［摘要］發展公共租賃房的建設資金市場化融資是解決(jue) 我國公共租賃房建設、運營資金短缺的有效途徑。其關(guan) 鍵在於(yu) 化解公益性質產(chan) 品和服務的預期私人回報率低於(yu) 社會(hui) 收益率的矛盾，通過發行市政債(zhai) 券、地方政府投融資平台公司債(zhai) 券和房地產(chan) 信托基金等金融工具集聚社會(hui) 資金用於(yu) 公共租賃房的長期投資，實現政府和社會(hui) 投資者的雙贏。值得重視的是，幾種融資方式得到有效運用還需進一步消除製約其高效、規範運行的機製和體(ti) 製性障礙。

　　［關(guan) 鍵詞］公共租賃房；公益性項目；市場化融資

　　公共租賃房製度是針對我國城鎮化過程中麵臨(lin) 的核心性住房問題而產(chan) 生的一種保障性住房製度，是改革和規範住房市場發展的迫切要求，是完善我國住房保障體(ti) 係重要舉(ju) 措。我國公共租賃房製度建設剛剛處於(yu) 起步階段，首要任務就是開展大規模的公共租賃房建設，中央政府也將公共租賃房的建設擺在了近幾年保障性住房建設的重要地位。

　　公共租賃房是滿足中等偏下收入家庭基本住房需求的保障性住房，按照六部委頒布的《關(guan) 於(yu) 加快公共租賃住房的指導意見》，市縣政府負有落實公共租賃房建設的責任，也就是說市縣政府承擔著公共租賃住房建設和運營的具體(ti) 責任。近幾年，隨著我國各種保障性住房建設力度的增大，各級政府需要承擔的保障性住房的公共財政支出也日益增加。而我國財權事權不對等的財政體(ti) 製使得地方財政在保障性住房支出安排上一直處於(yu) 不足的狀態，成為(wei) 影響我國保障性住房建設的重要原因。去年以來，公共租賃房建設的實際情況也表明，資金約束已成為(wei) 製約我國公共租賃住房發展的一個(ge) 關(guan) 鍵瓶頸。保障房建設用地的收儲(chu) 和拆遷成本極其高昂，保障房建設需要大筆資金，而且後期的管理和維護也需要資金。現有的財政預算體(ti) 係下，廉租房的建設資金基本能夠保證，但大規模建設公共租賃房則麵臨(lin) 巨大的資金缺口。因此，在財政資金有限的情況下，探索多種形式的融資途徑，尤其通過市場方式利用社會(hui) 資金就成為(wei) 公共租賃住房建設和運營的必要選擇。目前，我國保障性住房建設已經成為(wei) 一項重要的政治任務，在國務院以及有關(guan) 部門關(guan) 於(yu) 加強地方政府融資平台公司管理，對地方政府融資行為(wei) 規範和清理的背景下，短期內(nei) 各級政府將麵臨(lin) 更大的資金壓力。另一方麵，從(cong) 長期看公共租賃房建設會(hui) 在很長一段時期內(nei) 成為(wei) 保障性住房建設的重要組成部分，也麵臨(lin) 著如何健康持續運行的問題。如何彌補公共租賃住房短期資金的巨大缺口，解決(jue) 公共租賃住房長期、穩定、持續、健康的資金來源和運營的問題，已經成為(wei) 完善我國公共租賃住房製度建設的重要內(nei) 容。本文主要探討公共租賃房在政府公共財政支出投資之外的市場化資金籌措和運營問題。

