在傳(chuan) 統的社會(hui) 救濟基礎上發展起來的社會(hui) 救助製度，以國家為(wei) 責任主體(ti) ，通過某種方式，向貧困人口或者脆弱人口提供非繳費型轉移支付，以維持其基本生活需要，維護其基本生存權利，因而在現代社會(hui) 發揮著最低生活保障的作用，構成了現代社會(hui) 保障體(ti) 係的最後一道“防護線”、“安全網”。客觀地說，經過多年的不斷改革和持續建設，中國已經逐步構建了以城鄉(xiang) 最低生活保障製度為(wei) 核心，以各種專(zhuan) 項救助為(wei) 輔助，覆蓋城鄉(xiang) 的新型社會(hui) 救助體(ti) 係，它對保障困難群眾(zhong) 基本生活發揮了至關(guan) 重要的作用。

　　盡管中國社會(hui) 救助體(ti) 係的救助能力在不斷提高，但是，績效評估和調查研究顯示，中國社會(hui) 救助體(ti) 係仍然還麵臨(lin) 一些突出問題，其中包括：（1）最低生活保障標準低且調整滯後，突出地反映在城鄉(xiang) 最低生活保障標準的水平與(yu) 增長，經常低於(yu) 城鄉(xiang) 最低收入家庭的人均衣食消費支出及其增長上，不論是全國還是各省級地區都存在這樣的問題。（2）高效瞄準和甄別救助對象存在較大困難、成本較高，調查方式方法有待創新，進而一方麵克服救助申請對象故意隱瞞情況等騙保難題，另一方麵也提高社會(hui) 管理的規範化水平。（3）救助項目多且散，不僅(jin) 信息共享機製不夠健全，而且管理、協調與(yu) 實施成本也較高。比如，從(cong) 管理部門上看，民政部門管理著城鄉(xiang) 低保、農(nong) 村五保、災害救助、醫療救助和臨(lin) 時救助等救助項目，住房和城鄉(xiang) 建設部門管理著住房救助項目，教育部門管理著教育救助項目，司法部門管理著司法援助，工會(hui) 係統和殘聯係統管理著另外一些救助項目，扶貧開發係統則管理著扶貧開發救助項目，等等。真可謂多龍治水，政出多門，影響整個(ge) 社會(hui) 救助體(ti) 係的功能發揮與(yu) 效率提高。（4）社會(hui) 救助體(ti) 係的內(nei) 外部聯係及區域間的銜接不暢。以內(nei) 外部聯係來看，由於(yu) 受部門利益和工作視角等方麵的局限，本該有效銜接、相互補充的社會(hui) 救助、社會(hui) 保險體(ti) 係和項目之間還存在一定的縫隙，比如城鄉(xiang) 低保之間，低保與(yu) 各種專(zhuan) 項救助之間，失業(ye) 保險與(yu) 醫療救助、城鎮低保之間，醫療救助與(yu) 醫療保險之間，等等。從(cong) 城鄉(xiang) 、區域間的銜接來看，在勞動力流動日益頻繁的今天，如何實現社會(hui) 救助體(ti) 係的一體(ti) 化發展，以保證農(nong) 民工等流動人員的基本生活，也是需要進一步認真麵對的問題。（5）社會(hui) 救助對象中具有勞動能力的成年人所占比例超過50％以上，與(yu) 香港綜援製度中的老年人占53％形成較大反差。這不僅(jin) 難免會(hui) 讓人感覺低保製度具有養(yang) 懶漢之嫌，同時也提醒我們(men) 要對瞄準方式、調查方法和救助方式等進行深刻反思，亦即通過何種方式方法才能更加有效地瞄準和甄別出困難人口，如何通過救助方式等製度設計與(yu) 安排形成自動篩選機製，讓“懶漢”自動選擇離開低保等社會(hui) 救助體(ti) 係。（6）區域、城鄉(xiang) 差距大，社會(hui) 救助能力參差不齊，而且在中央財政對地方政府實施補助政策的情況下，地方政府出於(yu) 本位利益考慮還存在標準製定和救助支出上的博弈行為(wei) ，進而影響整個(ge) 國家社會(hui) 救助體(ti) 係的一體(ti) 化發展。此外，還存在著社會(hui) 救助體(ti) 係的社會(hui) 資源動員機製不暢等問題。

