隨著我國城市化進程加快，住房價(jia) 格持續攀升，不少地方房價(jia) 泡沫化嚴(yan) 重，遠遠超過普通群眾(zhong) 的購買(mai) 能力，許多老百姓用一輩子的錢都拿來買(mai) 房，大量農(nong) 民工和城市外來人口隻能望房興(xing) 歎，“蝸居”和“蟻族”不斷見諸報端。住房是人的基本需求，在快速的城市化過程中，如何為(wei) 城鎮中低收入住房困難家庭提供住房保障，實現“住有所居”，是一個(ge) 非常迫切的問題。

　　中國政府也認識到保障性住房對保障民生、穩定房地產(chan) 市場和保證經濟增長的重要性。“十二五”期間，國家提出了建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬(wan) 套的目標。中國發展研究基金會(hui) 於(yu) 2011年設立了“中國保障性住房政策研究”課題。近日，《經濟參考報》記者專(zhuan) 訪了該課題組組長、中國發展研究基金會(hui) 秘書(shu) 長盧邁，請他就目前保障房建設的進展以及存在的問題、解決(jue) 之道和政策建議談談自己的看法。

　　住房保障初見成效

　　《經濟參考報》：2011年2月，中央提出了建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬(wan) 套的目標。中國發展研究基金會(hui) 隨後啟動了“中國保障性住房政策研究”課題，當時為(wei) 什麽(me) 要成立這一研究課題呢？

　　盧邁：住房既是人的一種基本需求，又是財產(chan) 和財富的表現形式，所以住房問題既有經濟性，又有社會(hui) 性，這也是為(wei) 什麽(me) 在很多國家把住房保障作為(wei) 社會(hui) 福利體(ti) 係的核心組成部分的原因。中國發展研究基金會(hui) 課題組在立項的時候認為(wei) ，中央政府在這個(ge) 時候推出規模空前的保障性住房建設，既是對民生需求的積極回應，也是推動發展方式轉變的重要舉(ju) 措。課題組認為(wei) ，這麽(me) 大規模的保障性住房建設，如果實施得好，將為(wei) 保障民生和促進社會(hui) 公平、推動城市化進程、促進宏觀經濟穩健增長、推動節能減排提供了重要的機遇。基金會(hui) 作為(wei) 一個(ge) 非贏利性的公共政策研究機構，可以通過評估政策的實施過程、總結地方經驗、介紹國際先進做法、提供公共討論平台等措施，推動這一政策的完善。

　　《經濟參考報》：從(cong) 20世紀90年代末住房製度改革以來，我國對保障性住房建設的探索從(cong) 未停止，最近幾年的政策力度更是空前。您認為(wei) 這一政策在多大程度上實現了預期的目標呢？

　　盧邁：經過近20年的探索，特別是近年來大規模建設的實踐，我國保障性住房已經積累了較為(wei) 豐(feng) 富的經驗，至少在幾個(ge) 方麵有了積極的進展。首先，不論是中央還是在地方，都初步形成了一套相關(guan) 的製度。比如，在中央層麵，住建部已經在準備《基本住房保障條例》；在地方層麵，我們(men) 也看到不少地方已經把保障性住房納入其經濟社會(hui) 發展規劃中，對保障房的建設、分配、管理、準入和退出都有了明確的規定。其次，建設了相當可觀的可用的保障房源，2011年就基本建成了400多萬(wan) 套。第三，保障性住房，特別是廉租房的提供，對於(yu) 改善城市貧困居民的住房條件，起到了直接的作用。第四，保障性住房需要巨大的投資，現在每年投入大約1.3萬(wan) 億(yi) 元，這對於(yu) 穩定宏觀經濟增長、抑製房價(jia) 過快上漲，也起到了積極的作用。可以說，住房保障工作初見成效。

　　保障性住房建設的進展與(yu) 存在的問題

　　《經濟參考報》：我們(men) 知道為(wei) 了完成這項課題，摸清我國保障性住房建設和分配現狀，課題組的成員到全國各地進行了調研，根據課題組對各地方的調研和政策的評估，目前我國的保障性住房政策在實施過程中麵臨(lin) 的困難和問題主要有哪些？

　　盧邁：在這麽(me) 短的時間要完成如此大規模的保障性住房建設，會(hui) 麵臨(lin) 土地、資金、管理製度上的多重挑戰。更重要的是，建好保障房僅(jin) 僅(jin) 是萬(wan) 裏長征的第一步，這些房子分給誰，分了之後怎麽(me) 管，政策如何長期持續，都是需要認真地考慮的問題。就目前來看，我國保障性住房政策在實施過程中，還存在以下幾個(ge) 方麵的挑戰：

　　首先，頂層設計不夠。十多年來，我國在推進城市住房製度改革過程中一直強調建設保障性住房，但還沒有形成係統性、整體(ti) 性的政策體(ti) 係。具體(ti) 表現在三方麵：一是認識不到位。沒有把保障性住房建設作為(wei) 城鎮化健康發展的一項基礎性工程。二是基礎工作不紮實。沒有對城鎮住房存量和居民居住條件進行普查，基本情況還不甚明了。三是保障性住房政策變化頻繁，令地方政府和群眾(zhong) 無所適從(cong) 。