　　一、公共租賃住房市場化融資的理論和現實基礎

　　公共租賃住房是政府為(wei) 中等偏下收入家庭提供的一種公共服務，滿足條件的家庭需要為(wei) 此支付一定的費用。政府雖然負有提供公共服務的責任，但是當公共租賃住房建設和運營資金財政不能保障的狀況出現時，可以通過市場化融資的方式進行補充。同時，公共租賃住房的部分有償(chang) 性又為(wei) 政府利用社會(hui) 資金奠定了基礎。因此，在市場經濟體(ti) 製下，政府公共租賃住房投資會(hui) 在帶來的長期社會(hui) 和經濟收益、政府的財政信譽、收益的穩定性以及社會(hui) 資金的逐利性等影響下，促使政府通過各種金融工具集聚社會(hui) 資金用於(yu) 長期投資，使得政府和資金提供者實現雙贏成為(wei) 可能。

　　1.公共租賃住房是一項具有很強正外部性的公共服務

　　我國公共租賃住房的保障對象是大致可以分為(wei) 三類，一是收入屬於(yu) 中等偏下且其基本住房需求無法得到滿足的城市戶籍家庭，二是進入城市務工的農(nong) 村居民及其家庭，三是新進入勞動力市場還無力購買(mai) 住房的學校畢業(ye) 生。對於(yu) 城市中等偏下收入的家庭來講，由於(yu) 我國住房保障實際覆蓋麵有限、商品房價(jia) 格大大超過其可承擔能力，加之住房租賃市場發展不完善，可出租的小戶型住房供應不足等原因，這部分家庭無力通過市場購買(mai) 或租賃符合實際需求的住房。從(cong) 促進社會(hui) 公平和正義(yi) 的角度講，這部分家庭基本住房需求的解決(jue) 對於(yu) 建設和諧社會(hui) 和改善社會(hui) 管理，加快城市住房消費方式轉變和住房供給結構調整，促進我國住房體(ti) 係健康持續發展具有十分重要的經濟和社會(hui) 價(jia) 值。從(cong) 解決(jue) 農(nong) 村進城務工人員的住房問題角度講，解決(jue) 農(nong) 村進城務工人員基本住房需求是我國城鎮化健康、持續發展的重要保障。作為(wei) 推動我國經濟社會(hui) 發展主要動力的工業(ye) 化和城鎮化，由於(yu) 受到城鄉(xiang) 二元體(ti) 製的製約，已經成為(wei) 我國經濟社會(hui) 持續穩定發展的阻力。從(cong) 我國城鎮化的實際路徑來看，具有農(nong) 村戶籍的人口轉變為(wei) 城鎮常住人口（而非戶籍）人口已經成為(wei) 城鎮化的主體(ti) 力量。根據國家統計局2010年的統計，大城市裏的外來工人比例已經超過了60%，而且多是農(nong) 民工的後代，沒有務農(nong) 的經驗，也無法享受城市居民的諸多福利。這部分人口的住房問題十分突出，但是由於(yu) 城鄉(xiang) 二元體(ti) 製的影響，住房問題一直沒有得到妥善解決(jue) 。這勢必將影響我國城鎮化的質量和可持續性，也會(hui) 給我國社會(hui) 經濟持續發展和社會(hui) 穩定帶來負麵影響。新進入勞動力市場的各類職業(ye) 化教育的畢業(ye) 生，受限於(yu) 收入生命周期規律，也需要在工作初期通過低成本的租賃型住房解決(jue) 過渡時期的住房問題。

　　這三類處於(yu) 中等偏下收入或者低收入層次的人群受限於(yu) 支付能力而導致的住房需求與(yu) 市場化住房供給在數量上和結構上出現脫節，或者說市場在協調這部分需求（需求結構和最高支付意願）和供給上（結構和最低提供價(jia) 格）是失靈的。市場之所以失靈的關(guan) 鍵在於(yu) 公共租賃住房具有外部性。也就是說公共租賃住房的提供對於(yu) 整個(ge) 社會(hui) 來講具有很高的社會(hui) 和經濟效益，但是對於(yu) 私人來講其投入不能享有這部分收益，因此市場不會(hui) 自發提供這種服務，不能通過私人交易的市場方式來解決(jue) 。

