據國務院公布的《中國老齡事業(ye) 發展“十二五”規劃》，從(cong) 2011年到2015年，我國60歲以上老年人將由1.78億(yi) 增加到2.21億(yi) ，平均每年增加860萬(wan) ，到2030年全國老年人口規模將會(hui) 翻一番。在城市化和工業(ye) 化進程中，家庭規模逐漸縮小，需要較為(wei) 完善的社會(hui) 保障製度。中國的老齡化發生在經濟發展水平相對較低的階段，經濟增長在很大程度上仍然依賴於(yu) 較低的勞動力成本，在全球化時代，需要權衡社會(hui) 保障水平和國際競爭(zheng) 力之間的矛盾。當下希臘等歐洲國家的債(zhai) 務危機暴露出高福利導致的國家財政的脆弱性；法國、英國等國頻發社會(hui) 騷亂(luan) ，其背後的推手之一也是經濟衰退和老齡化趨勢下沉重的養(yang) 老金負擔。這警示我國有必要從(cong) 新的視角，審視我國社會(hui) 保障製度建設。

　　低水平、廣覆蓋是原則

　　學術界長期關(guan) 注經濟發展水平對社會(hui) 保障製度的起源和發展的影響，發現收入水平、老齡化程度和收入差距是最重要的幾項因素。最近十多年來，社會(hui) 保障水平對國際競爭(zheng) 力和經濟增長的影響被逐漸認識。在經濟全球化背景下，為(wei) 了促進出口、吸引資本，政府傾(qing) 向於(yu) 一個(ge) 較低水平的社會(hui) 福利政策，從(cong) 而維持較低的勞動力成本。這一效應被稱為(wei) 效率假說，主要在發展中國家得到驗證。有研究分析了53個(ge) 不發達國家的數據，發現自1970年代以來，在貿易和資本流動增加的同時，政府福利支出水平（政府福利支出/GDP）走勢平緩且趨於(yu) 下降。

　　另外，當產(chan) 品附加值主要來源於(yu) 勞動者的創新而非低成本勞動力時，來自勞動者方麵的需求也會(hui) 對政策產(chan) 生壓力。經濟越開放，勞動力市場波動越大。勞動力麵臨(lin) 的不確定性增加，對社會(hui) 保障的需求增加，政府在社會(hui) 福利方麵的支出就可能隨著全球化程度提高而增加，這一效應被稱為(wei) 補償(chang) 假說。在高收入國家中，補償(chang) 假說的效應超過效率假說的效應，有研究發現，全球化條件下一些國家的福利水平並沒有削弱，與(yu) 它們(men) 在全球分工中處於(yu) 較高端的地位相關(guan) 。

　　就中國的情況看，經濟全球化對社會(hui) 保障水平的影響也已顯著，我們(men) 的研究發現，全球化程度越高的地區，越傾(qing) 向於(yu) 較低的社會(hui) 保障水平。改革開放以來，我國采取了以社會(hui) 保險為(wei) 核心的社會(hui) 保障體(ti) 係，主要覆蓋城鎮職工，由國務院頒布統一的基本框架，但地方政府在養(yang) 老金計算方法和指數化以及監管程度等方麵仍然有較大的操作空間。我們(men) 采用30個(ge) 省市2000—2007年數據，發現對外貿易規模（外貿總額/GDP）會(hui) 對社會(hui) 保險水平有負向影響，尤其是對養(yang) 老保險影響更為(wei) 明顯。東(dong) 部地區由於(yu) 外貿規模較大，其養(yang) 老保險水平在其他條件相同情況下會(hui) 比全國平均水平低12%，比中西部地區低50%。