　　第二，供需矛盾突出。我國正處於(yu) 城鎮化快速推進期，多數地區城市人口激增，加上住房消費正從(cong) 生存型向舒適型轉變，使得近年來城市住房需求持續上升。雖然，近年來，國家大力推進保障性住房建設，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、無力通過市場自主解決(jue) 基本住房問題的新就業(ye) 職工、進城務工農(nong) 民湧入城市。我國的保障性住房不僅(jin) 存在規模總量不足、區域分布不均衡、類型配置不合理等問題，而且仍以滿足城市戶籍人口的住房需求為(wei) 主，沒有保障大量的外來人口。

　　第三，地方政府不夠積極、主動。1998年，我國正式推進住房製度改革時提出，要“建立和完善以經濟適用住房為(wei) 主的住房供應體(ti) 係”的城市住房製度改革方案，但在實際工作中卻普遍出現政策執行不到位、工作流於(yu) 形式等問題。1994年分稅製改革後，財權上收、事權下放，地方缺乏穩定的稅源。發展房地產(chan) 市場，不僅(jin) 可以帶來規模龐大的土地收入，還可創造大量稅收收入。

　　第四，管理工作亟待規範。近年來，保障性住房陸續建成並分配給居民，但在建設、分配和管理中存在不少問題。一是建設把關(guan) 不嚴(yan) ；二是騙租、騙購和權力尋租等問題嚴(yan) 重；三是對保障對象原有住房如何處理，缺乏有效辦法；四是一些地方出現保障對象拖欠、拒付房租、物業(ye) 費等現象；五是缺乏切實可行的退出機製。

　　城鎮保障性住房建設是國家城鎮化發展戰略的重要組成部分。根據國家統計局年度統計公報，2011年底，我國城鎮化率達到51.3%。但是，我國城鎮被人為(wei) 分割，城鎮化存在發展嚴(yan) 重滯後的問題。

　　首先，我國城鎮依然處於(yu) 人為(wei) 分割的狀態，半城市化問題突出。長期以來，我國實行城鄉(xiang) 分割的戶籍管理製度。在該製度下，城鎮裏的人被分成在籍和流動人口，農(nong) 民工和其他流動人口較少能享用當地政府提供包括就業(ye) 、教育、醫療、社保等多方麵的服務和保障。如果按城鎮戶籍人口計算，我國城市化水平隻有34.1%。實際上是半城市化或城市邊緣化的狀態。

　　其次，長期以來我國的城鎮化走的是“以地為(wei) 本”的道路。城鎮政府懈於(yu) 提供公共服務，熱衷於(yu) “經營”城鎮，形成了以地融資的城鎮建設和發展機製。地方政府壟斷城鎮建設用地供應，通過征地獲得高額城鄉(xiang) 土地價(jia) 差，城鎮土地資產(chan) 化、資本化和“閘門”化，形成所謂的“土地財政”和“土地金融”。這種模式存在著寅吃卯糧、財政金融風險高和強化城鄉(xiang) 分割、引發尖銳社會(hui) 矛盾等內(nei) 在問題。

　　保障性住房建設需要長期框架和製度整合

　　《經濟參考報》：保障性住房建設把握著城鎮化的方向。城鎮化事關(guan) 我國的經濟社會(hui) 發展和現代化建設的全局。麵對城鎮保障性住房建設中的種種困難和問題，您認為(wei) ，政府需要從(cong) 哪些角度製定相關(guan) 政策？

　　盧邁：在我國，麵對城鎮保障性住房建設中的種種困難和問題，不能就事論事，而需要高瞻遠矚，進行頂層設計，建立起製度框架，並明確基本政策取向。

　　首先，“以地為(wei) 本”的城鎮化道路製約著保障性住房建設的進展和發揮作用的範圍。“以人為(wei) 本”的城鎮化道路對城鎮保障性住房建設提出了新的發展方向。目前，我國城鎮化正處於(yu) “以地為(wei) 本”和“以人為(wei) 本”道路的分岔口。在這個(ge) 岔口上，保障性住房建設要成為(wei) 扳道岔。

　　其次，各地政府要以“住有所居”為(wei) 目標，保障包括農(nong) 民工在內(nei) 的城鎮居民的基本居住權。這就要求政府排除戶籍等人為(wei) 因素和高房價(jia) 等市場因素的幹擾，賦予城鎮所有居民基本的居住條件。

　　第三，優(you) 質土地是保障房建設的堅實基石。目前，保障房建設的困難和問題，很多就是因為(wei) 地塊沒有吸引力。如果有了優(you) 質、低價(jia) 的土地，應當會(hui) 吸引企業(ye) 和社會(hui) 力量積極投入保障性住房建設。因此，為(wei) 了保證這個(ge) 基石的穩固和持續可靠，保障房必須封閉運行。

　　第四，住房保障事關(guan) 全局，走“以人為(wei) 本”的城鎮化道路，轉變地方政府的運行機製是關(guan) 鍵。為(wei) 此，需從(cong) 三方麵著手。一是財政體(ti) 製改革。中央對各地的轉移支付以“人”為(wei) 唯一基數均衡分配。同時，建立以“人”的所得和“地”的價(jia) 值為(wei) 主要稅源的地方稅收體(ti) 係。二是城鎮規劃中批準的建設用地規模與(yu) 城鎮人口數和引進農(nong) 民數掛鉤，城鎮土地在優(you) 先保證保障性住房和其他公共利益的需求。三是調整地方城鎮政府考核指標體(ti) 係，把淨移入人口數作為(wei) 重要業(ye) 績指標。