針對中國養(yang) 老金缺口以及相關(guan) 的延遲退休年齡問題，近期政府、學界和普通民眾(zhong) 紛紛表達出分歧嚴(yan) 重的意見。有效解決(jue) 這些社會(hui) 分歧的關(guan) 鍵，應是理性、客觀地搞清楚問題的由來、嚴(yan) 重性，進而明確可供選擇的政策選項，形成社會(hui) 共識。

　　未來養(yang) 老金缺口有多大？

　　首先需要澄清的是，中國養(yang) 老金缺口，是指未來可能發生的，職工養(yang) 老保險體(ti) 係中養(yang) 老金支付超過參保人繳費的金額。當前熱議的養(yang) 老金缺口，並非是說今天就存在，也不是說出現後政府就無法支付養(yang) 老金。如果養(yang) 老金存在缺口，需要政府動用其他財政資金予以補貼，因此這一問題實質是財政可持續性問題。

　　核算養(yang) 老金缺口，有不同的口徑，其基礎均是要將一定時期內(nei) 每個(ge) 年度的養(yang) 老金盈餘(yu) 或缺口估算出來。既可以把年度盈餘(yu) 和缺口折算為(wei) 現值，如中銀團隊的18.3萬(wan) 億(yi) ，是將未來70年的年度缺口折算而來；也可以將其折算為(wei) 終值，如人社部所說的結餘(yu) 2萬(wan) 多億(yi) ，就是1998年至今年度結餘(yu) 的終值，不過這是實際值。我們(men) 認為(wei) ，將年度缺口或盈餘(yu) 除以年度GDP，或將終值除以年度GDP所得的相對值，更為(wei) 直觀，也更具經濟意義(yi) 。

　　需要注意，所有對養(yang) 老金缺口的估算，都必須要建立在各種參數或體(ti) 製假設的基礎上，尤其是對未來實現全民“老有所養(yang) ”具體(ti) 方式的假設。假設不同，具體(ti) 的結果就有所差異。我們(men) 假設未來中國職工基本養(yang) 老保險不斷擴展，到2050年覆蓋城鎮人口的80%，則其繳費體(ti) 係到2016年前後就會(hui) 出現當年資金缺口；其後不斷攀升，到2050年達到峰值為(wei) 占GDP的5.05%。考慮已有的資金積累和維持現有力度的財政補貼，到2050年累積的資金缺口將占當年GDP的51%。

　　為(wei) 何未來會(hui) 出現巨額養(yang) 老金缺口？

　　老齡化速度過快應是首要原因。以15-59歲人口與(yu) 60歲及以上人口之間的比率反映整體(ti) 養(yang) 老供養(yang) 關(guan) 係，按照聯合國的人口預測，2010年是5.51位年輕人供養(yang) 1位老人，至2050年將下降到1.73：1。老齡化導致養(yang) 老金缺口巨大，進而倒逼改革，這一幕正在發達國家發生，中國也不會(hui) 例外。中國的老齡化更具有迅速變老、未富先老的特點，如沒有相應的製度改革，必然意味著在現收現付式的養(yang) 老保險體(ti) 係中，繳費人數大幅下降，領取養(yang) 老金人數大幅上升，由此會(hui) 出現較大的資金缺口。

　　曆史欠賬的影響也不容忽視。1998年全國統一職工養(yang) 老保險模式運行之時，留下的結餘(yu) 僅(jin) 682億(yi) ，而當年即需領取養(yang) 老金的離退休人員數量已達2727萬(wan) 人，與(yu) 繳費人數之比為(wei) 32%。與(yu) 之對比，美國政府管理的養(yang) 老保險自1935年開始運行，兩(liang) 年後才有第一個(ge) 人領取養(yang) 老金。

　　行政事業(ye) 單位養(yang) 老金雙軌製，實際上與(yu) 當前職工養(yang) 老保險體(ti) 係的資金缺口沒有關(guan) 係。如未來實施並軌，由於(yu) 行政事業(ye) 單位的離退休人員比重也超過30%，“老齡化”同樣很嚴(yan) 重，因此並軌實質上將導致養(yang) 老金缺口的擴大。當前為(wei) 實現“全民皆年金”目標，大力推廣的居民養(yang) 老保險需要以財政補貼為(wei) 主要資金來源。這兩(liang) 者都將對要求財政對全民養(yang) 老保障體(ti) 係提供大量補貼，進而對財政可持續性產(chan) 生較大壓力。

　　以“組合拳”應對養(yang) 老金缺口

　　可以說，在人口老齡化的衝(chong) 擊下，養(yang) 老金巨額缺口幾乎在所有國家都會(hui) 存在，在中國也並非洪水猛獸(shou) 。有關(guan) 這一問題的討論，在發達國家大致在上世紀80年代就以引起廣泛關(guan) 注並有很多討論。對於(yu) 我國未來的養(yang) 老金缺口問題，在當前更需要全社會(hui) 理性討論、坦然麵對，在各種可能的政策選項下取得共識，打出“組合拳”。

