針對“入口”資格難以控製的問題，淮安模式試圖通過“出口”利潤的限製來消解牟利動機。購買(mai) 人即使弄虛作假成功，得到的也隻是使用價(jia) 值，而受法律限製無法通過倒賣獲得巨額利潤。這種通過“出口”處的經濟和法律調節來掣肘“入口”處準入資格的倒逼機製，將原本成本高昂的行政監管行為(wei) 變為(wei) 了通過市場和法律手段進行調節的行為(wei) ，不僅(jin) 使監管成本下降，效果也更好。

　　“共有產(chan) 權”的政策創新

　　淮安的共有產(chan) 權經濟適用住房政策通過出讓方式供應土地，並將顯化的政府補貼轉給了購房者，實現了“補需方”的轉變。

　　——產(chan) 權明晰靈活

　　共有產(chan) 權經濟適用住房的產(chan) 權按照購房人和政府各自的出資比例確定。經濟適用住房的平均價(jia) 格占普通商品住房的平均價(jia) 格的比例，為(wei) 個(ge) 人擁有的產(chan) 權比例，即相當於(yu) 經濟適用住房出資額的產(chan) 權比例，也稱為(wei) 基本比例，並由淮安市住房保障工作領導小組發文向社會(hui) 公布。

　　目前，市區共有產(chan) 權房產(chan) 權基本比例執行7∶3。這一比例並不是固定的，可以根據不同的收入層次加以調整，從(cong) 而避免出現“夾心層”。由於(yu) 共有產(chan) 權的產(chan) 權份額通過出資份額確定，使傳(chuan) 統上模糊的“有限產(chan) 權”得以顯化。這種產(chan) 權模式使得共有產(chan) 權經濟適用住房在流轉中避免了過去政府產(chan) 權虛置的情況，在交易中可以通過多種方式以貨幣化的方式實現政府產(chan) 權，避免了國有資產(chan) 流失。同時，購房者也通過這種方式使自己的財產(chan) 得以保值升值。

　　——從(cong) “雙軌製”變為(wei) “單軌製”

　　一直以來，我國的住房體(ti) 係設計都是政府供給保障房而市場供給商品房，政府和市場有著明確的邊界和責任劃定。在經濟適用住房領域，政府承擔了從(cong) 土地劃撥、建設到銷售、流轉的一係列責任，所有這些都要求政府親(qin) 力親(qin) 為(wei) 。但是經濟適用住房不僅(jin) 具有保障性，也具有商品屬性，當購房者將經濟適用住房拿到市場上出售，其保障性和商品性就會(hui) 發生矛盾，最後的結果往往是保障性和商品性之間的空間被塑造成獲利空間，為(wei) 售房者提供尋租的機會(hui) 。

　　淮安市將共有產(chan) 權經濟適用住房的價(jia) 格與(yu) 市場上商品房的價(jia) 格接軌，以商品房價(jia) 格為(wei) 基準確定經濟適用住房的價(jia) 格（5%－10%的差額），在共有產(chan) 權經濟適用住房流轉時，也要根據市場上商品房的價(jia) 格確定政府產(chan) 權部分的補繳價(jia) 款。

　　——從(cong) “補供方”變為(wei) “補需方”

　　傳(chuan) 統的經濟適用住房模式是通過政府免費供應土地同時限製利潤空間來維持低價(jia) 的。在這種模式下，政府的優(you) 惠主要是投入到開發商那裏，所以被稱之為(wei) “補磚頭”。同時，這些優(you) 惠並不直接以貨幣的形式發放給開發商，而是實物性質的補助，且補助數額並不顯化，因此也稱“暗補”。

　　這種“補供方”的模式存在著許多問題：第一，對房地產(chan) 企業(ye) 的補貼形成巨大的尋租空間，為(wei) 腐敗行為(wei) 提供了機會(hui) ；第二，房地產(chan) 企業(ye) 受到利潤刺激，可能在建設過程中偷工減料，以次充好，給政府監管行為(wei) 增加難度；第三，“補供方”模式需要政府對享受經濟適用住房的家庭隨著其收入變化進行動態調整，但這又存在巨大的管理難度。因此，無論是國際上還是我國近年來都在探索“補需方”方式。

　　淮安的共有產(chan) 權經濟適用住房政策通過出讓方式供應土地，並將顯化的政府補貼轉給了購房者，實現了“補需方”的轉變。與(yu) “補供方”相比，“補需方”的模式有許多優(you) 勢：第一，“補需方”是通過政府補貼方式進行的，而補貼數量又表現為(wei) 政府產(chan) 權多少，這樣就可以根據購房家庭的收入狀況靈活調整補貼數量和產(chan) 權份額，有效防止“夾心層”的出現；第二，“補需方”是一種市場化水平比較高的模式，更有利於(yu) 實現公平、陽光的政府補貼模式；第三，淮安的這種做法為(wei) 直接發放購房貨幣補貼奠定了基礎，這種方式是當前淮安模式的更進一步，即政府規定了提供房源的麵積及價(jia) 格，在這個(ge) 範圍內(nei) ，購房人可以自主選購商品房，政府則以貨幣形式資助政府產(chan) 權部分，從(cong) 而使經濟適用住房和商品房完全一體(ti) 化。