　　鑒於(yu) 此，本文針對上述問題，借鑒國際經驗，在此作一探討與(yu) 分析，一方麵希望能夠進一步推動中國社會(hui) 救助體(ti) 係的改革與(yu) 完善，增強救助體(ti) 係的整體(ti) 功能與(yu) 效率，進而更加有效地救助困難群眾(zhong) ，提高社會(hui) 福利水平，另一方麵也為(wei) 中國全麵推進包容性發展，建設覆蓋全民的發展型福利社會(hui) 略盡微薄之力。

　　一、以建設覆蓋全民的發展型福利社會(hui) 為(wei) 總目標

　　社會(hui) 救助與(yu) 福利支出具有很強的剛性特征，中國不僅(jin) 目前的經濟發展水平無法支撐高水平的社會(hui) 救助與(yu) 福利支出，而且北歐等高福利國家麵臨(lin) 的財政緊張壓力的事實也告訴我們(men) ，在中國目前的經濟發展階段和區域差距仍然十分巨大的情況下，更不適合不顧國情地盲目提高社會(hui) 救助與(yu) 社會(hui) 福利支出的標準和水平。但是，考慮到社會(hui) 救助與(yu) 福利支出具有穩定社會(hui) 環境、促進社會(hui) 公平、增加人力資本投資等增強國家競爭(zheng) 力的重要功能，因此，中國社會(hui) 救助與(yu) 福利體(ti) 係建設的總體(ti) 發展方向與(yu) 目標應該是覆蓋全民的發展型福利社會(hui) 。作為(wei) 社會(hui) 最後“防護線”和“安全網”，覆蓋全民是理所當然，不管是城鄉(xiang) ，還是偏遠地區、邊緣群體(ti) 。而“發展型”和“福利社會(hui) ”則有其特定的涵義(yi) 。

　　（一）“發展型”的多層含義(yi)

　　第一，福利社會(hui) 的福利水平是不斷提高的，是發展型，而不是發達型的。福利標準的確定要切合中國經濟發展階段與(yu) 水平，充分考慮福利支出具有很強的剛性特征。

　　第二，覆蓋全民的福利社會(hui) 建設是一個(ge) 漸近發展過程，不可能一步到位、一蹴而就，其發展速度要與(yu) 整個(ge) 國家的經濟社會(hui) 發展階段與(yu) 水平相適應，既要充分考慮國家經濟實力、財政實力和國民收入水平，也要考慮國家競爭(zheng) 力的要素來源。

　　第三，發展強調以人為(wei) 本、以國民為(wei) 基礎，強調國民自身的發展，突出社會(hui) 救助與(yu) 福利支出的人力資本投資功能。教育、就業(ye) 和兒(er) 童保護是其中的三個(ge) 關(guan) 鍵部分。這既是借鑒北歐等發達國家的有益經驗，也是中國目前人力資本狀況的客觀要求。

　　（二）“福利社會(hui) ”的特定含義(yi)

　　福利社會(hui) 不同於(yu) 福利國家，兩(liang) 者最大的區別在於(yu) 前者強調福利責任主體(ti) 的多元化，而後者由國家壟斷福利的供給。任何社會(hui) 福利的設計者都麵臨(lin) 的一個(ge) 基本問題就是如何分配福利責任。家庭自古以來就是福利責任的主要承擔者，但是隨著工業(ye) 化、信息化的深入發展，人類麵臨(lin) 的社會(hui) 風險日益多樣化和複雜化，家庭在社會(hui) 風險麵前顯得越來越脆弱，加上家庭規模的小型化，其自身的福利功能也在弱化。因此，現代社會(hui) 除了需要家庭福利、強調家庭責任外，還需要社會(hui) 化的福利分擔機製。在發展型福利社會(hui) 中，社會(hui) 化的福利主要由市場、政府和非政府組織共同提供，這三個(ge) 主體(ti) 構成社會(hui) 福利的三根支柱。

