【核心提示】中國目前實行的養(yang) 老金製度是基於(yu) 1991年的三大支柱，當時提出了關(guan) 於(yu) 企業(ye) 雇員養(yang) 老金改革的提案。這三大支柱包括保障體(ti) 係計劃（支柱0），基本養(yang) 老保險（支柱1）以及補充養(yang) 老保險（支柱2）計劃。該框架由政府、企業(ye) 部門以及個(ge) 人繳納的形式獲得資金。2000年中央政府設立了全國社會(hui) 保障基金，在吸收注定將在未來數年出現峰值的養(yang) 老金衝(chong) 擊方麵扮演著緩衝(chong) 機製的角色。

　　中國的人口跟經濟合作與(yu) 發展組織國家相比更為(wei) 年輕，不過由於(yu) 獨生子女政策這一人口因素，在老齡化方麵迅速接近這些國家的水平。這意味著自1990年以來一直在進行的養(yang) 老金製度改革有必要加速。這個(ge) 任務相當特別重要而又令人望而卻步，因為(wei) 中國有著世界上最多的人口；一半人口生活在農(nong) 村，在覆蓋率、貧困、不平等和政策方麵麵臨(lin) 的挑戰更大。

　　中國目前實行的養(yang) 老金製度是基於(yu) 1991年的三大支柱，當時提出了關(guan) 於(yu) 企業(ye) 雇員養(yang) 老金改革的提案。這三大支柱包括保障體(ti) 係計劃（支柱0），基本養(yang) 老保險（支柱1）以及補充養(yang) 老保險（支柱2）計劃。該框架由政府、企業(ye) 部門以及個(ge) 人繳納的形式獲得資金。2000年中央政府設立了全國社會(hui) 保障基金，在吸收注定將在未來數年出現峰值的養(yang) 老金衝(chong) 擊方麵扮演著緩衝(chong) 機製的角色。三大支柱養(yang) 老金製度成立的時間僅(jin) 20年，不過已經出現了許多威脅到可持續性的問題。

　　來自繳納方麵的挑戰

　　1、低征繳率

　　盡管基本養(yang) 老金製度的參保人數加速增長，但征繳率（Collection rate）的增長卻從(cong) 2008年的25.1%放緩至2010年的17.1%。征繳率是指按月繳納的參保人與(yu) 總參保人的比率。私有賬戶有所增加，而每月繳納額則間歇性地停止。

　　出現上述現象有兩(liang) 個(ge) 主要原因。首先，過高的強製性繳納比例成為(wei) 參保人煩惱的負擔。由雇主和雇員繳納的28%的總比例接近世界上的最高比例。參保人不願意支付如此大的金額。其次，複雜的行政程序使得在換工作或遷到不同城市時養(yang) 老金賬戶的轉移變得困難重重。這主要發生在流動性較大的外來務工者身上，結果他們(men) 往往不得不在換工作後放棄養(yang) 老金賬戶。

　　2、老齡化人口導致養(yang) 老金需求不斷增加

　　中國目前已經進入老齡化社會(hui) 階段，65歲以上人口占總人口的比例正在迅速上升，目前約占9%，預計到2065年時將上升至30%，而同期15-64歲的人數占總人口的比例將迅速下降至56%。這可以解釋為(wei) 未來幾十年生育高峰期出生的人口將開始退休，退休人員的數量將在2050年時達到峰值，同時1970年代實行的計劃生育政策製約了勞動力力的供應，結果老齡化問題加重了養(yang) 老金製度的負擔，受益人的增長速度更快，而繳納人的增長速度卻更加緩慢。

　　我們(men) 引用人口負擔係數來說明問題有多麽(me) 嚴(yan) 重。人口負擔係數是指退休人員與(yu) 養(yang) 老金在職參保人員數量的比例。城市和農(nong) 村的老年人口負擔係數分別從(cong) 1982年的6.6%和8.4%上升至2012年的32.5%和27.9%。這意味著在2012年城市和農(nong) 村養(yang) 老金製度中，每個(ge) 退休後的養(yang) 老金參保人僅(jin) 分別由3個(ge) 和3.6個(ge) 在職參保人負擔，而不是1982年的15個(ge) 和11.9個(ge) 。除非推出人口結構改造的具體(ti) 措施，否則人口負擔係數將進一步上升並遲早達到無法負擔的水平。

　　來自覆蓋範圍及受益方麵的挑戰

　　1、老年人保障來源缺乏多樣化

　　對於(yu) 城鎮老年人而言，基本養(yang) 老保險（支柱1）是其收入最大來源，占到總收入的45.4%；另外兩(liang) 個(ge) 支柱，社會(hui) 保障體(ti) 係(safety net)及基本養(yang) 老金總共僅(jin) 占2.7%；在總收入中子女支持占37%。而獨生子女政策的實施造成了中國城市結構以“4-2-1”為(wei) 主導，這將給年輕一代帶來巨大負擔。

　　對於(yu) 農(nong) 村的情況，老年人主要依賴子女支持和勞動收入。在總收入中，來自子女的支持占54.1%。這與(yu) 中國傳(chuan) 統文化密不可分，在農(nong) 村老年人應由更年輕的成員來贍養(yang) ，而且親(qin) 戚之間的關(guan) 係緊密也起到了一定作用。由於(yu) 從(cong) 事農(nong) 務並沒有退休要求，並且缺乏一個(ge) 完善建立的養(yang) 老金製度使得老年人沒有其他的選擇，勞動收入占非常高的比重，達到了37.9%。

