一、近幾年的背景分析

　　2008年的一場國際金融危機促成兩(liang) 大共識：經濟發展模式轉型，建立健全社會(hui) 保障體(ti) 係。

　　兩(liang) 大共識促成了一種政策取向：加快建立健全的社會(hui) 保障體(ti) 係。這一趨勢已經不可逆轉，但漠視城鄉(xiang) 居民社會(hui) 保障訴求和追求短期福利政績的現象同時並存，社會(hui) 保障體(ti) 係建設的節奏受到人為(wei) 因素的影響，具體(ti) 政策思路仍有分歧。

　　在此，我還要強調指出的是，在歐洲部分國家出現債(zhai) 務危機後，我國媒體(ti) 上將這些國家遭遇的債(zhai) 務危機簡單地看成福利水平太高導致的危機，進而對我國正在加速建設的社會(hui) 保障體(ti) 係產(chan) 生憂慮，這其實是一種誤導。因為(wei) 歐洲部分國家的債(zhai) 務危機，是由金融危機導致經濟危機，進而產(chan) 生債(zhai) 務危機並引發政治危機的一個(ge) 鏈條，它首先是所在國家經濟或產(chan) 業(ye) 政策失誤即經濟原因導致的結果，同時也是源自華爾街的金融異化導致的結果，還是一些國家的政治家不負責任導致的結果。因此，歐債(zhai) 危機本身仍然是一次經濟危機，它的惡化可能導致福利危機，但絕不能本末倒置地認為(wei) 是福利危機導致了歐債(zhai) 危機。

　　我們(men) 不能將提高國民福利、建設社會(hui) 保障製度與(yu) 經濟發展對立起來。從(cong) 一百多年前現代社會(hui) 保障製度在德國創立開始，這一製度就扮演著化解社會(hui) 矛盾、維護社會(hui) 公正、促進社會(hui) 和諧、維係經濟健康持續發展的不可替代的角色。無論是德國從(cong) 貧弱之國到強盛大國，還是美國擺脫危機到持續稱霸，以及福利國家在過去半個(ge) 多世紀的和諧增長，都揭示了社會(hui) 保障製度不僅(jin) 是當代世界各國人民的普遍需求，也是當代世界獲得持續發展的重要動力源。就是在當前歐債(zhai) 危機的背景下，我們(men) 仍然可以看到作為(wei) 社會(hui) 保障製度起源地並以自己的社會(hui) （保障）市場經濟模式為(wei) 榮的德國依然保持著持續增長的勢頭，作為(wei) “福利國家櫥窗”的北歐國家瑞典同樣在持續發展之中，因此，近一百來的客觀事實就是，社會(hui) 保障製度恰恰是不斷化解經濟危機與(yu) 社會(hui) 危機，而不是導致經濟危機與(yu) 社會(hui) 危機。

　　歐債(zhai) 危機帶給我們(men) 帶來的重要啟示在於(yu) ：一是要緊緊抓住發展是第一要務，在科學發展觀的指導下，實現國民經濟的持續健康發展；二是要堅持實業(ye) 立國的方針不能動搖，同時要對金融異化保持高度警惕；三是執政者與(yu) 施政者要有擔當精神，時刻做到居安思危，在危機到來時敢於(yu) 擔當責任；四是在建立健全社會(hui) 保障體(ti) 係過程中，既要積極主動地大膽推進體(ti) 係建設，杜絕漠視國民福利訴求的現象，也要保持理性，避免短期福利政績病，實現社會(hui) 保障製度可持續發展。

　　一個(ge) 應當凝聚的共識是：保持國民福利與(yu) 國民經濟同步發展是一個(ge) 國家健康持續發展的內(nei) 在要求，而讓人民一年比一年過得好則是執政者與(yu) 施政者的重大使命。在複雜的國際背景下，有必要堅定加快健全我國社會(hui) 保障體(ti) 係的決(jue) 心與(yu) 信心，通過社會(hui) 保障製度化解全體(ti) 人民的後顧之憂，並提供穩定的安全預期。一個(ge) 健全、公正的社會(hui) 保障體(ti) 係的建立，一定能夠維係國家強盛與(yu) 持續發展。

　　二、中國社保體(ti) 係建設正在經曆六大轉變

　　“十一五”期間是改革開放以來中國社會(hui) 保障體(ti) 係建設最快的時期，也是公共投入力度最大、惠及民生最廣的時期。經過近幾年的發展，中國社保體(ti) 係建設正在經曆著六大轉變：