　　加強對養(yang) 老保障財務狀況的長期預測，促進全社會(hui) 的理性思考。養(yang) 老保障領域的管理必須有長期視野，政策的製定和調整必須考慮到其長期影響。當前，各級政府均應定期預測未來50年或更長期限養(yang) 老保障體(ti) 係資金缺口的前景。這既可以顯示各種政策調整的長期影響，也有助於(yu) 主動發現問題，促使全社會(hui) 理性討論並進行政策調整。以此為(wei) 基礎，還可以設立養(yang) 老金待遇調整的規則，穩定公眾(zhong) 預期。美國在這方麵是我國的好榜樣，其養(yang) 老保險體(ti) 係至今依然有較為(wei) 豐(feng) 厚的盈餘(yu) ，但其曆史上多次發布報告預警未來的資金缺口，進而取得公眾(zhong) 的理解並推動了改革。

　　延遲退休年齡是必然方向，但須注意時機和方式。我國當前的法定退休年齡是男年滿60周歲，女性更低，均遠低於(yu) 發達國家標準。現實中大量提前退休的存在，導致實際退休年齡過低，進而加重了養(yang) 老金缺口的財務壓力。以若幹省份的調研情況來看，提前退休比重占30%以上，男性實際平均退休年齡為(wei) 53歲，女性為(wei) 48歲。如同發達國家一樣，延遲退休年齡是應對養(yang) 老金缺口的必然方向，需要注意的是時機和方式。所謂時機，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會(hui) 擠出青年人就業(ye) 。擠出較多，則無助於(yu) 降低養(yang) 老金缺口。勞動力市場形勢不同，答案也將不同。總體(ti) 判斷，當前是討論並啟動改革的恰當時機。所謂方式，應注重采取小步漸進的方式，在10至20年來調整到位；采取彈性可選擇的方式，設置若幹檔退休年齡，對於(yu) 提前退休的參保人員，降低養(yang) 老金支付的替代率，對於(yu) 延遲退休的參保人員，適當提高養(yang) 老金支付的替代率；應注重對改革過程中利益可能受損者給予適當的補償(chang) 。明確、漸進、彈性的延遲退休年齡的改革方案，有助於(yu) 勞動力市場更好地運轉，避免社會(hui) 壓力的產(chan) 生。

　　以國企利潤充實和增強養(yang) 老保障儲(chu) 備基金是必然要求。無論采取何種改革方案，考慮到曆史欠賬以及人口快速老齡化的現實國情，以國企利潤、國有股轉持收益充實和增強養(yang) 老保障儲(chu) 備基金，提前應對養(yang) 老金缺口是必然要求。應將未來資金缺口的測算與(yu) 戰略儲(chu) 備資金量聯動起來，製定長遠的規劃，確保資金缺口出現時有充足的資金應對。在戰略儲(chu) 備資金的管理方麵，由於(yu) 資金量過大可能會(hui) 影響資本市場功能的發揮，可以考慮未來在管理資金量過大時將其分拆成2-3家管理機構，同時應拓展戰略儲(chu) 備資金的投資增值渠道，如將其與(yu) 基礎設施建設聯動起來。

　　做實個(ge) 人賬戶是個(ge) 偽(wei) 問題，提高其名義(yi) 收益率更為(wei) 重要。很多人建議以做實個(ge) 人賬戶應對老齡化衝(chong) 擊帶來的養(yang) 老金缺口。然而應對養(yang) 老金缺口，需要的是根據需要逐步增強戰略儲(chu) 備資金，並不必然要以個(ge) 人賬戶的形式存在。做實個(ge) 人賬戶將形成巨額資金儲(chu) 備，綜合考慮股票市場投資風險及對股票市場自身的負麵影響，在當前我國實質上缺乏合適的投資渠道。一些國家讚成做實個(ge) 人賬戶的重要理由是其可以提高國民儲(chu) 蓄率，有利於(yu) 經濟增長。但在我國，目前麵臨(lin) 的一個(ge) 突出問題是儲(chu) 蓄率過高。個(ge) 人賬戶的實質問題是政府在借用參保人這部分資金用於(yu) 支付養(yang) 老金之後，給予其利息回報過低。我們(men) 建議由中央政府發行“名義(yi) 特別國債(zhai) ”，將參保人個(ge) 人賬戶資金虛擬購買(mai) ，待其退休後特別國債(zhai) 開始還本付息。這一政策可以提高並鎖定參保人個(ge) 人賬戶的收益率，確保養(yang) 老保障體(ti) 係的穩定性。

　　考慮間接稅等廣稅基籌資方式替代部分養(yang) 老保險繳費。分析老齡化對養(yang) 老保障體(ti) 係財務可持續的衝(chong) 擊，其根本是養(yang) 老保險繳費隨著老齡化程度的加深，稅基越來越窄，從(cong) 而產(chan) 生支付危機。為(wei) 此，解決(jue) 問題的一個(ge) 可取思路是尋找新的廣稅基的籌資來源。我們(men) 建議參考國際經驗，考慮同比增加增值稅、營業(ye) 稅、消費稅的稅率，並將其總稅收的一定比重納入國民養(yang) 老基金，用於(yu) 給所有達到退休年齡的老年人發放國民養(yang) 老金。與(yu) 之同步，將現有的養(yang) 老保險繳費率降低10-15個(ge) 百分點，降費率後的繳費全部計入個(ge) 人賬戶。這一改革將大大有利於(yu) 緩解養(yang) 老體(ti) 係財務壓力，也適合中國人口結構快速老齡化、非正規就業(ye) 人口比重高的特點，有利於(yu) 加快養(yang) 老全覆蓋，有利於(yu) 經濟結構調整。

　　（作者：中國社會(hui) 科學院財經戰略研究院財政研究室副主任、副研究員汪德華）