保障房建設作為(wei) 當前中國社會(hui) 經濟生活中的一件大事，已經成為(wei) 社會(hui) 各界關(guan) 注的焦點。做好這件事情的意義(yi) 非常重大，在民生改善、分配調節、結構調整和社會(hui) 保障方麵，都將產(chan) 生十分深遠的影響。

　　一、保障居民住房是政府必須承擔的一項重要社會(hui) 責任

　　在現代社會(hui) ，居者有其屋早已超越個(ge) 人消費的範圍，成為(wei) 一個(ge) 涉及保障公民生存公平和生存權利的重要問題。kaiyun官方地址開放30多年，在解決(jue) 溫飽之後如何進一步實現百姓安居，也成為(wei) 當政者必須麵對的一個(ge) 重要民生課題。

　　有不少學者和業(ye) 內(nei) 人士提出，居民住房應由市場解決(jue) ，政府無須幹預，更不應大規模介入。這種觀點很值得商榷。由於(yu) 土地資源的稀缺剛性強，房地產(chan) 市場很難成為(wei) 一個(ge) 完全競爭(zheng) 市場，隻能劃在有限競爭(zheng) 市場的範疇中。更重要的是，在社會(hui) 經濟活動中，房屋兼有物用性和投資性兩(liang) 重特征，決(jue) 定了房地產(chan) 市場又不是一個(ge) 普通的商品市場，又是一個(ge) 同時具有商品和資本雙重特征的市場。對其資本特征來講，這個(ge) 市場如果完全聽憑價(jia) 格競爭(zheng) 決(jue) 定一切，那麽(me) 在很多情況下，房地產(chan) 市場就會(hui) 變象證券市場那樣的資本逐利場所，甚至引發投機狂潮。大多數居民的住房需求，是很難在這種房地產(chan) 市場中得到合理解決(jue) 的，例如當房屋價(jia) 格高漲時(特別是大量投機活動加入時)，城市低收入人群肯定排斥於(yu) 市場之外，中等收入者則成為(wei) 負債(zhai) 房奴，隻有投機購房者才可以享受資本增值厚利，房屋價(jia) 格大跌時，也是常常是經濟最不景氣或危機時期，倒黴的還是城市中、低收入人群。

　　以房屋資本利潤最大化為(wei) 要旨的房地產(chan) 市場中，必然出現這樣的狀況，房屋建築和住宅社區越來越趨向高檔化甚至貴族化，高收入人群充分享受寬敞舒適的住房，同時坐擁房屋資產(chan) 大量增值，城市中低收入群體(ti) 越來越買(mai) 不起住房，中等收入階層的房債(zhai) 負擔越來越重。在許多發展中國家，這種情況已經成為(wei) 難以逆轉的常態，在中國城市化高速發展的過程中，人們(men) 也不難看到這種情況的影子，一方麵許多城市高檔、漂亮、奢華的住宅房屋越來越多，一方麵大量中低收入人群的住房越來越困難，據有關(guan) 部門統計，目前國內(nei) 僅(jin) 夾在城市中的棚戶居民就有800萬(wan) 戶，以每戶4人計算就有約3200多萬(wan) 人，那些城市新進就業(ye) 者和農(nong) 民工就隻能忍受更加簡陋的住房條件。

　　工業(ye) 化高速發展的中國，土地資源的剛性稀缺特別突出。城市化的未來發展不可避免需要繼續占用土地，13.4億(yi) 人口的吃飯又需要保留足夠耕地，可供房地產(chan) 市場開發的土地資源十分有限。由於(yu) 中外發展差異和國內(nei) 體(ti) 製方麵的種種原因，目前各種形式資本炒作國內(nei) 房地產(chan) 的衝(chong) 動、能量都十分強勁，這種情況下，如果把民生安居完全放給房地產(chan) 市場解決(jue) ，市場又完全由價(jia) 格競爭(zheng) 調節，其市場扭曲和災難性的結果是幾乎可以預見的。