　　一是從(cong) 工具性製度安排到目的性製度安排的轉變：消災化險、維護穩定、被動式；保障與(yu) 改善民生、促進社會(hui) 和諧、主動式。

　　二是從(cong) 選擇型製度安排到普惠型製度安排的轉變：市民優(you) 先、強者優(you) 先、輔之以對弱者的有限救濟；全民醫療保障、全民養(yang) 老保險、覆蓋全民的社會(hui) 救助，以及正在快速發展的社會(hui) 福利事業(ye) ，惠及全體(ti) 人民。

　　三是從(cong) 骨架型製度安排到完整型製度安排的轉變：過去是“兩(liang) 免除一解除”，養(yang) 老、醫療與(yu) 救助；現在是各項社會(hui) 保障事業(ye) 全麵發展。

　　四是從(cong) 救助型製度安排到福利型製度安排的轉變：雪中送炭，錦上添花，保障水平不斷提升，不僅(jin) 追求減輕乃至解除後顧之憂，而且追求社會(hui) 財富的合理分配。

　　五是從(cong) 分割型製度安排到統籌型製度安排的轉變：城鄉(xiang) 分割、群體(ti) 分割；城鄉(xiang) 統籌，製度整合，公正性提升。

　　六是從(cong) 改革試驗性狀態到定型、穩定發展新階段的轉變：以往是改革試驗全麵開花，地方創新過度，確實調動了各地的積極性與(yu) 主動性，但也造成了製度碎片化的不良後果，現在則強調頂層設計，法製規範，促使製度走向定型穩定發展的新階段，這是提供穩定安全預期的基本依據。

　　上述轉變揭示出中國社會(hui) 保障體(ti) 係建設已經進入了快車道。

　　三、中國社保體(ti) 係建設麵臨(lin) 的挑戰與(yu) 風險

　　挑戰主要表現在：理論認識誤區仍然存在、責任分擔機製重塑不易、群體(ti) 利益格局調整難度大、地區差距與(yu) 人口流動性高非短期內(nei) 可以解決(jue) 。

　　風險主要表現在：

　　一是製度設計中隱含的風險。如製度碎片化、群體(ti) 分割化、責任分擔失衡、利益調控乏力（如費率反應不靈敏）。實質上是利益分割與(yu) 利益失衡，又缺乏有力的調控機製，任其下去，必然導致利益差距越來越大，社會(hui) 矛盾越來越尖銳。

　　二是運行機製不順的風險。如監管體(ti) 製不順、經辦機製不順。部門交叉分割，經辦僵化，不僅(jin) 導致了行政效率與(yu) 經辦能力不高，而且衍生出一些新的問題與(yu) 矛盾。

　　三是基金貶值風險。我們(men) 選擇了基金製，卻並未認真考慮基金貶值的風險，現實中基金積累規模在持續擴大，因貶值導致的基金損失也在同步擴大。目前全國社會(hui) 保險基金結餘(yu) 二萬(wan) 多億(yi) 元，每年貶值數百億(yi) 元，而這一基金還在持續壯大，貶值的風險也就越來越大；如果遭遇金融危機，對基金製將是一個(ge) 重大打擊，這是影響社會(hui) 保障製度特別是養(yang) 老保險製度的根本性風險來源。

　　四是配套機製風險。如收入分配不公與(yu) 失範，導致基數失準，預測失準，風險失控；再如醫藥機製失範，醫療醫藥費用失控，導致醫療保障製度風險失控。

　　四、應對風險與(yu) 治理危機

　　一是必須堅持正確的發展理念。在堅守公正、共享的價(jia) 值取向的原則下，確立國民福利與(yu) 國民經濟同步增長、協調發展的大方針，確保人民感覺到一年比一年好。

　　二是優(you) 化現行製度的結構。特別是急切需要優(you) 化養(yang) 老保險、醫療保險、社會(hui) 救助與(yu) 老年福利的製度結構。

　　三是促使基本保障製度盡快定型，以給全體(ti) 人民以穩定的安全預期。

　　四是逐步提高社會(hui) 保障水平，同時促進這一製度的公平性，使之成為(wei) 社會(hui) 財富合理分配的基本製度保證。