　　2、退休金雙軌製加劇民眾(zhong) 不滿

　　退休金雙軌製使得公務員與(yu) 私有企業(ye) 雇員在養(yang) 老金繳納和獲得上存在巨大差別。公務員個(ge) 人無須繳納社保，由國家預算來為(wei) 其退休金買(mai) 單。從(cong) 替代率角度來說（即養(yang) 老金與(yu) 退休前工資的比例），公務員與(yu) 私企雇員的養(yang) 老金也存在巨大差異，公務員的養(yang) 老金替代率平均為(wei) 80%，而私企雇員平均為(wei) 40%。盡管公務員退休金改革自2008年來已在五個(ge) 試點省份展開，但進展十分緩慢。

　　來自管理方麵的挑戰

　　1、集中管理的必要性

　　基本養(yang) 老基金在地方政府層麵進行管理導致各省份之間存在巨大不同。勞動力的流動導致職工工作時在一個(ge) 省份繳納養(yang) 老保險，但退休後可能會(hui) 在另一省份領取退休金。在那些龐大勞動力流入的省份養(yang) 老金係統收支有盈餘(yu) ，而缺乏在職參保人員繳費的省份卻時常麵臨(lin) 赤字。例如，2010年廣東(dong) 的養(yang) 老金淨流入為(wei) 406億(yi) 元人民幣，部分是來自於(yu) 巨大的在職參保人員及相對較少的退休參保者的貢獻。相比之下，作為(wei) 老工業(ye) 基地之一的遼寧省，2010年餘(yu) 額為(wei) 負35億(yi) 元人民幣，主要由於(yu) 在總的參保人員中退休者占很大一部分比例。

　　此外，在大多數情況之下，地方政府麵臨(lin) 加大養(yang) 老金支付的義(yi) 務時缺乏足夠的資金以建立社會(hui) 統籌部分。雖然支柱1a（養(yang) 老保險統籌賬戶）及支柱1b（養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶）互相獨立，但地方政府更傾(qing) 向於(yu) 將資金從(cong) 個(ge) 人繳納的支柱 1b轉移至將由政府負責建立的支柱1a，這導致個(ge) 人賬戶虧(kui) 空。截至2010年，個(ge) 人賬戶本應有資產(chan) 19596億(yi) 元人民幣，但實際上卻隻有2039億(yi) 元人民幣，導致17557億(yi) 元人民幣的缺口將要由政府來償(chang) 還。

　　中國政府目前計劃將目前由地方政府管理的養(yang) 老金進行集中管理，雖然尚無具體(ti) 決(jue) 定。 集中管理的優(you) 勢是顯而易見的，因為(wei) 地方養(yang) 老金赤字將很快通過資產(chan) 再分配而被消除。 然而部分養(yang) 老金存在盈餘(yu) 的地方政府因為(wei) 擔憂中央管理或拖累養(yang) 老基金管理效率，而不願將控製權上交。

　　2、低投資回報

　　對於(yu) 支柱1養(yang) 老基金的管理方麵，基本沒有投資活動的進行。按收入細分，支柱1的收入中僅(jin) 有2.04%來自於(yu) 利息收入，相比之下，82.8%依靠養(yang) 老金征繳，而財政轉移占14.56%。目前的養(yang) 老金支付采取這種類似於(yu) 隨收隨支的製度而不是自我維持的基金模式是非常危險。若養(yang) 老金征繳不再能覆蓋支付（此種情形很可能在未來出現），則整個(ge) 係統或將崩潰。

　　當前支柱2在固定收入、短期及權益類資產(chan) 上的分配比重分別為(wei) 51%、38%及11%。鑒於(yu) 資產(chan) 配置相對多元，其業(ye) 績令人失望。2010年加權平均回報率為(wei) 3.41%，未能跑贏當年5.4%的通脹率。投資業(ye) 績疲軟或是因為(wei) 養(yang) 老基金產(chan) 業(ye) 缺乏競爭(zheng) ，僅(jin) 有11家合格基金管理公司管理整個(ge) 養(yang) 老基金，並且最大的5家所管理的資產(chan) 以價(jia) 值計占85%。低於(yu) 通脹率的回報水平將使參保人失去信心，因而導致支柱2的規模收縮。

　　3、國家緩衝(chong) 機製潛在的高風險

　　國家緩衝(chong) 機製──全國社會(hui) 保障基金(NSSF)2001年至2010年平均回報率為(wei) 9.17%，高於(yu) 支柱 1及支柱2的平均回報率。然而另一方麵，可以看出國家戰略儲(chu) 備基金高度依賴權益類投資回報，約占其資產(chan) 的三分之一，遠高於(yu) 國際平均水平。此種結構具有很高的潛在風險，並可能導致基金的高波動性。例如，NSSF在2005至2007年股市繁榮時期收益頗豐(feng) ，然後在金融危機後2008年出現急跌，2010年再度大跌。作為(wei) 國家緩衝(chong) 機製，穩定性是首要目標，因此資產(chan) 配置重要的是應更傾(qing) 向於(yu) 追求適中且穩健的回報。

　　（本文作者胡一帆博士， 現任海通國際首席經濟學家及研究部主管。此前曾任中信證券首席經濟學家、法盛銀行亞(ya) 洲經濟研究主管以及美林證券副總裁及策略師。還曾在香港大學、世界銀行及彼得森國際經濟研究所工作。擁有美國喬(qiao) 治城大學經濟學博士學位，浙江大學經濟學學士學位。現為(wei) 香港六大慈善團體(ti) 之一的仁愛堂投資委員會(hui) 成員。文中所述僅(jin) 代表她的個(ge) 人觀點。）