我國現行的養(yang) 老保險製度，具有明顯的“碎片化”特點，妨礙了不同職業(ye) 群體(ti) 之間的人員流動，不能有效發揮社會(hui) 互濟功能，也不能有效應對養(yang) 老保險麵臨(lin) 的財務困境。因此應藉事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度的改革，重構中國的養(yang) 老保險製度，打破城鄉(xiang) 界限和職業(ye) 界限，建立基於(yu) 國民身份的單一基本養(yang) 老保險製度。

　　2009年新年伊始，事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革試點啟動的消息。引起社會(hui) 上的廣泛關(guan) 注。基於(yu) 中國養(yang) 老保險製度的現狀，事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革勢在必行。推行事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革並不能簡單地理解為(wei) 減輕國家財政負擔，破除社會(hui) 保障製度長期存在的“二元結構”，逐步建立全國統一的養(yang) 老保險製度，實現城鄉(xiang) 全覆蓋，人人皆有保障，才是改革的出發點和終極目的。

　　一、現行養(yang) 老保險製度改革勢在必行

　　我國現行的養(yang) 老保險製度構成複雜、模式多樣，分為(wei) 城鎮職工養(yang) 老保險和農(nong) 村養(yang) 老保險兩(liang) 大類，城鎮職工養(yang) 老保險又分為(wei) 企業(ye) 養(yang) 老保險和機關(guan) 事業(ye) 單位退休製度兩(liang) 種，共計有公務員、事業(ye) 單位、企業(ye) 、農(nong) 民工四種養(yang) 老保障模式。這些養(yang) 老保障模式費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，缺乏銜接，具有明顯的“碎片化”特點。“碎片化”的製度設計，無助於(yu) 體(ti) 現公平公正，妨礙了不同職業(ye) 群體(ti) 之間的人員流動，不能有效發揮養(yang) 老保險的社會(hui) 互濟功能，也不能有效應對養(yang) 老保險麵臨(lin) 的財務困境，革弊圖新已呈必然之勢。

　　(一)“碎片化”的養(yang) 老保險製度導致待遇差距。

　　至上個(ge) 世紀90年代，企業(ye) 完成了養(yang) 老保險製度改革，正式確立了“社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶相結合”的養(yang) 老保險模式：而國家機關(guan) 和事業(ye) 單位則未列入改革範圍，退休人員的養(yang) 老金依舊由國家財政完全撥付，從(cong) 而形成了養(yang) 老資金來源上的“雙軌製”。企業(ye) 職工的養(yang) 老保險由企業(ye) 和個(ge) 人共同承擔，企業(ye) 繳費一般不超過職工工資總額的20％，個(ge) 人繳費比例為(wei) 本人工資的8％，養(yang) 老金與(yu) 當地社會(hui) 工資水平和生活水平掛鉤：國家機關(guan) 和事業(ye) 單位工作人員的養(yang) 老保險費用是由國家和單位負擔，個(ge) 人不繳費，養(yang) 老金標準以本人工資為(wei) 基數，按工齡長短核計發放。養(yang) 老金的繳費和發放體(ti) 製上存在的“雙軌製”，導致機關(guan) 事業(ye) 單位與(yu) 企業(ye) 退休人員的養(yang) 老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當的事業(ye) 單位職工和企業(ye) 職工，退休後的收入差距可能相差兩(liang) 倍甚至更多。事業(ye) 單位職工特別是公務員養(yang) 老被視為(wei) “遊離”於(yu) 社會(hui) 保險製度之外，而享受另一種“超穩定”、“超水平”養(yang) 老方式的特殊群體(ti) 。處在城鎮職工養(yang) 老保險體(ti) 製邊緣的農(nong) 民工養(yang) 老，由於(yu) 繳費門檻高、跨區域轉移難及15年的繳費年限等政策限製，一直存在參保率低、退保率高等現實問題，實際上根本起不到養(yang) 老的作用。截至2008年底，全國參加城保的農(nong) 民工2416萬(wan) 人，隻占在城鎮就業(ye) 的2.3億(yi) 農(nong) 民工的17％。

　　(二)“碎片化”的養(yang) 老保險製度淤塞了社會(hui) 成員的職業(ye) 流動。

　　企業(ye) 職工和機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員及公務員在養(yang) 老保險製度上的差別，不僅(jin) 導致了他們(men) 退休後的待遇差距，還在相當程度上淤塞了這兩(liang) 類職業(ye) 之間的人員流動。企業(ye) 職工調到機關(guan) 或事業(ye) 單位，已繳納的養(yang) 老保險費無法銜接：機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員調到企業(ye) ，欠繳的養(yang) 老保險費沒有來源，從(cong) 而在客觀上形成並加劇了企業(ye) 與(yu) 行政事業(ye) 單位之間的職業(ye) 壁壘，嚴(yan) 重妨礙了合理有序的人才流動。行政事業(ye) 單位人員如果要離開，由於(yu) 沒有建立個(ge) 人養(yang) 老保險賬戶，沒有個(ge) 人養(yang) 老保險金積累，原本退休後可以領取的退休金又沒有了，明智的選擇當然是留在行政單位不動；公務員選擇離開和退出原來工作單位，同樣意味著他將失去將來的養(yang) 老保障；由於(yu) 涉及相關(guan) 人員的養(yang) 老保障問題，政府機構在辭退公務員問題上顧忌重重，導致公務員退出機製不暢，形成公務員管理中“隻進不出”的格局。

