2007年國務院發布《關(guan) 於(yu) 在全國建立農(nong) 村最低生活保障製度的通知》提出，農(nong) 村低保製度“要與(yu) 扶貧開發、促進就業(ye) 以及其他農(nong) 村社會(hui) 保障政策、生活性補助措施相銜接”。鑒於(yu) 此，我們(men) 要關(guan) 注農(nong) 村低保製度與(yu) 其他社會(hui) 政策的協同問題，以提高其運轉績效，提升農(nong) 村社會(hui) 政策的係統性與(yu) 協調性。從(cong) 農(nong) 村低保製度的政策文本和實際運行來看，它主要與(yu) 扶貧開發政策、農(nong) 村五保製度、農(nong) 村新型合作醫療製度和教育製度存在較強的製度關(guan) 聯。根據筆者的實地調研和文獻分析，由於(yu) 這些政策和製度的出台時間、目標群體(ti) 、實施範圍、執行力度、功能定位各不相同，它們(men) 在實際運行中顯現出諸多協同難題。

　　提高貧困人口自我發展能力

　　農(nong) 村低保製度和農(nong) 村扶貧開發政策是當前解決(jue) 農(nong) 村貧困問題的兩(liang) 項重要政策。兩(liang) 項政策在人群定位和功能定位等方麵存在著一定程度的差異，農(nong) 村低保維持基本生活，重點針對沒有勞動力或者主要勞動力喪(sang) 失勞動能力，以及居住在自然條件惡劣地區的貧困家庭；扶貧開發促進發展，重點針對有勞動能力、能夠接受市場扶持並通過自己勞動脫貧致富的家庭。前者指向絕對貧困，後者指向相對貧困；前者帶有明顯的救助特性，後者則關(guan) 注能力提升。在理論狀態上，兩(liang) 者應該可以達致較好的有機銜接與(yu) 良性互動狀態。

　　不過，這需要一個(ge) 很重要的中介機製和聯結條件，就是絕對貧困人口在通過農(nong) 村低保製度解決(jue) 了基本生活問題，並初步獲得發展能力之時，開發式扶貧政策能否及時跟進，以及農(nong) 村低保製度無法解決(jue) 的貧困人口能否進入開發式扶貧政策體(ti) 係之中。具體(ti) 而言，雖然農(nong) 村低保可以使貧困人口的基本生活得到保障，但那些有勞動能力的貧困人口，也不應當滿足於(yu) 長期享受低保。國家有責任通過開發式扶貧幫助他們(men) 發展經濟能力、增加收入，過上更好的生活；由於(yu) 當前農(nong) 村低保標準低、覆蓋麵窄，在農(nong) 村絕對貧困人口之外還有大量剛剛越過溫飽線、基礎很不牢固的低收入人口，他們(men) 無法被納入農(nong) 村低保範圍，開發式扶貧必須彌補這一製度空缺。

　　同時，當前農(nong) 村貧困人口日益顯現出分布分散化、致貧原因多樣化、絕對貧困人口邊緣化等新特征，開發式扶貧也麵臨(lin) 著戰略和方式上的調整，其基本導向是從(cong) 以區域為(wei) 主轉向以人員為(wei) 主，並進一步細化到對生存性貧困人口與(yu) 發展性貧困人口實行不同的政策。十七屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》對這兩(liang) 類群體(ti) 分別提出“重點提高農(nong) 村貧困人口自我發展能力”和“對沒有勞動力或勞動能力喪(sang) 失的貧困人口實行社會(hui) 救助”的差異性政策。在農(nong) 村低保製度在全國範圍全麵展開的新背景下，對農(nong) 村低保製度和扶貧開發政策作出適當劃分並實現有效銜接勢在必行。