　　——從(cong) 行政監管變為(wei) 市場調節

　　針對“入口”資格難以控製的問題，淮安模式試圖通過“出口”利潤的限製來消解牟利動機。由於(yu) 經濟適用住房的《產(chan) 權登記簿》和《產(chan) 權證》上有明確的產(chan) 權比例和權屬關(guan) 係，如果私下倒賣，不僅(jin) 購房人因無合法的產(chan) 權憑證存在極大的產(chan) 權風險，而且買(mai) 賣雙方都是在侵占共有產(chan) 權人即國家的利益，政府可依法對此行為(wei) 加以製止、糾正和打擊。因此，購買(mai) 人即使弄虛作假成功，得到的也隻是使用價(jia) 值，受法律限製無法通過倒賣獲得巨額利潤。這種通過“出口”處的經濟和法律調節來掣肘“入口”處準入資格的倒逼機製，將原本成本高昂的行政監管行為(wei) 變成了通過市場和法律手段進行調節的行為(wei) ，不僅(jin) 使監管成本下降，效果也更好。

　　“共有產(chan) 權”的政策評價(jia)

　　住房保障由“補供方”轉向“補需方”的特點，符合住房保障製度變革的趨勢。但是在一些細節問題上，這項政策仍須完善。

　　公共政策是分配社會(hui) 利益的過程，而利益的分配就會(hui) 引起爭(zheng) 議。因此，任何政策的出台都會(hui) 既有支持也有反對。同時，公共政策是政府選擇的產(chan) 物，必然要受到政府本身的能力限製以及所處的外部環境的製約。對於(yu) 淮安的共有產(chan) 權經濟適用住房模式，認同者居多，但也有一些不同的聲音，這部分觀點主要集中在以下幾個(ge) 方麵：

　　——與(yu) 民爭(zheng) 利

　　經濟適用住房是國家給予低收入群體(ti) 的福利，共有產(chan) 權經濟適用房則將土地成本顯化為(wei) 政府的產(chan) 權份額，使購房者花了同樣的錢卻隻能得到70%的產(chan) 權，國家給這部分群體(ti) 的優(you) 惠並沒有得到顯現。在退出時，個(ge) 人雖然可以直接通過市場轉讓，但是要按比例與(yu) 政府分享收益。在一些人看來，這是政府用政策“入股”，擠壓了購房者的福利，使低收入家庭本該享受的政策優(you) 惠縮水。

　　淮安的政策設計者對此給予的回應是政府對共有產(chan) 權經濟適用住房的投入來自兩(liang) 個(ge) 方麵：一個(ge) 是土地出讓金，另一個(ge) 是用於(yu) 回購分散建設或補助購買(mai) 公有產(chan) 權房的1．5億(yi) 元保障基金，而非是所謂的政策“幹股”。同時，由於(yu) 保障標準與(yu) 房價(jia) 收入比相掛鉤，當平均收入增長跟不上房價(jia) 漲幅時，政府就要拿更多的資金去供應保障房。

　　——產(chan) 權問題

　　與(yu) 傳(chuan) 統的經濟適用住房相比，共有產(chan) 權經濟適用住房的特色和優(you) 勢就在於(yu) 其產(chan) 權的明晰和產(chan) 權份額的一目了然。但是，仍有人對於(yu) 共有產(chan) 權經濟適用住房的產(chan) 權提出質疑，這種質疑主要針對政府占有產(chan) 權部分。這種觀點認為(wei) ，共有產(chan) 權在5－8年內(nei) ，居民可以使用、處置共有產(chan) 權經濟適用住房，但政府產(chan) 權卻並沒有收益。有產(chan) 權卻沒有產(chan) 權收益使政府產(chan) 權和居民產(chan) 權不對等，政府和居民同權卻不同收益在理論上說不通。換個(ge) 角度看，這種情況實際上是國有資產(chan) 流失。

　　可以看出這種觀點與(yu) 第一種說法是相對立的。針對這種說法，淮安政府認為(wei) 政府免除購房人的租金是合理的，是對窮人的一種保障。這種做法不是政府權益受損和國有資產(chan) 流失，而是政府責任的表現。如果這屬於(yu) 國有資產(chan) 流失的話，那麽(me) 政府花錢來為(wei) 窮人提供保障也是國有資產(chan) 流失了。

　　產(chan) 權方麵還有一個(ge) 問題就是如果政府與(yu) 居民產(chan) 生爭(zheng) 議應該如何處理？因為(wei) 雙方都占有產(chan) 權，雖然政府份額較少，但是自然人和政府機關(guan) 在地位上是不對等的，出現問題和爭(zheng) 議時，後者居於(yu) 明顯的強勢地位。因此，對於(yu) 如何消解爭(zheng) 議以及一些細節問題，應該在政策文本中加以規定。

　　除了這兩(liang) 點，對於(yu) 共有產(chan) 權經濟適用住房的合法問題、普遍性問題等也存在一些爭(zheng) 議。總體(ti) 來說，雖然這種模式遭到一些詬病，但在總體(ti) 上還是比較多地受到肯定。特別是這種模式表現出了住房保障由“補供方”轉向“補需方”的特點，符合住房保障製度變革的趨勢。但是在一些細節問題上，這項政策仍須完善。（作者佘宇為(wei) 國務院發展研究中心社會(hui) 發展研究部第三研究室副主任、“我國經濟適用住房政策的效果評估與(yu) 發展前景研究”課題負責人；韓巍為(wei) 中國人民大學公共管理學院博士研究生）