　　市場是大多數公民的主要福利來源。因為(wei) 大多數收入來源於(yu) 就業(ye) ，大多數福利需求通過市場得到滿足。市場的主體(ti) 是企業(ye) ，企業(ye) 不僅(jin) 要追求利潤，而且還要對一些基本的社會(hui) 問題做出承諾，包括取消童工、維護集體(ti) 談判權、消除強製勞動、消除雇傭(yong) 歧視以及承擔環境保護等社會(hui) 責任。

　　政府是社會(hui) 福利的第二根支柱。它對所有公民的福利負有責任，但是政府提供的福利產(chan) 品應當主要麵向窮人和社會(hui) 弱勢群體(ti) 。除直接提供福利產(chan) 品外，政府的福利責任更多地表現在創造就業(ye) 機會(hui) 、製定社會(hui) 政策、加強福利監管等方麵。

　　社會(hui) 福利的第三根支柱是非政府組織。非政府組織主要包括國際國內(nei) 的非政府組織和非營利組織，它們(men) 通過廣泛的社會(hui) 動員籌集民間資源，向社會(hui) 提供福利。雖然我國的非政府組織的發展還不太成熟，但是隨著改革的不斷深入，其社會(hui) 福利功能會(hui) 越來越強。

　　從(cong) 理論上說，社會(hui) 福利的三根支柱都有可能失靈，但是三者相互依存，具有互補性。

　　二、統籌確定社會(hui) 救助的合理標準

　　中國是一個(ge) 發展中國家，從(cong) 人均國民總收入水平看，現在還隻是中等收入國家。基於(yu) 這樣的基本國情，中國社會(hui) 救助和福利支出的標準不可能跟發達國家相提並論，盲目攀比更是要不得。

　　對於(yu) 社會(hui) 救助來說，其基本目標是滿足困難群眾(zhong) 的最低生活需求，應對的是生存危機。對於(yu) 中國而言，確定社會(hui) 救助的標準主要要考慮到三方麵因素：一是社會(hui) 福利支出具有很強的剛性特征，容易升不容易降，目前如果定得太高，中國目前的經濟發展水平根本無法支撐；二是發達國家的高福利支出已經給他們(men) 帶來了很大的財政壓力，財政不堪重負已經逼著各國在積極探索福利改革新思路；三是世界上目前還沒有找到能夠克服“養(yang) 懶漢”、解決(jue) 福利依賴的有效辦法，將社會(hui) 救助標準設定在最低生活需求水平，也是為(wei) 了充分發揮社會(hui) 救助製度自動篩選機製的功能。

　　對於(yu) 最低生活保障的標準，國內(nei) 外提出了不少確定方法，顯然每一種方法都有它的合理之處，同時也會(hui) 包含一定的操作成本。事實上，中國統計係統每年都要對城鄉(xiang) 居民的生活狀況進行抽樣調查，並且公布按收入分組的不同類型家庭的消費水平與(yu) 支出結構數據，其中包括最低收入家庭和困難戶的消費數據，如食品、衣著、住、行、通訊等各方麵的支出數據。中國最低生活保障標準的確定，完全可以根據這些數據，並結合當地的物價(jia) 指數進行確定。這是一種最切合實際，又具有可操作性和合理性的確定方法。不僅(jin) 如此，還可以根據財政實力狀況和困難群眾(zhong) 的需求，逐步調整最低生活保障的具體(ti) 內(nei) 容，比如從(cong) 保障衣食，可以逐漸拓展到住行甚至是基本的通訊費用，以使他們(men) 不至於(yu) 與(yu) 社會(hui) 網絡相脫離。

　　正是由於(yu) 調查數據對社會(hui) 救助標準的確定非常重要，因此，應該鼓勵民政、人保、統計等相關(guan) 部門聯合起來，將這一調查做得更加全麵、深入和科學。

