江蘇省淮安市抓住經濟適用住房政策的核心——產(chan) 權問題，對其加以改革，開創了共有產(chan) 權經濟適用住房模式。這一模式一經媒體(ti) 報道就得到了社會(hui) 各界乃至高層的廣泛關(guan) 注，成為(wei) 經濟適用住房改革的有益嚐試和範例。

　　經濟適用住房政策是伴隨著我國住房市場化改革而產(chan) 生的、以解決(jue) 中低收入家庭住房問題為(wei) 目標的住房政策。1994年，以《國務院關(guan) 於(yu) 深化城鎮住房製度改革的決(jue) 定》的出台為(wei) 標誌，經濟適用住房政策正式拉開序幕。在這一政策實施之初，它承擔了改革住房福利分配製度的責任，因此，政策設計上帶有明顯的市場化傾(qing) 向。1998年，經濟適用住房被定位為(wei) 城鎮住房供應體(ti) 係的主體(ti) ，從(cong) 而進入了一個(ge) 快速發展的階段。但伴隨著數量上的急劇擴張，經濟適用住房政策的許多問題也逐漸暴露，對這一政策的評價(jia) 以及改革的取向也存在著廣泛的爭(zheng) 論。正是在這種背景下，江蘇省淮安市抓住經濟適用住房政策的核心，也就是產(chan) 權問題，對其加以改革，開創了共有產(chan) 權經濟適用住房模式。這一模式一經媒體(ti) 報道就得到了社會(hui) 各界乃至高層廣泛的關(guan) 注，成為(wei) 經濟適用住房改革的有益嚐試和範例。

　　“共有產(chan) 權”的政策背景：要回應什麽(me) 問題？

　　目標群體(ti) 不合理、公平問題、監管成本高昂是傳(chuan) 統經濟適用房難以解決(jue) 的頑疾，淮安“共有產(chan) 權”經濟適用住房模式應運而生。

　　經濟適用住房是住房市場化改革的產(chan) 物，因此從(cong) 一開始就帶有商品的性質，這在它的銷售、交易等環節都可以看出來。同時，經濟適用住房的供應對象是中低收入家庭，所以又帶有保障房的性質，在供應對象、銷售程序等方麵的嚴(yan) 格限製就是證明。經濟適用住房在性質上的雙重性使其在具體(ti) 政策設計中存在許多的問題，隨著經濟適用住房建設規模的擴大，這些問題逐一暴露出來，而淮安共有產(chan) 權經濟適用住房就是作為(wei) 對這些問題的回應而產(chan) 生的。

　　——目標群體(ti) 問題

　　經濟適用住房以中低收入家庭作為(wei) 供應對象，但是我國居民的收入並不完全透明，國家並沒有完整掌握公民收入信息的係統。同時，許多城市並沒有具體(ti) 的城鎮居民中低收入水平線，使得對目標群體(ti) 的確定存在困難。這就造成經濟適用住房的銷售失控：一方麵，真正的低收入者無力購買(mai) ，最後隻有由收入更高者買(mai) 走；另一方麵，開發商出於(yu) 資金周轉的需要也急於(yu) 將經濟適用住房出手。

　　——公平問題

　　與(yu) 目標群體(ti) 不合理相關(guan) 聯而產(chan) 生的問題是公平問題，即在全國各地都存在著不同程度的騙購行為(wei) 。為(wei) 了購買(mai) 經濟適用住房，出現了假報收入、假離婚、假戶口、房產(chan) 假轉讓等現象，另外在經濟適用住房小區內(nei) 常有豪車出沒，這些都使人們(men) 質疑經濟適用住房的公平性。

　　——監管成本高昂

　　經濟適用住房由於(yu) 其價(jia) 格低於(yu) 商品房、存在更大的升值空間，從(cong) 而使其容易引發投機行為(wei) ，因此，需要對購買(mai) 、交易經濟適用住房的行為(wei) 進行嚴(yan) 格監管。在當前的條件下，政府為(wei) 了監管而收集居民信息是一個(ge) 成本非常高昂的過程。同時，為(wei) 了規避這些違規行為(wei) ，政府對購買(mai) 的程序進行了嚴(yan) 格限定：一般來看，申購者需要經過本人申請、（民政、房產(chan) 、社區三方）審核材料、入戶調查、組織評議、張榜公示等環節，程序繁瑣。