　　上述分析的政策含義(yi) 在於(yu) ，盡管社會(hui) 保障水平需要隨著經濟發展和人口老齡化加深而逐步提高，但作為(wei) 一個(ge) 同時處於(yu) 經濟起飛和快速老齡化階段的國家，保持經濟增長、提高勞動生產(chan) 率是應對老齡化的根本出路。未來較長時間內(nei) ，我國經濟增長很大程度還要依賴低成本勞動力，因而需要謹慎控製社保水平。強製性推行較高的社會(hui) 保障不夠現實，企業(ye) 、地方政府都將缺乏參與(yu) 激勵，執行成本也會(hui) 較高。歐洲國家的實踐一再表明，社保支出具有很強的剛性，一旦經濟減速，居高難下的福利將帶來沉重的社會(hui) 負擔。因此，綜合考慮經濟增長潛力和老齡化趨勢，堅持低水平、廣覆蓋是我國社會(hui) 保障製度應該堅持的原則。在我國，降低公共養(yang) 老金支出水平、進而降低繳費水平仍有較大的空間。首先，我國的退休年齡比多數國家要早五年，女性甚至要早十年，可通過延長退休年齡的方式逐步降低支出水平。其次，城鎮就業(ye) 人口中約40%尚未被覆蓋，主要是非正規就業(ye) 者、農(nong) 村轉移勞動力及低收入群體(ti) ，在擴大覆蓋麵時，可以考慮設置一個(ge) 較低水平的支柱。

　　降低水平才能實現廣覆蓋

　　在城市化進程中，將養(yang) 老保險、醫療保險等社會(hui) 保障覆蓋到社會(hui) 各階層是社會(hui) 公平的基本要求，然而在我國二元化的社會(hui) 經濟背景下，還需要考慮不同個(ge) 體(ti) 對社會(hui) 保障的需求。1990年代初，原依托於(yu) 企業(ye) 的勞動保險過渡到按地區統籌的社會(hui) 保險，覆蓋麵也從(cong) 國有企業(ye) 逐步向其他類型企業(ye) 擴展。這一時期參保職工人數增長迅速，1992年參保人數較1990年初增長了近50%。然而在隨後的十多年中，社會(hui) 保險覆蓋麵的增長十分緩慢，到2010年，參加養(yang) 老保險的職工占城市就業(ye) 人數仍不到60%。覆蓋麵難以持續擴大，並不單單是企業(ye) 的問題，製度安排上存在的缺陷使得很多個(ge) 人事實上也不願意加入。

　　政府主辦養(yang) 老保險有獨特的優(you) 勢，通常的現收現付製采用當期工作人口贍養(yang) 當期退休人口的方式，通過政府擔保在代際間持續，讓老年一代直接分享經濟增長的成果，並在不同個(ge) 體(ti) 間分擔長壽風險。但這種安排是否能增加低收入群體(ti) 的福利還依賴於(yu) 一些基本條件，其一要能滿足其當前的消費。養(yang) 老保險很大程度上是個(ge) 人收入在時間上的重新配置，如果繳費率較高，則將影響到當前迫切需要的一些基本開支，反而降低其福利。中國的繳費率比世界大多數國家都高，養(yang) 老保險中，企業(ye) 繳費率為(wei) 20%，員工繳費率為(wei) 8%，最低按社會(hui) 平均工資的60%繳費，這讓許多想參加社保的人望而卻步。其二要能保證收益的可獲得性。低收入群體(ti) 如農(nong) 民工，有很強的流動性，在一個(ge) 城市參加了社會(hui) 保障，遷移到另一個(ge) 城市若不能續繳，那麽(me) 必然就要中途退保，養(yang) 老保險就退化為(wei) 定期儲(chu) 蓄，而且如果退保隻能退出一部分保費，養(yang) 老保險則變成一種稅賦負擔。

　　有鑒於(yu) 此，需要降低社會(hui) 保障水平並在地區間達成一致，才可實現廣覆蓋。倫(lun) 敦政治經濟學院的尼古拉斯·巴教授建議中國發展國民養(yang) 老保險，采用非繳費型製度，由中央財政提供，規定領取年齡及收入水平，定位於(yu) 消除老年貧困。事實上，新型農(nong) 村養(yang) 老保險和城鎮居民養(yang) 老保險已經逐步推行，其中有較多的政府補貼，繳費水平大大低於(yu) 城鎮職工養(yang) 老保險，相應地，養(yang) 老金水平也較低。第一步可將這兩(liang) 類養(yang) 老保險一體(ti) 化，形成由國家財政提供的較低水平的國民養(yang) 老金，主要提供給城鄉(xiang) 居民、非正規就業(ye) 者及低收入者。與(yu) 此同時，繳費型養(yang) 老保險主要覆蓋正規部門的職工，並通過延長退休年齡等方法，逐步降低繳費型養(yang) 老保險待遇及費率，最終實現全民統一的國民養(yang) 老保險。國民養(yang) 老金的具體(ti) 參數，如領取年齡、養(yang) 老待遇等可根據基本生活需求、財政支付能力等進行測試。從(cong) 發展中國家及中等收入國家的實踐看，最低領取年齡一般為(wei) 65歲，總的支付水平控製在GDP的一定比例如1%。

