老保險基金累計結存高速增長，城鎮基本養(yang) 老保險基金累計結存從(cong) 2003年的2207億(yi) 元迅速上升至2006年的5489億(yi) 元，農(nong) 村基本養(yang) 老保險基金累計結存也從(cong) 2003年的259.3億(yi) 元攀升至2006年的354億(yi) 元。從(cong) 表麵上看，中國基本養(yang) 老保險基金結存數額巨大，但是通過分析，我們(men) 不難看出巨額結存數據下隱藏的資金短缺問題。第一，該累計結存數據是在低覆蓋率基礎上形成的。根據中國2003-2006年度勞動和社會(hui) 保障事業(ye) 發展統計公報及國民經濟和社會(hui) 保障統計公報，計算得出：各年的覆蓋率分別是48.71%、49.51%、53.6%和47.89%。第二，該累計結存數據是在低目標替代率的基礎上形成的。2006年區域經濟發展高的北京，目標替代率隻有36.70%，隻能以保障老年人的最基本生活為(wei) 目的。第三，該累計結存掩蓋了個(ge) 人賬戶“空賬”問題。人力資源和社會(hui) 保障部副部長劉永富也曾在北京大學的賽瑟論壇上透露，截至2005年年底，中國基本養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶的空賬已達8000億(yi) 元，而且每年以1000多億(yi) 元的規模擴大，真正個(ge) 人賬戶實有資金的總額不超過500億(yi) 元。若是再考慮個(ge) 人賬戶的空賬金額，中國基本養(yang) 老保險基金的資金缺口更是驚人。

　　中國由於(yu) 人口基數龐大，也由於(yu) 實行了計劃生育的人口控製政策，新生兒(er) 在總人口中的比重迅速縮小，老年人口在總人口中的比重則迅速增加。根據聯合國統計，1950—2000年世界老年人口增長176%，中國為(wei) 217%：2000—2050年世界老年人口增長90%，中國將增加111%。21世紀的中國將是一個(ge) 不可逆轉的老齡社會(hui) 。從(cong) 2001—2100年，中國的人口老齡化發展趨勢可以劃分為(wei) 三個(ge) 階段：2001年到2020年的快速老齡化階段、2021年到2050年的加速老齡化階段、2051年到2100年穩定的重度老齡化階段。人口老齡化對基本養(yang) 老保險資金有著剛性的需求，並且導致基金的資金缺口更大。

　　一、原因剖析

　　(一)隱性債(zhai) 務沒有明確的來源

　　政策實施過程折射出政策製定的規劃性問題。目前，中國基本養(yang) 老保險政策設計本身存在一定缺陷，即政府沒有在政策安排中明確規定社會(hui) 養(yang) 老保險製度從(cong) 完全的現收現付製轉變為(wei) 統賬結合的部分積累製而形成的隱性債(zhai) 務的籌資來源，也沒有從(cong) 根本上解決(jue) 新舊製度過渡中的資金問題，並且將政府應該對老職工承擔的養(yang) 老保險責任轉移給了企業(ye) 。

　　(二)覆蓋麵低繳費額高

　　中國的基本養(yang) 老保險覆蓋麵低，大部分農(nong) 村地區基本上沒有被覆蓋，城鎮的覆蓋率也沒有達到100%，一直在95%左右波動，以城鎮基本養(yang) 老保險工作推行較好的天津市為(wei) 例，2006年也隻有95.21%。另外，城鎮的國有企業(ye) 基本上全部被覆蓋了，但是，很多國有企業(ye) 采取欠繳或者向財政借款的策略減輕負擔，還有相當部分企業(ye) 瀕臨(lin) 破產(chan) 狀態，根本承擔不了繳費責任，事實上繳費的壓力轉給了新加入覆蓋麵的、員工年齡較為(wei) 年輕的非國有企業(ye) 。而民營、外資等非國有企業(ye) 也因繳費額高，企業(ye) 成本加大等因素逃避或者少報繳費工資基數，隻是按照當地最低的繳費基數繳納基本養(yang) 老保險費用。再有，已經下崗並且脫離社會(hui) 養(yang) 老保險、或者一次性買(mai) 斷工齡卻因繳費額高不願參加基本養(yang) 老保險的“邊緣人”也是未來社會(hui) 養(yang) 老事業(ye) 的隱患。