　　(三)“碎片化”的養(yang) 老保險製度將使“城保”陷入財務困境。

　　由於(yu) 一些企業(ye) 繳費不足和我國人口老齡化步伐加快，我國城市基本養(yang) 老保險製度的財務平衡麵臨(lin) 的形勢不容樂(le) 觀。首先，由於(yu) 傳(chuan) 統養(yang) 老體(ti) 製沒有提供資金積累，現行城市養(yang) 老保險體(ti) 製不得不麵臨(lin) 著龐大的資金缺口難題。根據勞動和社會(hui) 保障部提供的情況，2005年我國城市養(yang) 老金缺口2.5萬(wan) 億(yi) 元，在未來30年時間裏將達到6萬(wan) 億(yi) 元。

　　其次，在養(yang) 老金缺口嚴(yan) 重存在的情況下，統籌基金與(yu) 個(ge) 人賬戶的混賬管理隻好挪用個(ge) 人賬戶積累來填補養(yang) 老金缺口，因此從(cong) 一開始，新體(ti) 製就麵臨(lin) 著個(ge) 人賬戶“空賬”問題，並隨著時間推移日益加重。2000年我國養(yang) 老金“空賬”達到360多億(yi) 元，到了2005年底，“空賬”已達8000億(yi) 元。

　　再次，隨著中國人口老齡化進程的加快，2007年我國65歲以上老年人口為(wei) 總人口的8.1％，2020年達到11.2％，到本世紀40年代將達到峰值3.2億(yi) 人，占總人口的22％。隨著勞動年齡人口比例下降，我國社會(hui) 的養(yang) 老負擔將大大加重。上海是我國人口老齡化現象出現最早且老齡化程度最嚴(yan) 重的城市，上海2007年“城保”製度贍養(yang) 比為(wei) 1.48：1，致使當年基金收支缺口達50億(yi) 元。

　　二、我國養(yang) 老保險體(ti) 製改革的方向

　　事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度的改革為(wei) 重構中國的養(yang) 老保險製度提供了契機，應藉此打破城鄉(xiang) 界限和職業(ye) 界限，跨越戶籍製度的藩籬，建立基於(yu) 國民身份的單一基本養(yang) 老保險製度，不僅(jin) 為(wei) 公務員養(yang) 老保險改革奠定基礎，也為(wei) 2020年實現“全覆蓋”的社會(hui) 保障體(ti) 係創造條件。

　　(一)建立全國統一的基本養(yang) 老製度。

　　建立全國統一的基本養(yang) 老製度有助於(yu) 進一步體(ti) 現公平公正原則。公平的養(yang) 老保障製度應該沒有身份的差異，無論是國家公務員、事業(ye) 單位人員，還是企業(ye) 員工、自由職業(ye) 者，或是農(nong) 民工，各人均應承擔相同的自繳比例，到期均可以享受平等的社會(hui) 養(yang) 老標準。建立統一製度、統一規則的全國“大一統”的基本養(yang) 老保險製度，推動實現城鄉(xiang) 全麵覆蓋、人人皆有保障、適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展需要的養(yang) 老保障體(ti) 係，符合建立和諧社會(hui) 的政策需求，有助於(yu) 維護社會(hui) 穩定，具有重大的戰略意義(yi) 。其次，建立全國統一的基本養(yang) 老製度，才是解決(jue) 我國養(yang) 老保障製度問題的根本之策。有媒體(ti) 報道，事業(ye) 單位養(yang) 老保險改革的動因是財政負擔問題。若僅(jin) 將減輕國家財政負擔作為(wei) 事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革的目標，事業(ye) 單位養(yang) 老改革，將成為(wei) “頭痛醫頭”的改革，將事業(ye) 單位養(yang) 老保險待遇降低到企業(ye) 水平，而公務員養(yang) 老改革卻不納入改革的範疇，必將增加事業(ye) 單位養(yang) 老改革的阻力。將事業(ye) 單位養(yang) 老改革、公務員養(yang) 老改革、農(nong) 民工養(yang) 老改革分而治之，我國養(yang) 老製度的“碎片化”將從(cong) “二元”演變為(wei) “三元”“四元”，其麵臨(lin) 的問題和困境將更加嚴(yan) 峻。