　　房地產(chan) 市場發展的國際經驗表明，即使實行市場體(ti) 製的國家，也沒有哪一個(ge) 完全依靠價(jia) 格機製解決(jue) 居民住房問題。曆史材料表明，西方發達國家都是在經曆了房地產(chan) 市場劇烈波動甚至遭受多次嚴(yan) 重危機後，才開始認識並積極介入管理的。政府介入管理，首先是規範房地產(chan) 市場秩序，另一個(ge) 必須做的重要事情，就是為(wei) 中低收入者提供住房保障。目前大部分發達國家的政府住房保障水平都在30—40%左右，有的還要更高一些，德國就達到40%多。德國實行“政府主導、市場參與(yu) ”的房地產(chan) 調控政策，在住房保障方麵相當成功，房地產(chan) 市場長期穩定發展。進入21世紀以來，歐洲各國樓市不斷飆升，德國樓市價(jia) 格上漲10年內(nei) 保持在10%左右。德國在2008年金融危機後成為(wei) 歐洲恢複最快的國家，2010年又創造了1992年兩(liang) 德統一以來的最快經濟增速，長期穩定的房地產(chan) 發展起到了重要作用。

　　由上分析可知，政府積極介入房地產(chan) 市場的發展，除了嚴(yan) 格依法規範市場秩序外，還需要為(wei) 社會(hui) 中低收入人群提供充備的住房保障，實現居者有其屋，不但沒有違背市場規律，恰恰相反，正是我們(men) 對市場規律深化認識和尊重市場規律的結果，是政府為(wei) 公眾(zhong) 負責任的表現，也是中國房地產(chan) 市場進一步走向理性發展、科學發展的重要標誌。

　　二、保障房建設對於(yu) 調節收入分配、遏製投機性財富轉移具有重要作用

　　在國內(nei) 市場房價(jia) 持續大幅上漲時，有人提出這也會(hui) 使所有買(mai) 房者的資產(chan) 價(jia) 值上漲，無論什麽(me) 收入水平的人都會(hui) 因資產(chan) 收入增加而受益，明明是皆大歡喜的事，政府為(wei) 什麽(me) 還要幹預呢。我們(men) 認為(wei) ，這是背離事實的。房地產(chan) 市場陷入深度投機而導致房價(jia) 持續大幅上漲時，購買(mai) 人和購買(mai) 行為(wei) 大致可以分為(wei) 三類：第一是高收入者買(mai) 房，第二是中等收入者和部分中低收入者買(mai) 房、第三是低收入者租房。高收入者大量購買(mai) 的房屋隻有少量自己使用，大部分用於(yu) 投資增值，其投資增值的房屋可以讓房主在暴利下賺取真金白銀，是真真實實可以增值的房屋資本。中等收入者和部分中低收入人群則完全不同，他們(men) 是大量負債(zhai) 進入市場的，購買(mai) 房子僅(jin) 僅(jin) 是消費使用，這樣的房子隻有資本之名，並無資本之實，是虛擬的和無法增值兌(dui) 現的房屋資本，房價(jia) 暴利沒有一分錢落到他們(men) 手裏。低收入者租房的情況就更加明了，高房租隻能把這些人的更多收入轉移到房主口袋中。市場房價(jia) 持續大幅上漲和大規模投機活動，隻有高收入者的房屋資本大量增值，資本財富大幅增加，完全是隻有富人才玩得起的遊戲。

　　這種情況的發展，導致國內(nei) 社會(hui) 貧富差別的格局更加深化。由於(yu) 樓市暴利的強烈誘惑，大量社會(hui) 資金通過各種渠道流入房地產(chan) 部門，也包括相當一部分政府項目的資金違規流入，由此出現了一次空前規模的社會(hui) 財富再分配活動。首先是高價(jia) 購房的中等和中低等收入人群，他們(men) 被迫在更高價(jia) 位上買(mai) 房，等於(yu) 大大壓縮了他們(men) 的原有家庭財富並轉移到房地產(chan) 商手裏。之後是其他行業(ye) 、領域的資金大量流入，由於(yu) 國內(nei) 還沒有形成一個(ge) 產(chan) 業(ye) 平均利潤率的合理機製，這種流入並不是競爭(zheng) 利潤水平的比較，而在很大程度上是缺乏必要市場規範的結果(例如對房地產(chan) 企業(ye) 的市場融資缺乏合理規製)，這也等於(yu) 把其他行業(ye) 、領域的資本可能性受益，也統統轉移到房地產(chan) 領域來了。至於(yu) 一部分政府投資項目的資金違規流入，更是把本應屬於(yu) 國有資本和政府規劃產(chan) 業(ye) 的收益轉移到房地產(chan) 商手中的過程。