　　2.公共租賃住房作為(wei) 有償(chang) 性公共服務對社會(hui) 資金具有較大吸引力

　　雖然公共租賃住房作為(wei) 政府責任是一項不得不提供的服務，但是這項服務的享用卻不是無償(chang) 的，需要支付一定的費用。按照我國對公共租賃住房製度的設計要求，公共租賃住房的租住者需要支付一定的租金。租金雖然低於(yu) 市場水平，但是可以保本，甚至可以獲得微利。從(cong) 投資可收回的角度看，公共租賃住房投資是安全的，因為(wei) 保本原則為(wei) 投資者資金安全提供了最基本的保證。正如前文所指出的，基於(yu) 其投資安全性和收益穩定性，公共租賃住房對於(yu) 整個(ge) 社會(hui) 來講具有很大經濟和社會(hui) 效益，而且政府可以將可期望的長期收益通過財政的方式歸集並用於(yu) 支付社會(hui) 資金的應得利息，因此從(cong) 機會(hui) 成本的角度看，這也是一項能夠獲得社會(hui) 平均收益的理性投資。

　　3.相對寬裕的可利用社會(hui) 資金和較為(wei) 完善金融市場為(wei) 融資提供了市場基礎

　　不論商業(ye) 銀行、非銀行金融機構（如社會(hui) 保障機構、保險機構、各種投資型基金），還是非金融機構（個(ge) 人、企業(ye) ）都儲(chu) 備了大量的資金，資金的逐利性要求尋找合理的投資渠道以實現保值和增殖。正如前文所述，從(cong) 投資的安全性和收益率來講，投資公共租賃住房都是有保障的。我國金融市場，不論是直接融資還是非直接融資，在金融工具多樣性、金融監管和金融規章製度建設等方麵都有了很大的進展，政府作為(wei) 獨立的融資主體(ti) 為(wei) 公共服務和產(chan) 品進行融資的硬件條件已經基本具備。實際上，自上世紀90年代起，地方政府就開始通過設立融資平台來為(wei) 地方基礎設施建設和公共服務提供進行融資，地方融資平台公司把社會(hui) 資金優(you) 勢、政府信用優(you) 勢和市場力量結合起來，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機衝(chong) 擊中發揮了積極作用。公共基礎設施項目中政府和私人機構合作的PPP(public-private partnership)融資模式也是一種政府融資的可行模式。這些實踐不但表明社會(hui) 能夠提供可利用的資金，而且政府為(wei) 非營利性的公益項目融資也是可行的。雖然從(cong) 2010年開始，中央對地方政府融資平台進行規範和清理，但是對於(yu) 平台公司為(wei) 保障性住房建設進行融資仍然是鼓勵的。對一些已經建立較為(wei) 成熟的保障性住房體(ti) 係的發達國家的研究也表明，其保障性住房的資金來源呈現出多元化的趨勢。

　　4.引導和強化地方政府對公益性公共租賃住房的融資職能符合現代市場經濟的規律

　　地方政府作為(wei) 經濟發展的重要參與(yu) 者以及各地政府之間的競爭(zheng) 是推動我國經濟高速發展的一個(ge) 重要機製，但是由於(yu) 政府部門在經營性和非經營性領域的全麵投資，造成地方政府的“事權”與(yu) 財力嚴(yan) 重不均衡，為(wei) 實現儲(chu) 蓄與(yu) 投資的平衡，彌補資金缺口，地方政府必須從(cong) 權益融資與(yu) 債(zhai) 務融資兩(liang) 個(ge) 方麵籌措建設資金，導致各級地方政府為(wei) 了片麵發展經濟而忽視公共品供給。我國保障性住房建設的規模、結構、速度均嚴(yan) 重滯後於(yu) 我國經濟社會(hui) 發展的現實正是這種發展方式的產(chan) 物。政府對公共租賃住房的市場化融資有利於(yu) 轉變政府職能，引導地方政府逐步從(cong) 經營性的行業(ye) 退出，真正成為(wei) 公共產(chan) 品和服務的提供者。地方政府逐步與(yu) 經營性項目的融資平台脫離，使融資平台成為(wei) 真正的企業(ye) 。政府則通過設立基金成立公益性項目融資平台，為(wei) 公共租賃住房建設融資。公共租賃住房具有準經營性，因此也可以通過股權形式讓社會(hui) 資金參與(yu) 。