　　(二)縮減國家基本養(yang) 老保險比重。

　　實行全國統一基本養(yang) 老保險製度，麵臨(lin) 的突出困難是基本養(yang) 老金的標準問題。在事業(ye) 單位養(yang) 老保障製度改革方案中，因提出“事業(ye) 單位的養(yang) 老金按照企業(ye) 模式計發”，就引發了是“提高企業(ye) 養(yang) 老金水平”還是“降低事業(ye) 單位養(yang) 老金水平”的爭(zheng) 議。建立全國統一的基本養(yang) 老保險製度，把農(nong) 民工也納入全國統一的基本養(yang) 老製度體(ti) 係，農(nong) 民工與(yu) 城鎮職工養(yang) 老金待遇給付的差距似乎更難以平衡。按照原有城鎮待遇標準，農(nong) 民居民養(yang) 老金收入顯然提高，但是來自於(yu) 農(nong) 民的繳費收入必然十分有限，製度財務必然是不可持續的；降低原有城鎮待遇標準，使得全體(ti) 參保人員退休的待遇水平在中間取齊，農(nong) 民工的養(yang) 老金待遇水平適當提高，城鎮居民退休收入卻大幅下降。突破這一瓶頸的重要途徑是降低基本養(yang) 老保險比重。縮減國家基本養(yang) 老保險的水平，加強企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險和個(ge) 人儲(chu) 蓄性養(yang) 老保險的作用，尤其是加大企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險的比重和作用，已經成為(wei) 世界各國養(yang) 老保險製度改革的共同趨勢。

　　我國也需要對養(yang) 老保險體(ti) 係進行結構調整，進一步縮減過高的基本養(yang) 老保險水平，同時賦予企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險以更大的責任。根據我國現實和國際經驗，可以將我國基本養(yang) 老保險待遇的目標替代率由目前企業(ye) 基本養(yang) 老保險的58.5％降低為(wei) 20％，略高於(yu) 社會(hui) 救濟的水平但能夠保障退休職工最低的基本生活，這樣就可以大大降低養(yang) 老保險的門檻，有利於(yu) 推動廣大農(nong) 民工加入全國統一的養(yang) 老保險體(ti) 係，實現城鄉(xiang) 全覆蓋的社會(hui) 保障目標；而農(nong) 民工的加入和養(yang) 老保險覆蓋率的大幅度提高，又有利於(yu) 解決(jue) 城鎮勞動入口比例下降和老齡化給養(yang) 老保險製度帶來的財務困境。在適當的時候，基本養(yang) 老的責任可以全部由政府承擔，國家給每一個(ge) 退休的老人發一份吃飯的錢，真正實現“社會(hui) 統籌國民化”。

　　(三)大力發展企業(ye) (職業(ye) )補償(chang) 養(yang) 老保險。

　　養(yang) 老保險製度改革的目的顯然不是降低養(yang) 老金水平，而是調整整個(ge) 養(yang) 老保險體(ti) 係的結構和養(yang) 老金待遇的結構，將原來基本養(yang) 老保險製度的部分責任轉移出來，由其他形式的養(yang) 老保險製度來承擔。為(wei) 了彌補統一製度後事業(ye) 單位和企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險待遇水平的下降，必須大力發展企業(ye) (職業(ye) )年金作為(wei) 補充養(yang) 老保險及個(ge) 人儲(chu) 蓄性養(yang) 老保險，尤其是企業(ye) (職業(ye) )年金。實際上，我國在上世紀90年代以來的一係列改革政策中都提倡建立多層次的養(yang) 老保險體(ti) 係，即建立基本養(yang) 老保險、企業(ye) 補充養(yang) 老保險和個(ge) 人儲(chu) 蓄性養(yang) 老保險相結合的三支柱養(yang) 老保險體(ti) 係。但是，由於(yu) 作為(wei) 補充養(yang) 老保險的企業(ye) 年金屬於(yu) 自願性的，缺乏相關(guan) 政策規範，因此其覆蓋麵和規模還很小，發展緩慢。

　　做大企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險，一是將縮減基本養(yang) 老保險後企事業(ye) 減少的繳費比例增加到“企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險”中；二是將基本養(yang) 老保險的個(ge) 人賬戶部分剝離出來，合並到“企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險”中，使擴大後的企業(ye) (職業(ye) )補充保險，達到養(yang) 老金替代率的40％～60％左右。最終形成以基本養(yang) 老保險為(wei) 基礎、企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險為(wei) 主體(ti) 、輔之以一定的自願性個(ge) 人儲(chu) 蓄養(yang) 老保險的三支柱養(yang) 老保險新體(ti) 係。企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險實行完全的個(ge) 人賬戶製和累積製，每個(ge) 人擁有一個(ge) 社會(hui) 保障賬號，具有便攜性，有利於(yu) 勞動力在不同職業(ye) 和地區之間合理有序的流動；在待遇給付上，在企事業(ye) 和個(ge) 人繳費與(yu) 未來受益之間建立密切的精算聯係，在設定的封頂線之下，較高的費基便可獲得較高的退休金，可以體(ti) 現不同發展水平、不同群體(ti) 、甚至不同個(ge) 人之間的收入水平。如此一個(ge) 各得其所、多繳多得、與(yu) 個(ge) 人利益密切相關(guan) 的企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老製度，可以激發企事業(ye) 和個(ge) 人繳費的積極性，對企事業(ye) 而言，企業(ye) (職業(ye) )補充養(yang) 老保險也是增強凝聚力的一種手段，有助於(yu) 提高職工對企事業(ye) 的歸屬感，促進企事業(ye) 提高經濟效益。