　　三、實現社會(hui) 救助與(yu) 社會(hui) 保險體(ti) 係的有效對接

　　鑒於(yu) 中國目前的社會(hui) 救助體(ti) 係一方麵項目繁多、管理分散，另一方麵救助體(ti) 係與(yu) 社會(hui) 保險體(ti) 係等協調銜接不夠等客觀現實，中國推進社會(hui) 救助與(yu) 福利體(ti) 係建設的重要步驟之一就是全麵梳理社會(hui) 救助項目和社會(hui) 保險項目，在整合和調整相關(guan) 項目的基礎上，實現兩(liang) 大體(ti) 係的有效對接和共同發展，具體(ti) 來說：

　　一是“無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yang) 義(yi) 務人”的“三無人員”和“五保戶”，應該作為(wei) 社會(hui) 救助的首要對象。他們(men) 的基本生活應該由政府負責，而且政府要負“五保”責任，由政府財政全力支持。由於(yu) 這一類人員屬於(yu) 需要長期救助的對象，因此可以考慮將他們(men) 集中供養(yang) ，或統一供應基本生活用品，以實現規模經濟效應。

　　現行社會(hui) 救助體(ti) 係中的“五保戶”和“三無人員”的救助可以合並歸入這一類。

　　二是對於(yu) 有勞動能力人員的救助，除了可以通過政策性金融支持他們(men) 自力更生、自謀生計外，還可以考慮通過政府補貼的方式，將這部分救助對象納入到社會(hui) 保險體(ti) 係中去，實現社會(hui) 救助與(yu) 社會(hui) 保險的有效銜接。其中，最低生活保障可以與(yu) 失業(ye) 保險相銜接（便於(yu) 實現社會(hui) 救助與(yu) 就業(ye) 聯動），臨(lin) 時醫療救助與(yu) 醫療保險相銜接，住房救助與(yu) 住房保障相銜接；同時，還可以通過為(wei) 他們(men) 繳納養(yang) 老保險，將他們(men) 納入養(yang) 老保險體(ti) 係。

　　災害救助僅(jin) 限於(yu) 應急救助，恢複生產(chan) 生活之後需要常態救助的人員納入上述社會(hui) 救助與(yu) 社會(hui) 保險體(ti) 係。殘疾人和流浪人員的救助可進一步分解為(wei) 上述“一”和“二”兩(liang) 種情況，歸入相應的社會(hui) 保障體(ti) 係。

　　從(cong) 短期看，這可能會(hui) 增加財政支出，但是，通過將他們(men) 納入社會(hui) 保險體(ti) 係，會(hui) 減少未來的財政支出。特別是，通過兩(liang) 個(ge) 體(ti) 係的梳理和整合，既簡化了社會(hui) 救助體(ti) 係的項目內(nei) 容、減少了管理和協調成本，又可以將社會(hui) 救助與(yu) 社會(hui) 保險有效銜接起來，一方麵可以充分發揮社會(hui) 保障體(ti) 係的整體(ti) 保障功能，另一方麵也為(wei) 大部製式管理的推行鋪墊基礎。

　　四、推進社會(hui) 救助與(yu) 就業(ye) 、公益或非營利活動的充分聯動

　　對於(yu) 有勞動能力的人員，將救助與(yu) 積極勞動力市場政策、公益活動或者非營利活動等結合起來，以調動他們(men) 的勞動積極性，防止他們(men) 對福利形成過度依賴心理，是各國的通行做法。客觀上講，中國也難免出現“養(yang) 懶漢”現象，特別是在我們(men) 現在的經濟社會(hui) 條件下，對申請救助的對象進行家計調查還麵臨(lin) 相當大的困難。為(wei) 了彌補對救助對象瞄準上的困難，通過各種方式推行社會(hui) 救助與(yu) 就業(ye) 、公益活動或非營利活動的聯動，是實現自動篩選的重要機製。