　　二、公共租賃房市場化融資的可選擇方式

　　地方政府在提供公共租賃房等公益性產(chan) 品和服務時，資金來源主要依靠地方政府的財政收入和對產(chan) 品及服務的收費。由於(yu) 公共租賃住房建設資金前期投入巨大，回收期限很長，而且資金盈利率受到限製，因此通過完全市場化的方式進行融資存在困難。政府作為(wei) 公共租賃住房建設的責任主體(ti) ，在財政資金不足時通過市場的方式進行融資成為(wei) 現代市場經濟國家普遍的做法。從(cong) 發達國家（地區）的實踐以及我國地方政府融資的實踐看，除了財政撥款外的市場化融資方式主要有債(zhai) 務性融資、資產(chan) (資源)融資和權益性融資等幾大類融資方式。對於(yu) 公益性的公共租賃住房的市場化融資來說，關(guan) 鍵是要化解公益性質產(chan) 品和服務的個(ge) 人預期回報率低而社會(hui) 收益高的矛盾，政府參與(yu) 的金融工具創新成為(wei) 解決(jue) 這一矛盾的有效做法，成熟的融資工具具體(ti) 包括：

　　1.地方政府發行市政債(zhai) 券進行融資

　　市政債(zhai) 券是有財政收入的城市政府為(wei) 籌集城市基礎設施建設和社會(hui) 公用事業(ye) 資金而發行的一種有價(jia) 債(zhai) 券。市政債(zhai) 券用於(yu) 公共項目建設，免繳所得稅。在發達國家，尤其是美國，市政債(zhai) 券在公共住房製度中是一種非常重要的融資工具。美國地方政府發行住宅債(zhai) 券是為(wei) 了籌集資金建造低租住房。其還本付息不僅(jin) 有地方政府房產(chan) 部門收取的租金作保證，而且還有聯邦政府房產(chan) 部門作後盾。日本也通過地方債(zhai) 務融資的方式為(wei) 公營住宅建設籌措資金。在我國由於(yu) 製度和體(ti) 製的限製，地方政府在法律上不能作為(wei) 直接的債(zhai) 券發行者為(wei) 公共租賃住房融資。近幾年，為(wei) 了緩解地方政府在中央經濟刺激方案配套資金的短缺壓力，我國開始試行由中央政府代替部分省級政府發行融資債(zhai) 券，但是融資規模比較有限。地方財政擔保和中央財政支持的市政債(zhai) 券具有穩定可靠的收益，同時還享有免稅等優(you) 惠政策，對社會(hui) 資金有著很強的吸引力。有效消除地方政府發行市政債(zhai) 券的製度和體(ti) 製障礙成為(wei) 這一融資方式得以推進的關(guan) 鍵所在。