　　除此之外，傳(chuan) 統的經濟適用住房還存在著建設成本高、保障麵較小、容易誘發腐敗等問題，淮安的共有產(chan) 權經濟適用住房就是針對這些問題而作出的政策回應與(yu) 調整。

　　“共有產(chan) 權”的政策內(nei) 容使土地的使用價(jia) 值得到顯化的出讓方式、7：3的共有產(chan) 權、“門檻製”代替“輪候製”、靈活的交易和退出機製、更加細致化並及時向社會(hui) 公布的申購程序使得“共有產(chan) 權”模式成為(wei) 各方矚目的焦點。

　　共有產(chan) 權經濟適用住房是指以出讓方式取得經濟適用住房用地，總價(jia) 格參照普通商品住房執行政府指導價(jia) （一般比同期、同區段普通商品住房銷售價(jia) 格低5%-10%），購房人實際出資額與(yu) 房價(jia) 總額的差價(jia) 顯化為(wei) 政府出資，購房人和政府各自的出資比例構成共有產(chan) 權，具有保障性質的政策性住房。

　　共有產(chan) 權經濟適用住房由政府提供政策優(you) 惠，限定套型麵積，按照合理標準建設，通過政府產(chan) 權分攤購房人出資負擔，麵向城市中低收入住房困難家庭提供住房保障，變經濟適用住房與(yu) 普通商品住房雙軌製為(wei) 普通商品住房單一製。共有產(chan) 權經濟適用住房作為(wei) 傳(chuan) 統經濟適用住房政策的突破和改革，在土地供應、產(chan) 權歸屬、供給對象、認購交易等方麵都具有獨特性。

　　——土地供應

　　共有產(chan) 權經濟適用住房改變了傳(chuan) 統的以土地劃撥方式獲得經濟適用住房建設用地的辦法，改用出讓方式供應土地。長期以來，出於(yu) 經濟適用住房的保障性質，其用地一直是以劃撥的方式取得。但劃撥的方式無法體(ti) 現土地使用權的價(jia) 值，從(cong) 而使經濟適用住房的共有產(chan) 權處於(yu) 模糊狀態，無法衡量。在交易或換購時，雖然規定要“補繳土地出讓金及各種規費”，但因為(wei) 沒有可操作性而不了了之，使名義(yi) 上的“有限產(chan) 權”變為(wei) 實際的“無限產(chan) 權”。通過出讓的方式供應土地，使土地的使用價(jia) 值得到顯化，為(wei) 之後的上市交易、回購以及經濟適用住房的可持續發展奠定了基礎。

　　——價(jia) 格與(yu) 產(chan) 權

　　共有產(chan) 權經濟適用住房執行政府指導價(jia) ，一般比同區段、同期樓盤市場銷售價(jia) 格低5%-10%，由購房人和政府按出資比例構成共有產(chan) 權。目前，基本比例執行7：3，即個(ge) 人占70%產(chan) 權，政府占30%產(chan) 權。7：3的共有產(chan) 權房的比例是根據經濟適用住房的價(jia) 格與(yu) 同期、同類地段普通商品房價(jia) 格之比，並選擇多點計算取平均值確定的（這一比例根據每年的具體(ti) 情況測算確定，實行動態機製），一套共有產(chan) 權房的個(ge) 人出資額等同於(yu) 同麵積的傳(chuan) 統經濟適用住房價(jia) 格，而共有產(chan) 權房的政府產(chan) 權部分主要以顯化土地出讓金構成，並逐步過渡到貨幣補助與(yu) 土地出讓金顯化相結合。條件成熟時，可直接以貨幣形式補貼購買(mai) 一定價(jia) 格及標準範圍內(nei) 的商品房，形成共有產(chan) 權住房。