　　如此大規模的社會(hui) 財富再分配過程，最迅速地造就了一批頂級富有的人群。這也就是為(wei) 什麽(me) 近幾年來在中國富豪榜的前列陡然出現了那麽(me) 多的房地產(chan) 商。另一方麵的情景形成了鮮明對照，許多社會(hui) 中產(chan) 階級因背負沉重房貸而變得比以前窮了，高價(jia) 租房人群的境況就更加不妙。社會(hui) 財富分配如此發展下去，貧富差別隻能進一步拉大。保障房建設的實施，正是對這種狀況的遏製。

　　保障房建設的提供對象，既有購買(mai) 經濟適用房的中等收入階層，也有入住公屋和廉租房的中低收入者。按照中央政府保障房建設的總體(ti) 規劃，最終受眾(zhong) 將占全部城市居民的20%，以後逐步增加。如果這個(ge) 宏大目標得以實現，那麽(me) 國內(nei) 城市低收入者和中低收入人群的大部分人，就再無住房之憂，中等收入階層中的相當一部分人也可以從(cong) 住房負重中解脫出來。無論怎麽(me) 講，都是這個(ge) 社會(hui) 最大人群享受到最大規模的公共福利。當這個(ge) 社會(hui) 最大人群不必為(wei) 市場高價(jia) 住房而大量耗費家庭收入的時候，他們(men) 的實際財富總量份額也會(hui) 明顯上升。

　　在占30%以上的城市居民脫離市場化買(mai) 房、住房之後，房地產(chan) 市場也會(hui) 發生重大變化。那些勉強負債(zhai) 買(mai) 房的人會(hui) 大量離場，如果這個(ge) 人群足夠大(可能發展到若幹億(yi) 之眾(zhong) )，市場供求關(guan) 係就會(hui) 根本改變，首先是那些高價(jia) 房的購買(mai) 總量會(hui) 一定會(hui) 大大縮減，聰明的投機者一看勢頭不對也會(hui) 減少或撤出投入資本，這樣，比較合理的市場供求關(guan) 係就可能逐步形成，房地產(chan) 市場那種極其瘋狂地吸納社會(hui) 資金和吞噬社會(hui) 財富的現象，才可能得到抑製。

　　三、保障住房建設對促進資源合理配置、經濟結構合理調整發揮重要作用

　　進入21世紀以來，住房、汽車、旅遊和教育四大消費領域的快速增長，對推動中國工業(ye) 化水平的提升和新一輪經濟發展起到了重大作用。在住房、汽車、旅遊、教育四大消費中，住房消費的投資規模特別大，曆年數據表明，一般要占全社會(hui) 總投資的四分之一左右。為(wei) 滿足住房消費的房地產(chan) 發展，其產(chan) 業(ye) 聯動效應的特點又非常明顯，不僅(jin) 直接拉動城市基礎設施建設、建築材料和銀行信貸等行業(ye) 的擴張，還會(hui) 延伸出對家具、電器、裝修等一係列消費品的大量需求，從(cong) 而在宏觀經濟增長中占有舉(ju) 足輕重的地位。但是，如果房地產(chan) 市場受到強烈投機行為(wei) 的掌控，房屋物用性和投資性的均衡結構受到嚴(yan) 重破壞，房價(jia) 持續大幅上漲成為(wei) 投機者獲取增值厚利的手段，其對整個(ge) 國民經濟帶來的負麵影響，也絕對不可忽視。

　　房價(jia) 持續大幅上漲帶來的高額收益會(hui) 立即吸引大批投資，進而推動房地產(chan) 迅速擴張。但由於(yu) 投資主要集中在高檔次、高價(jia) 位、高盈利樓盤的擴建，社會(hui) 中、低收入人群買(mai) 不起或極少購買(mai) 這些房子，高收入人群的購買(mai) 除少量消費外主要用於(yu) 投機活動。如此大量的資源(能源、原材料、中間產(chan) 品)、資金和人力，被源源不斷的吸引到房地產(chan) 行業(ye) 來。這種無限擴張的供給並沒有實際消費需求的基礎，而僅(jin) 僅(jin) 依賴大規模投機需求的支撐。與(yu) 此同時，由於(yu) 房地產(chan) 高額投機收益的吸引，還會(hui) 把其他實體(ti) 經濟部門的資金大量吸納進來，形成全社會(hui) 最瘋狂的“吸金器”。當資源配置都在圍繞這種房地產(chan) 擴張而旋轉的時候，這種扭曲的社會(hui) 經濟活動有可能是合理的嗎？有人說，高房價(jia) 至少大大刺激了消費需求，對於(yu) 內(nei) 需拉動不足是一件應該鼓勵的好事情。事實並非如此。在社會(hui) 中、低收入人群一端，高房價(jia) 和高房租是對他們(men) 即期消費的強力擠壓，貸款購房則是對未來消費的長期擠占；在高收入階層一端，通過房地產(chan) 投資獲得的高盈利決(jue) 不會(hui) 全部轉化為(wei) 消費，因為(wei) 更高盈利的預期一定會(hui) 引導他們(men) 繼續擴大買(mai) 房投資份額。如此循環下去，無論是哪一個(ge) 社會(hui) 收入人群，都會(hui) 由於(yu) 房價(jia) 持續大幅上漲而通過不同方式約束消費，最後結果，隻能是社會(hui) 總消費緩慢增長。