　　2.以政府融資平台公司為(wei) 依托的企業(ye) 債(zhai) 券融資

　　地方政府及其部門和機構通過財政或注入土地、股權設立的地方政府融資平台公司為(wei) 政府投資項目進行融資，地方政府通過具有獨立法人資格的經濟實體(ti) （融資平台公司）發行企業(ye) 債(zhai) 券進行融資。融資平台公司通過直接貸款、發行企業(ye) 債(zhai) 券、政府提供擔保、回購等信用形式舉(ju) 債(zhai) 融資。目前，通過地方政府融資平台籌資的不僅(jin) 包括公益性項目，而且還包括非公益性項目。但是隨著地方融資平台公司規模的不斷擴大，也暴露出諸多的問題。為(wei) 了有效防範財政金融風險，加強對地方政府融資平台公司管理，保持經濟持續健康發展和社會(hui) 穩定，國務院以及相關(guan) 部委出台了對地方融資平台公司進行規範和債(zhai) 務清理的意見，將債(zhai) 務劃分為(wei) 三類。利用融資平台公司保障性住房的建設、運營進行融資被提到了優(you) 先位置。國家發改委的文件明確提到：“進行規範後繼續保留的投融資平台公司申請發行企業(ye) 債(zhai) 券，募集資金應優(you) 先用於(yu) 各地保障性住房建設。隻有在滿足當地保障性住房建設融資需求後，投融資平台公司才能發行企業(ye) 債(zhai) 券用於(yu) 當地其它項目的建設。”按照公共租賃住房保障目標和運行機製，公共租賃住房形成的債(zhai) 務主要依靠財政性資金償(chang) 還。公共租賃住房運行的保本原則，為(wei) 投入的建設資金收回成本提供了保障，社會(hui) 資金所追求的平均報酬則由政府進行補償(chang) 。同時，以財政性資金作為(wei) 債(zhai) 務償(chang) 還主體(ti) 為(wei) 企業(ye) 債(zhai) 券融資提供政府信用，為(wei) 社會(hui) 資金的正常收益提供保障。這一融資模式對於(yu) 追求穩定可靠收益的社會(hui) 保障資金、住房公積金和保險資金都有著很大的吸引力。

　　3.房地產(chan) 信托基金（Real Estate Investment Trust，REITs）

　　房地產(chan) 信托基金是一種以發行收益憑證的方式匯集特定多數投資者的資金，由專(zhuan) 門投資機構進行房地產(chan) 投資經營管理，並將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。我國房地信托基金融資方式正處於(yu) 起步階段，而且大多運用於(yu) 商業(ye) 性房地產(chan) 開發和經營項目。在保障性住房項目，尤其是公共租賃住房項目上嚐試REITs才剛剛開始。利用保障性住房投資信托基金(REITs)融資，最需要解決(jue) 的還是回報率問題。我國現存的保障房體(ti) 係，廉租房與(yu) 公租房作為(wei) 經營性物業(ye) ，可被裝入REITs的資產(chan) 池，但其租金回報率比國內(nei) 普通商業(ye) 物業(ye) 還低，難以達到市場預期淨回報率。按照微利原則，公共租賃住房隻是象征性地收取租金，其回報率在3%左右的較低水平。可以借鑒香港在發展公屋過程中成功利用REITs方式的經驗，通過成立領匯房地產(chan) 投資信托基金，該基金解決(jue) 融資難題的方法是將房委會(hui) 下屬的具有盈利性質的資產(chan) 通過打包上市，並成立了專(zhuan) 業(ye) 的物業(ye) 運營公司進行商業(ye) 化運作。由於(yu) 打包上市的資產(chan) 質量較高，能產(chan) 生穩定租金，給投資者穩定回報。對於(yu) 建設難度較大（資金量大、時間長）公共租賃住房項目，信托公司可與(yu) 地方國企成立合資公司作為(wei) 業(ye) 主，並聘請專(zhuan) 業(ye) 運營公司進行日常管理（招租、收租、維修等）。相對於(yu) 政府融資平台公司企業(ye) 債(zhai) 券融資的方式，REITs方式有以下的優(you) 勢，通過資產(chan) 證券化可以盤活資產(chan) ，REITs可以上市交易，定價(jia) 透明，募集的資金量較大，民間資本對於(yu) REITs收益要求較低，因此REITs可以成為(wei) 地方政府為(wei) 公共租賃住房融資的新渠道。

　　三、構建公共租賃住房市場化融資長效機製的建議

　　雖然以上幾種市場化融資方式和工具在發達國家和地區已經形成了可以借鑒的成熟模式，但是我國公共租賃住房融資尚處於(yu) 嚐試階段，還有待進一步消除製約其高效、規範運行的機製和體(ti) 製性障礙。