　　與(yu) 之前按照 “成本+3%以下的利潤”確定的價(jia) 格相比，這種定價(jia) 方式使經濟適用住房的價(jia) 格與(yu) 商品房價(jia) 格接軌，有利於(yu) 共有產(chan) 權中個(ge) 人產(chan) 權部分的保值增值。同時，這種定價(jia) 方式與(yu) 產(chan) 權劃分方式使之前政策中模糊的“有限產(chan) 權”得以顯化，也有利於(yu) 防止國有資產(chan) 流失。為(wei) 了實現多層次保障，避免“夾心層”，實現不同層次保障的無縫對接。淮安市還提出要對不同收入層次的中低收入住房困難家庭，通過調整產(chan) 權比例配售共有產(chan) 權房，這將大大地提高政策的靈活性。

　　——供應對象

　　共有產(chan) 權經濟適用住房的供應對象為(wei) 市區中低收入住房困難家庭，具體(ti) 條件有：具有市區兩(liang) 年以上城市戶口；家庭收入符合政府劃定的中低收入家庭認定標準；無房或現住房麵積低於(yu) 政府規定的住房困難標準；家庭成員之間具有法定的贍養(yang) 、撫養(yang) 、扶養(yang) 關(guan) 係，且共同生活。共有產(chan) 權房供應對象的家庭收入標準和住房困難標準，要根據經濟適用住房供應量和低收入線標準、居住水平等因素確定，實行動態管理，定期向社會(hui) 公布。與(yu) 全國其他地方普遍實行的“輪候製”不同，淮安市共有產(chan) 權經濟適用住房采取了“門檻製”，即在符合條件的人群中，先滿足特殊困難群眾(zhong) ，以後再根據情況改善逐年放寬。“門檻製”增加了政府製定標準以及審核的複雜性，但是減少了騙購的可能性，有利於(yu) 防止腐敗現象。

　　——交易和退出

　　共有產(chan) 權經濟適用住房的退出機製有三種形式：第一，個(ge) 人可以購買(mai) 政府產(chan) 權部分形成完全產(chan) 權；第二，購買(mai) 共有產(chan) 權房滿5年的，可以直接上市交易，交易時，由出讓人按市場評估價(jia) 向共有權人交納政府產(chan) 權部分的房屋價(jia) 款；第三，共有產(chan) 權房購買(mai) 家庭收入高於(yu) 政府規定標準時，僅(jin) 對政府產(chan) 權部分繳納市場租金，無需向政府退回住房。

　　同時，考慮到購房人獲得完全產(chan) 權的願望和實際困難，購買(mai) 政府產(chan) 權的操作辦法為(wei) ：在5年內(nei) 購買(mai) 的，可享受原共有產(chan) 權房的價(jia) 格；5年以後8年以內(nei) 購買(mai) 的，按原供應價(jia) 格加第6年起的銀行同期貸款利息購買(mai) ；8年以後購買(mai) 的，按屆時市場評估價(jia) 格購買(mai) 。

　　——申購程序

　　共有產(chan) 權經濟適用住房資格申請采取街道辦事處、區住房保障主管部門和市住房保障主管部門逐級審核並公示的方式認定。由街道辦事處、區住房保障主管部門通過入戶調查、鄰裏訪問、信函索證及公示等方式對申請人的家庭收入和住房狀況等進行核實。申請人及有關(guan) 單位應予以配合，如實提供有關(guan) 情況。經審核公示通過的家庭，市住房保障中心應當根據登記的城市中低收入住房困難家庭的收入水平、住房困難程度和申請審批順序等，確定相應的保障方式及輪候順序，並向社會(hui) 公布。

　　（作者佘宇為(wei) 國務院發展研究中心社會(hui) 發展研究部第三研究室副主任、“我國經濟適用住房政策的效果評估與(yu) 發展前景研究”課題負責人；韓巍為(wei) 中國人民大學公共管理學院博士研究生）