　　保障房的建設可以從(cong) 根本上改變上述情況。保障房是為(wei) 了滿足社會(hui) 中、低收入人群的住房使用需求，沒有投機炒作的空間。在這個(ge) 大工程完成之後，一定會(hui) 徹底改變目前國內(nei) 房地產(chan) 的扭曲結構，從(cong) 追求高盈利、高檔次、貴族化的房屋為(wei) 主轉變為(wei) 提供優(you) 質、實用的房屋為(wei) 主。說到底，就是回歸房屋以使用價(jia) 值為(wei) 主的原有屬性，同時兼顧房屋增值的市場特點。隻有這樣，房地產(chan) 部門的擴張才能奠定在實際社會(hui) 需求的基礎上，也隻有在這個(ge) 時候，真實反映居民住房需求的房地產(chan) 的發展，才能在經濟增長中發揮良性拉動作用，在資源配置和經濟結構調整中發揮合理引導作用。

　　政府保障房的建設和市場商品房的發展並行不悖，又各行其道、相互補充。保障房的供給是滿足中、低收入人群的住房需求，市場商品房的供給，則主要為(wei) 滿足高收入階層的住房需求和投資需求。當社會(hui) 中、低收入人群有了住房保障之後，所節餘(yu) 下來的大量現金和部分儲(chu) 蓄會(hui) 用於(yu) 擴大自己的消費，提高消費水準。這個(ge) 社會(hui) 最大人群的消費擴張，一定會(hui) 在增加社會(hui) 消費總量、提高消費增長拉動和加快提升社會(hui) 消費水平方麵，起到非常積極的作用，如果搞得好，甚至可能成為(wei) 推動中國整體(ti) 消費水平上一個(ge) 新台階的契機。對於(yu) 高收入階層來講，隨著供求關(guan) 係的改變和房地產(chan) 投機盈利水平的明顯下降，也一定會(hui) 改變大量購房增值的偏好，其轉移的資金說不定也會(hui) 把一部分用於(yu) 新的消費。

　　四、保障房建設是國內(nei) 社會(hui) 保障製度的一個(ge) 重要突破

　　kaiyun官方地址開放30多年，在經濟高速持續增長的同時，社會(hui) 保障製度的發展一直是相對滯後的。這種“高增長、低保障”模式可能在經濟起飛時期發揮了重要作用，但隨著經濟發展水平的提高，經濟起飛階段基本結束，由社會(hui) 保障缺失而帶來的種種問題、矛盾，就大量顯露出來。

　　在這裏，我們(men) 注意到，住房保障的缺失是一個(ge) 特別重要的環節。國內(nei) 福利分房製度取消後，除政府公務員外，所有城鎮居民的住房問題都必須依靠市場解決(jue) ，實行徹底的市場化方案。在市場房價(jia) 和社會(hui) 平均收入與(yu) 積蓄的增長相對平衡時，一切都沒有問題。然而，當市場房價(jia) 持續暴漲，且遠遠超過社會(hui) 平均收入水平之後，情況就發生了變化。現在，對社會(hui) 中、低收入人群來說，市場購房已經不僅(jin) 是巨大的消費負擔，而且是巨大的保障負擔。父母儲(chu) 蓄為(wei) 子女準備住房預付款，已經成為(wei) 城市中、低收入家庭一個(ge) 很普遍的現象。從(cong) 實際支出情況看，中國社會(hui) 中、低收入人群最沉重的保障負擔並不是醫療和養(yang) 老，而是住房。