　　1.改革和完善公共財政體(ti) 製，為(wei) 公共租賃住房市場化融資奠定堅實基礎

　　通過市場方式為(wei) 公共服務融資，根本的保障在於(yu) 政府以公共財政收入為(wei) 基礎信用，對地方政府來講，可靠穩定的財政資金來源更是政府信用的基礎。在目前中央政府和地方政府的分稅製財政體(ti) 製下，中央政府與(yu) 地方政府在財權和事權上不對等，地方政府作為(wei) 公共租賃住房提供的責任主體(ti) ，卻缺乏持續、穩定、可靠的財政資金來源作為(wei) 保障。地方政府嚴(yan) 重地片麵地依賴“土地財政”，而土地收入具有不穩定性和不可持續性，土地的過度和無序開發可能嚴(yan) 重扭曲工業(ye) 化、城鎮化。近幾年，地方政府對公共租賃住房市場化融資方式的嚐試，從(cong) 根本上講，是地方政府在財政投入嚴(yan) 重短缺的情況下迫不得已的選擇，而不是建立在公共財政體(ti) 製保證的基礎之上。而沒有政府公共財政作為(wei) 堅實基礎的政府融資行為(wei) 難以避免融資行為(wei) 的短期性、不規範等種種問題。

　　我國政府財政總收入已經在國民收入的分配中占有很大的份額，從(cong) 財政上保證公共租賃住房建設資金的政府投入主體(ti) 地位不成問題。因此，在不增加居民稅賦水平的前提下，通過改革財政體(ti) 製，對財政資金分配結構重新進行調整，可為(wei) 公共租賃住房建設提供充足的資金保障。長期以來，地方政府在可支配財政資金範圍內(nei) 對於(yu) 投資收益明顯的具有經營性質的公益項目和準公益項目融資積極性很高，這與(yu) 我國地方政府承擔著地方經濟發展責任，以及上級政府對下級政府激勵密切相關(guan) 。應該將各級政府的主要職能轉變到為(wei) 社會(hui) 提供更多、更好的公益項目，為(wei) 社會(hui) 提供保障和安全，促進社會(hui) 和諧和社會(hui) 正義(yi) 等方麵。

　　2.建立地方政府公共租賃住房融資透明化、法製化和規範化機製

　　我國地方政府以融資平台公司為(wei) 依托的融資行為(wei) ，雖然帶來了一些成效，但是具有不規範性、不透明性，引致違法犯罪和腐敗現象時有發生。同時也導致中央政府對宏觀經濟的調控能力和調控效力大打折扣。因此，各級政府財政收支、預算決(jue) 算信息的公開化和透明化是政府融資透明化的前提。再者，應允許地方政府通過在市場上公開發行市政債(zhai) 券，建立市政債(zhai) 券的流通市場，引入獨立的債(zhai) 券信用評級機構，進一步強化中介機構獨立、公正、客觀、誠信的市場服務功能，讓地方政府的融資行為(wei) 在市場和公眾(zhong) 的監督之下公開、透明進行。公共租賃住房融資引入REITs方式就會(hui) 達到這樣的效果。

　　3.組建專(zhuan) 門公共租賃住房實施機構使之成為(wei) 市場化融資的主體(ti)

　　根據我國經濟社會(hui) 發展的現實和趨勢，以及住房市場、保障性住房發展的方向，無論站在絕對規模還是相對比重的角度，公共租賃住房都可能成為(wei) 最為(wei) 重要的保障性住房，其作用舉(ju) 足輕重。因此，應按照《公司法》有關(guan) 規定組建具有法人資格的公共租賃住房專(zhuan) 門機構，專(zhuan) 業(ye) 從(cong) 事公共租賃住房投資經營管理，負責公共租賃住房建設投資、房源籌措、定向供應和經租管理，保證各個(ge) 環節均采取市場機製進行運作，以保本微利為(wei) 營運目標，注重體(ti) 現公共租賃住房的公共品屬性。

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