　　參考國內(nei) 外的成功經驗，可供采用的方式包括工作福利（Workfare）製、針對低收入工作家庭的家庭信貸計劃、勞動所得稅收抵免（Earned Income Tax Credit， EITC），等等。

　　工作福利製雖然受到一些學者的非議，但是它的積極作用還是值得肯定的。一方麵它通過救助與(yu) 公益活動、非營利活動相結合，強調了被救助對象對社會(hui) 的義(yi) 務與(yu) 責任；另一方麵它通過低報酬或者無報酬來實現對“懶漢”的自動選擇。

　　針對低收入工作家庭的家庭信貸計劃是撒切爾政府1988年推出的一個(ge) 重要計劃，其目的主要是為(wei) 了對付“失業(ye) 陷阱”（在這樣一個(ge) 陷阱裏，人們(men) 失業(ye) 後生活條件反而比以前更好了）和“貧窮陷阱”（在這個(ge) 陷阱裏，人們(men) 的收入增加了，但他們(men) 卻失去了一些福利）所帶來的最壞的後果。對於(yu) 中國來說，這種信貸計劃既是有益的，也是可行的。一些地方正在推行的小額貸款計劃便可以將它與(yu) 社會(hui) 救助結合起來，從(cong) 而為(wei) 那些具有勞動能力和創業(ye) 精神、但缺乏相應的勞動條件支持的救助對象提供脫貧的機會(hui) 。

　　EITC是一種將社會(hui) 福利與(yu) 所得稅相結合的製度。它利用納稅人每年申報的數據，隻要符合EITC所設定的適用標準與(yu) 條件，即可申領所得稅額的扣抵或補貼。EITC幫助的對象係以“貧窮的工作家庭”（Working poor）為(wei) 主，故在製度設計上，不但須明確區分勞動與(yu) 資本所得，更須考慮家庭規模差異。根據美國2007年的規定，勞動所得包括工資、薪資、小費、傭(yong) 金以及其它須課稅的受雇者報酬，甚至自力工作的淨利得亦計入其中。有關(guan) 小孩的資格，須符合18歲以下或23歲以下在學的條件，但若為(wei) 殘障則不受年齡限製。此外，所謂“小孩”的定義(yi) 相當廣泛，除了婚姻與(yu) 血緣，還包括了法律關(guan) 係所形成者，例如養(yang) 子女，隻要這些小孩在某一課稅年度中，至少須有超過半年與(yu) EITC申請人同住。EITC的補貼方式分三階段，剛開始隨著勞動所得增加，補貼金額隨之遞增，到達某一上限後，勞動所得的增加補貼金額維持不變，最後，勞動所得雖再增加但補貼金額反而遞減，直至零為(wei) 止。

　　EITC在美國是一種非常有益的做法。但由於(yu) 中美稅收體(ti) 製和稅收征繳方式的不同，難以直接在國內(nei) 運用。不過，EITC的思想卻可以用來探索適合中國的方式方法，比如對於(yu) 有誌於(yu) 創業(ye) 的救助對象，可以從(cong) 工商稅收上給予優(you) 惠，可以通過政策信貸支持他們(men) 創業(ye) ；對於(yu) 那些正在享受低保或失業(ye) 救助金，同時又找到工作的人，可以給他們(men) 享受低保或失業(ye) 救助金一個(ge) 過渡期①，這樣可以避免他們(men) 落入“失業(ye) 陷阱”而不願意去工作，進而解決(jue) “退保”難等問題。

　　五、積極發展教育、兒(er) 童營養(yang) 等具有人力資本投資功能的救助項目

　　瑞典等北歐高福利國家之所以具有較強的國際競爭(zheng) 力，一個(ge) 重要原因就是他們(men) 的高福利支出保證了教育的公平性。教育是人力資本投資的重要方式，公平的教育機會(hui) 不僅(jin) 可以提高國民的整體(ti) 素質，讓每個(ge) 國民具有較高的競爭(zheng) 力，而且能夠產(chan) 生很好的社會(hui) 效益，其中包括良好的社會(hui) 環境（如犯罪率比較低）、穩定的投資環境。雖然包括福利國家在內(nei) 的很多發達國家後來由於(yu) 財政緊張壓力等原因而推行了福利改革，但是那些具有較強人力資本投資功能的社會(hui) 福利支出仍然保持較高的水平，比如在教育救助、兒(er) 童營養(yang) 福利等方麵。