　　低保對象甄別要注意新致貧因素

　　在農(nong) 村社會(hui) 救助體(ti) 係中，貫徹執行期最長的就是農(nong) 村五保製度。該製度建立於(yu) 1950年代，後來逐步規範化，1994年國務院出台了《農(nong) 村五保供養(yang) 工作條例》，對保障範圍和要求作出了詳細規定。然而，該項製度保障對象過於(yu) 狹窄，隻限定為(wei) “鰥寡孤獨”。農(nong) 村低保製度建立後，農(nong) 村社會(hui) 保障範圍和對象大大擴充，不過又出現了兩(liang) 項製度之間的銜接問題。按照農(nong) 村低保製度的對象識別機製，農(nong) 村五保戶是最主要的生活困難群體(ti) ，應該被納入其中。但在不少地方，由於(yu) 五保待遇高於(yu) 農(nong) 村低保待遇，五保戶都沒有被列入農(nong) 村低保對象。從(cong) 長遠角度考慮，隨著經濟發展和農(nong) 村低保標準的提高，兩(liang) 種製度分開運行的實際意義(yi) 不大，而且這也會(hui) 分散農(nong) 村救助資源、增加管理成本，降低農(nong) 村社會(hui) 保障製度的綜合運行績效和整合能力。因此，在農(nong) 村低保戶識別中對五保戶進行關(guan) 照是農(nong) 村低保製度執行中的應有之義(yi) 。

　　在當前的農(nong) 村貧困領域，有兩(liang) 個(ge) 現象應高度重視：一是因病致貧、因病返貧；二是因學致貧、因學返貧。根據2003年第三次國家衛生服務調查結果，因疾病導致貧困的比重在所有致貧原因中上升幅度最大，從(cong) 1998年的21.6%上升到2003年的33.4%，5年中上升了11.8%。盡管2009年2月公布的第四次國家衛生服務調查結果表明，“因病致貧、因病返貧”的現象有一定程度緩解，但從(cong) 總體(ti) 上看，疾病仍然是困擾農(nong) 民基本生活的主要因素。另外，由於(yu) 近年農(nong) 民子女入學年限不斷拉長、層次不斷提升以及教育收費標準的提高，農(nong) 民家庭教育費用的支出日漸高漲，因子女教育費用支出而陷入貧困或返貧的現象日益突出。而且，教育不僅(jin) 是農(nong) 民當前致貧和返貧的風險，更是貧困代際傳(chuan) 遞的一個(ge) 重要因素。

　　而在目前農(nong) 村低保製度的對象甄別和標準確定中，家庭收入很難將醫療和教育因素納入其中，其目標定位也主要在於(yu) 解決(jue) 基本生活問題。現有的農(nong) 村新型合作醫療製度很大程度上還難以從(cong) 根本上滿足農(nong) 民的醫療需求，教育體(ti) 係上的救助措施也比較有限。因此，如何實現農(nong) 村低保製度與(yu) 新農(nong) 合、教育製度之間的銜接就成為(wei) 一大難題。

　　總而言之，由於(yu) 各項農(nong) 村社會(hui) 政策的目標與(yu) 績效的複雜性、多樣性和差異性，它們(men) 之間可能會(hui) 出現不一致甚至相互抵牾的狀況，這就導致政策難以發揮應有的效應；抑或由於(yu) 某項政策在設計之初沒有充分考慮與(yu) 其他政策的有效銜接和良性互動，從(cong) 而不利於(yu) 激發各項政策的最大績效。在農(nong) 村社會(hui) 政策的製定與(yu) 實施過程中，應兼顧戰略考量與(yu) 策略選擇，注重社會(hui) 政策體(ti) 係的銜接與(yu) 聯動，著力構建一套包容性強、具備可持續性的農(nong) 村社會(hui) 政策體(ti) 係，這既可有效地避免政策之間的重合問題，又能提高政策運行的效率和效度。

　　（本文係教育部人文社科重點研究基地重大項目“貧困農(nong) 民的代際更替與(yu) 脫貧機製研究”（10JJDZONGHE023）階段性成果）

　　（作者單位：華中師範大學社會(hui) 學院，管理學院）