　　(三)財政補貼低

　　針對社會(hui) 養(yang) 老保險基金支付缺口，中央財政以非固定比例的方式承擔起部分出資責任，並且力度逐年加大，2003年474.3億(yi) 元，2004年522億(yi) 元，2005年544億(yi) 元，2006年774億(yi) 元。但是，基金深層次下的資金缺口還是很低。即使是最高的2006年，補貼支出也僅(jin) 占中央財政支出的3.48%。另外，雖然中央政府要求地方財政調整支出結構，預算超收部分主要用於(yu) 社會(hui) 保障基金。但是，因為(wei) 沒有法定的要求，地方財政過於(yu) 依賴中央財政，並且還會(hui) 引導地方企業(ye) 鼓勵其職工提前退休，減少地方就業(ye) 的壓力，這樣基本養(yang) 老保險基金繳費收入就會(hui) 更加減少。

　　(四)退休年齡低

　　退休年齡是給付條件中的一個(ge) 重要參數。中國的法定退休年齡過去就一直低於(yu) 大多數國家，改革開放以來，中國不但沒有推遲法定退休年齡，還出現了大量提前退休問題，使本來就已捉襟見肘的基本養(yang) 老保險基金缺口更大。國家統計局數據表明，1978-1997年，在職職工與(yu) 離退休人員的比例從(cong) 30.3：1改變為(wei) 4.4：1，據預測，到2030年將達到2.5：1。另外，由於(yu) 經濟的發展和醫療水平的提高，中國人口的整體(ti) 健康水平得到了顯著的改善，平均壽命大大延長。《2006年世界衛生報告》披露，2006年中國人口平均壽命為(wei) 72歲。

　　(五)基金運營效益低

　　目前，中國包括基本養(yang) 老保險基金在內(nei) 的社會(hui) 保障基金的投資是一個(ge) 二元架構，除直屬人力資源和社會(hui) 保障部的全國社會(hui) 保障基金外，其他各省市社會(hui) 保障機構的基金均嚴(yan) 格限定於(yu) 銀行存款和購買(mai) 國債(zhai) 。分析中國社會(hui) 保障基金理事會(hui) 2001-2006年度財務報告披露的資料，可以得出基金運營效率低下的結論。從(cong) 2001年至2006年，名義(yi) 收益率最低的年份為(wei) 1.82%，最高也僅(jin) 為(wei) 3.02%，五年幾何和算術平均收益率為(wei) 2.57%，僅(jin) 比一年期定期存款略高而已。如果再考慮通貨膨脹的因素，2004年的實際收益率就變成了負值。受到嚴(yan) 格限製的各省市社會(hui) 保障基金的運作效率就更加低下了。

　　(六)老年人的需求層次提高

　　資料顯是，老年人口對他們(men) 的生活質量的滿意度並不高。從(cong) 健康方麵看，城市老年人認為(wei) 自己健康狀況較好的占22.9%，很好的占5.0%；農(nong) 村老年人認為(wei) 自己健康狀況較好的占19.2%，很好的占3.9%。從(cong) 和睦等精神方麵看，城市老年人對自己生活非常滿意或者基本滿意的占56.8%，農(nong) 村老年人對自己生活非常滿意或者基本滿意的占42%。其根本原因是，老年人的需求增加了，但是滿足其需求的資金存在著問題。

　　二、對策建議

　　(一)國家依法投入

　　《中華人民共和國老年人權益保障法》第6條第1款明確指出：“保障老年人合法權益是全社會(hui) 的共同責任”。首先強調的是，國家和各級人民政府的職責，總則中有5條6處強調了政府應該采取何種舉(ju) 措來保障老年人的權益，但其存在著籠統的缺陷。政府用於(yu) 基本養(yang) 老保險的資金究竟從(cong) 哪裏來？數額如何確定？隱性債(zhai) 務如何解決(jue) ？國有股減持用於(yu) 補充基本養(yang) 老保險基金是一個(ge) 長遠的規劃性來源嗎？中國現在已經是世界上稅負較重的國家，並且開征社會(hui) 保障稅的條件也不成熟。筆者認為(wei) 政府應該修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》，製定{社會(hui) 保險法)，規劃基金的來源，明確規定財政要把個(ge) 人所得稅收入劃入基本養(yang) 老保險基金，以應對嚴(yan) 峻的人口老齡化形勢。個(ge) 人所得稅作為(wei) 一種調整收入分配的有力工具，越來越受到關(guan) 注。其是對高收入者課以高稅，然後把資源轉移給政府，政府再通過預算程序，用於(yu) 幫助貧困者的支出上。在發達國家，個(ge) 人所得稅約占整個(ge) 財政收入的30%左右，主要用於(yu) 社會(hui) 救濟的支出。在中國，個(ge) 人所得稅占財政收入的比例較低，2005年為(wei) 6.62%，2006年也隻有6.33%，可主要用於(yu) 老年人的養(yang) 老保障。