　　事實上，不僅(jin) 發達國家是如此，作為(wei) 發展中國家重要一員的印度也早就認識到這一點。早在20世紀70年代初的第五個(ge) 五年計劃期間，印度製定並實施了保障基本需求的計劃，通過公共機構提供一些免費服務。在基本需求計劃中共包含了9項主要內(nei) 容，其中有4項涉及教育、衛生和婦女兒(er) 童營養(yang) 等人力資本投資方麵，如對不滿1 4歲的少年提供初等教育；進行成人教育；提供與(yu) 家庭生活質量相聯係的最低限度的公共健康設施；實施對婦女和兒(er) 童的特別營養(yang) 計劃，以及為(wei) 在校走讀學生提供午餐。印度現在在一些重要的科技領域都具有較強的國際競爭(zheng) 優(you) 勢，這就是長期重視具有人力資本投資功能的社會(hui) 救助與(yu) 福利的結果。

　　借鑒國際上這些有益的經驗，中國也應該充分發揮社會(hui) 救助與(yu) 福利支出的人力資本投資功能，一方麵防止貧困的代際轉移，另一方麵也為(wei) 中國國家競爭(zheng) 力的持續增強奠定堅實基礎。從(cong) 發展的優(you) 先次序上看，首先要重點發展教育救助和兒(er) 童營養(yang) 福利等項目，以後根據國家財政實力狀況，可以進一步拓展到兒(er) 童衛生保健等方麵。其中，兒(er) 童營養(yang) 項目是當前可以優(you) 先啟動的項目，比如以學前兒(er) 童（1～7歲）為(wei) 對象，以托兒(er) 所和幼兒(er) 園為(wei) 基本單位，通過對營養(yang) 食品開支（主要是牛奶和水果）的財政補助，保證每位學前兒(er) 童每天都能享有一袋牛奶和一份水果。事實上，教育與(yu) 健康狀況決(jue) 定著未來收入的前景，如果不能通過社會(hui) 救助與(yu) 福利保證它們(men) 的公平性，會(hui) 增加形成不平等陷阱的可能性。

　　為(wei) 了保證教育救助和兒(er) 童營養(yang) 福利等的優(you) 先性，可以借鑒國際經驗，采取有條件的現金轉移（Conditional Cash Transfers， CCTs）② 方式。

　　六、積極推行代理變量家計調查、信息共享等方式，提高社會(hui) 救助的瞄準率和救助效率

　　社會(hui) 救助如何實現有效瞄準，並減少錯保、漏保，是世界各國麵臨(lin) 的共同難題。救助對象是否準確，不僅(jin) 關(guan) 係到救助資源的合理配置和使用，而且關(guan) 係到社會(hui) 公平的實現。對此難題，國內(nei) 外通行的做法就是家計調查，通過調查救助申請者的家庭收入與(yu) 支出狀況，來判斷申請者是否符合救助資格。如果說像美國這樣的發達國家，所有收支都是通過銀行係統進行結算，家計調查還比較容易做的話，那麽(me) ，像中國這樣現金結算還非常廣泛存在的國家，家計調查做起來則比較難，更何況現在家庭收入來源日益多樣化、工作方式也越來越非正規化。