　　根據一項國際比較研究，中國大城市的房價(jia) 並非最高，但房價(jia) 和收入水平的差距在全球非常突出。2010年，加拿大溫哥華每戶平均住房價(jia) 格是該市中等收入家庭年均收入的9.3倍，中國的廣州為(wei) 36倍，北京和上海超過50倍。這就是說，廣州中等收入家庭幾乎需要用一輩子的工作收入積累來購買(mai) 房子，北京和上海則需要用遠遠超過一輩子的工作收入才能買(mai) 得起房子，由此，為(wei) 了能夠即時買(mai) 房、住房，許多家庭常常要付出兩(liang) 代人的長期、疊加積蓄。這個(ge) 沉重甚至痛苦的保障資金積累過程，需要子女和父母一起大大壓縮消費預算和其他項目的保障預算，通過長期奮鬥才能完成。

　　進一步考察還會(hui) 發現，即使我們(men) 把醫療、養(yang) 老、就業(ye) 等方麵的社會(hui) 保障項目都搞起來了，如果缺少住房保障，中、低收入階層(社會(hui) 最大多數人群)的社會(hui) 保障問題仍然得不到有效解決(jue) ，因為(wei) 中、低收入人群自己解決(jue) 住房問題所需資金特別巨大，在醫療、養(yang) 老、就業(ye) 等社會(hui) 保障完成後，這些家庭還是會(hui) 把由此而結餘(yu) 下來的預算收入投入市場買(mai) 房。最終，醫療、養(yang) 老、就業(ye) 等社會(hui) 保障項目讓老百姓得到的真正實惠，並不會(hui) 太多。

　　由此可知，在中國，改進和健全社會(hui) 保障製度一個(ge) 非常重要的內(nei) 容，一個(ge) 關(guan) 鍵性的重頭戲，就是住房保障。中央政府計劃5年內(nei) 建成3600萬(wan) 套保障房，解決(jue) 20%的城市居民住房，以後再逐步增長。我們(men) 粗算一下，這個(ge) 宏大計劃完成後，以每套保障房50萬(wan) 投入計，資金總規模近180000億(yi) ，這180000億(yi) 社會(hui) 公共住房保障資金的規模遠遠大於(yu) 以往任何一個(ge) 社會(hui) 保障項目。如果3600萬(wan) 套保障房最終建成並得到充分合理分配，那麽(me) 城鎮中、低收入階層的最大保障壓力就會(hui) 消解，過去由這些家庭直接負擔的180000億(yi) 就會(hui) 轉化為(wei) 信貸資產(chan) 和消費，中國社會(hui) 保障製度就可能取得一個(ge) 具有曆史意義(yi) 的巨大進步。

　　在經濟持續高速增長過程中，社會(hui) 保障製度的發展長期相對滯後，有政府財力方麵的問題，更有製度方麵的深層原因。在政府職能轉變和政府體(ti) 製深化改革的大背景下，政府財政體(ti) 製構架正從(cong) 經濟發展為(wei) 主向提供公共服務為(wei) 主轉變，簡單講，就是從(cong) 發展財政向公共財政轉變。這個(ge) 轉變是一個(ge) 十分困難、複雜的過程，這裏既有發展財政體(ti) 製的頑強慣性，也有政府在此體(ti) 製下對所獲權益的依賴。一些政府計劃安排的社會(hui) 保障項目，常常在資金積累過程中被發展項目擠占，社會(hui) 養(yang) 老保險的資金缺口高達上萬(wan) 億(yi) ，就是很好的例證。

　　住房保障工程的全麵實施，是一個(ge) 非常好的契機。中央政府對實施住房保障的決(jue) 心如此之大，要求如此之嚴(yan) ，政策如此之硬，是前所未見的。可以預見，在中央政府總體(ti) 籌劃下，隨著這個(ge) 宏大工程的全麵實施，完全有可能形成一個(ge) 國內(nei) 最大規模、由中央政府與(yu) 地方政府共同參與(yu) 、輔之以高效率市場化融資方式的社保財政體(ti) 係。在不斷完善、改進的過程中，這個(ge) 專(zhuan) 項體(ti) 係可以為(wei) 建立整體(ti) 公共財政體(ti) 製提供一個(ge) 良好示範。在有了這個(ge) 中國最大規模和最複雜運作的社保工程的良好示範後，整個(ge) 公共財政體(ti) 係的發展就會(hui) 大大推進一步，如果醫療、養(yang) 老、就業(ye) 等方麵的社會(hui) 保障也按此辦理，那麽(me) 適應市場化發展的中國公共財政體(ti) 製就可能最終建立起來了。

　　(執筆人：韓康，國家行政學院經濟學部教授；張孝德，國家行政學院經濟學部教授)