　　(二)降低企業(ye) 名義(yi) 繳費額

　　中國目前還處於(yu) 發展中，許多企業(ye) 還是勞動密集型企業(ye) ，產(chan) 品附加值低，管理水平也較低，主要依靠低價(jia) 勞動力賺取利潤，在繳費率較高的前提下，企業(ye) 因人工成本上升而失去積極參保的動力，偷逃現象頻有。近幾年，征繳率一直在百分之九十幾波動，並且這個(ge) 數字也是名義(yi) 上的，因為(wei) 繳費工資總額小於(yu) 統計工資總額，更小於(yu) 實發工資總額已是不爭(zheng) 的事實，若是考慮員工的實物收入部分，差距更大。因此，筆者建議國家相關(guan) 機構規範工資分配秩序，把勞動報酬全部納入繳費範圍，並在此基礎上適度降低繳費串，以使經濟效益一般的企業(ye) 也有繳費的動力。太高的繳費率，會(hui) 增加企業(ye) 負擔，影響企業(ye) 活力，也會(hui) 導致基本養(yang) 老保險費征繳機構征收難，影響基本養(yang) 老保險製度的正常運行。

　　(三)擴大個(ge) 人繳費覆蓋麵

　　中國的基本養(yang) 老保險製度十幾年來不斷改革，城鎮居民覆蓋率已經較高。但是，絕大部分中國農(nong) 民和城鎮“邊緣人”還沒有被基本養(yang) 老保險製度所覆蓋。我們(men) 應該注意的是，他們(men) 未來也是老人，即使現在沒有繳費，社會(hui) 也得按照《中華人民共和國老年人權益保障法》給予其最低的社會(hui) 保障。因此，筆者建議國家基本養(yang) 老保險管理機構對於(yu) 上述人群製定一個(ge) 合理的繳費額，把他們(men) 納入了國家的基本養(yang) 老保障體(ti) 係，這樣既穩定了社會(hui) 的和諧，也使基本養(yang) 老保險基金有了不小的資金來源。

　　(四)提高法定退休年齡

　　中國的法定退休年齡一直低於(yu) 大多數國家，尤其是女性平均壽命長，而退休年齡低。世界上有些國家已經將女性的退休年齡延長到60歲，經合組織國家則延長至65歲。世界銀行人類發展業(ye) 務局的研究表明，如果將中國男女性的退休年齡都延長到65歲，中國的養(yang) 老金債(zhai) 務會(hui) 減少16%。遼寧大學穆懷中博士課題組在“人口老齡化背景下的城鎮養(yang) 老金收支均衡研究”中提出，2016-2025年將女性退休年齡每2年推遲1歲，2026-2050年男女性同時每5年推遲1歲，屆時男女性的退休年齡均為(wei) 65歲，基本養(yang) 老保險基金也會(hui) 從(cong) 2041年出現年度盈餘(yu) ，2001-2050年總盈餘(yu) 為(wei) 5313億(yi) 元。

　　(五)發行基本養(yang) 老保險彩票

　　從(cong) 1987年開始，中國發行福利彩票，至1997年十年間累計籌得福利資金737166萬(wan) 元，向73382個(ge) 社會(hui) 福利項目：投入資金525878萬(wan) 元，是同期各級財政對福利事業(ye) 建議投入的3.87倍。1998年，中國遭受百年不遇的特大洪災，50億(yi) 元彩票5個(ge) 月時間銷售完畢，國家沒有支付1分錢還創造了10萬(wan) 餘(yu) 個(ge) 就業(ye) 機會(hui) 。近年來，中國福利彩票收入逐年增加2003年200億(yi) 元、2004年226.4億(yi) 元、2005年411億(yi) 元、2006年496億(yi) 元。中國是一個(ge) 有著尊老傳(chuan) 統的國家，發行基本養(yang) 老保險彩票比福利彩票和體(ti) 育彩票更有資金市場，國家若是將購買(mai) 入購買(mai) 彩票資金的一定比例(依個(ge) 人累計購買(mai) 彩票金額計算)劃入其個(ge) 人賬戶，並且對中獎收入低稅率，筆者相信基本養(yang) 老保險基金會(hui) 有一個(ge) 數額較大的、連續不斷的、穩定的資金來源。

　　(六)提高基金的運營效益

　　國務院關(guan) 於(yu) <推進資本市場改革開放和穩定發展〉的九條意見中明確指出，逐步提高社會(hui) 保障基金投資入市的比例。此問題的理論與(yu) 實踐研究成為(wei) 熱點，研究結論是一致的：社會(hui) 保障基金隻有通過入市並且真正實現了保值增值，才能有助於(yu) 保障我們(men) 的未來。銀行存款、國債(zhai) 、股票已經成為(wei) 包括基本養(yang) 老保險基金在內(nei) 的社會(hui) 保障基金的投資工具。值得注意的是，未來可供選擇的金融創新工具會(hui) 越來越多。