　　正是由於(yu) 傳(chuan) 統的家計調查方法會(hui) 遇到個(ge) 人隱私以及申請者故意隱瞞收入等諸多問題，因此，它的準確性受到越來越多的質疑，由此也便產(chan) 生了救助對象瞄準率的問題。鑒於(yu) 此，現在不少國家和地區都開始采用代理變量家計調查（Proxy Means Testing， PMT）法。這種方法通過所選取的代理變量的狀況，來間接判斷申請者的家庭收入狀況，其中所選的代理變量包括住房質量、耐用品擁有情況、教育狀況、家庭規模與(yu) 結構以及健康變量等其他變量。通過收集相關(guan) 指標的信息後進行打分，然後根據既定的權重計算得分，將得分與(yu) 設定的標準進行對比，進而判斷申請人是否符合救助條件。通過這種直接觀察的方式獲取的信息，由於(yu) 比申請者提供的信息更為(wei) 可靠，因而可以更為(wei) 準確地判斷申請者的客觀狀況，進而提高救助的瞄準率。

　　社會(hui) 救助包括最低生活保障、教育救助、醫療救助、住房救助等多個(ge) 方麵。如果申請者的信息能夠實現共享，不僅(jin) 可以降低調查成本，提高甄別效率，而且可以通過相互間的信息比對，再次達到信息鑒別的效果。這樣，一方麵可以提高救助對象的瞄準率，另一方麵也有助於(yu) 提高社會(hui) 救助係統的整體(ti) 效率。具體(ti) 而言，可以通過建設信息共享網絡平台來實現，通過這個(ge) 公共信息網絡平台，各個(ge) 救助子係統不僅(jin) 可以提供自己獲取的信息、查閱其它子係統提供的信息，而且通過信息共享與(yu) 比對，及時發現問題，更有效地甄別申請者的真實狀況。

　　七、廣泛動員和統籌使用社會(hui) 資源，努力推進社會(hui) 互助

　　社會(hui) 救助雖然是現代政府的主要責任，但是並沒有必要由政府大包大攬、由政府壟斷供給。福利國家因政府財政支出壓力而轉向福利社會(hui) ，其重要變化之一就是社會(hui) 救助與(yu) 福利的責任主體(ti) 由政府一元變成政府、企業(ye) 和非政府組織多元。早在20世紀80年代初，OECD組織便提出了社會(hui) 救助體(ti) 係的地方化、私有化和強調個(ge) 人責任的改革目標；同期，社會(hui) 福利民營化也在美國大範圍興(xing) 起。通過福利民營化，不僅(jin) 增強了整個(ge) 社會(hui) 的救助功能，緩解了政府財政緊張壓力，而且提高了社會(hui) 服務的質量與(yu) 效率。此外，非政府組織在西方國家的社會(hui) 救助體(ti) 係中也都發揮了重要功能。

　　中國不僅(jin) 長期以來“官本位”的思想和觀念根深蒂固，而且老百姓向來都有“遇事找政府”的習(xi) 慣。但是，一方麵我們(men) 的經濟發展水平還比較低，政府集中的財政收入還比較有限，另一方麵我們(men) 還處於(yu) 發展中階段，需要政府發揮作用和進行財政投入的方麵還比較多，因此，如果完全依靠政府和財政進行社會(hui) 救助，可能救助水平和救助效率都比較有限。鑒於(yu) 此，我們(men) 應學習(xi) 國際上的通行做法，廣泛動員社會(hui) 資源、充分利用社會(hui) 主體(ti) 實現社會(hui) 救助，發揮社會(hui) 互助的應有功能。為(wei) 此，需要從(cong) 以下方麵創造有利條件和環境：

　　首先，對企事業(ye) 單位和個(ge) 人的捐贈，應該借鑒國際上通行的做法，給予足夠的稅收抵免等優(you) 惠政策，調動全社會(hui) 進行互助的積極性。

　　其次，營造有利寬鬆環境，發揮慈善組織和其它非營利組織的積極作用，廣泛動員國內(nei) 外資源從(cong) 事國內(nei) 救助，以彌補政府財力的不足。

　　再次，進一步研究社會(hui) 資源的統籌利用機製，更加有序、有效地運用社會(hui) 資源進行社會(hui) 救助，極力避免過度救助、過度福利與(yu) 救助不足並存的不合理現象。

　　最後，加強政府監管，防止國內(nei) 外非政府組織利用救助機會(hui) 從(cong) 事違法犯罪等損害國家安全、侵害國民利益的活動。