　　如何提高收益率尚待研究

　　老齡化對財政的壓力日趨增加，各國積極借助於(yu) 金融市場提升社保體(ti) 係的支付能力。美國、日本、挪威、加拿大等國通過建立主權養(yang) 老基金以應對未來公共財務風險，眾(zhong) 多國家如美國、英國、澳大利亞(ya) 、荷蘭(lan) 等，早就設立了企業(ye) 年金製度，作為(wei) 公共養(yang) 老金的補充。多年來，這些基金利用各國金融市場，取得良好的投資收益，例如挪威的主權基金自1996年以來年均實際收益率為(wei) 4.75%，美國401k計劃的投資回報率平均超過6%。

　　我國社會(hui) 保障資金主要靠繳費和財政轉移支付，金融市場發揮的作用十分有限。截至2009年，基本養(yang) 老基金名義(yi) 收益率不到2%，同期CPI為(wei) 2.2%。全國社保基金（NSSF）的投資收益則要高得多，截至2010年底，其管理規模為(wei) 8500億(yi) 元，累計投資收益額達到2772.60億(yi) 元，年均投資收益率9.17%。二者的差異主要源自投資渠道不同，出於(yu) 安全性考慮，基本養(yang) 老保險基金僅(jin) 僅(jin) 限於(yu) 購買(mai) 理財專(zhuan) 戶和國債(zhai) ，而NSSF的投資比例為(wei) 銀行存款和國債(zhai) 投資的比例不得低於(yu) 50％，其中，銀行存款的比例不得低於(yu) 10％，企業(ye) 債(zhai) 、金融債(zhai) 投資的比例不得高於(yu) 10％，證券投資基金、股票投資的比例不得高於(yu) 40％。隨著個(ge) 人賬戶不斷做實，如何在保證資金安全性的前提下提高養(yang) 老基金的投資收益率，是一個(ge) 尚待深入研究的課題。

　　國際經驗表明，養(yang) 老基金管理的關(guan) 鍵在於(yu) 建立一個(ge) 完善的治理結構，集中管理抑或分散管理並非核心問題。一般認為(wei) ，政府集中管理成本較低，但容易產(chan) 生腐敗。由非政府機構管理，可通過競爭(zheng) 提高效率，然而管理費用較高。從(cong) 各國實踐看，日本、新加坡采用政府集中管理模式，但效果截然不同。美國的團體(ti) 年金和個(ge) 人401k賬戶由保險公司和銀行管理，管理費屬全球最低之列。但智利養(yang) 老基金管理公司的管理費在2004年約為(wei) 養(yang) 老金繳費的12%—13%。其中的關(guan) 鍵在於(yu) 是否能夠形成公正透明的審計程序、治理結構、風險管理體(ti) 係以及合理的激勵機製。

　　此外，需要放鬆對投資組合的限製。這方麵各國有豐(feng) 富的經驗可資借鑒，在較為(wei) 成熟的市場上，長期來看，股市的風險較低，例如從(cong) 美國股市建立起，以35年為(wei) 周期的股市年回報率為(wei) 6.4%，在最差的1921年之前的35年，年均回報率也有2.7%。國際貨幣基金組織的經濟學家指出，現階段中國金融市場不夠成熟，可考慮優(you) 先投資於(yu) 境外市場。當前社保基金境外投資僅(jin) 占總資產(chan) 的7%，個(ge) 人賬戶尚不能在境外投資，今後放開對國外投資限製，借助全球資本市場和金融人才提高養(yang) 老基金回報率是值得嚐試的戰略。

　　（作者單位：複旦大學經濟學院）