作為(wei) 構建社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 的重要內(nei) 容和全麵建成小康社會(hui) 的重要指標，社會(hui) 保障製度被提升到前所未有的戰略高度，社會(hui) 保障製度進入統籌城鄉(xiang) 發展和製度創新完善的新階段。因此，我們(men) 要在不斷完善城鎮社會(hui) 保障體(ti) 係的同時，更加注重農(nong) 村的社會(hui) 保障體(ti) 係建設，統籌兼顧，大膽創新，加快推進中國特色農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設。

　　我國社會(hui) 保障製度開始進入統籌城鄉(xiang) 發展和製度創新完善的新階段

　　新中國成立後，黨(dang) 和政府高度重視社會(hui) 保障工作，社會(hui) 保障伴隨經濟社會(hui) 的發展而不斷改革完善。社會(hui) 保障製度從(cong) 無到有，從(cong) 城鎮到農(nong) 村，從(cong) 正規就業(ye) 人群到城鄉(xiang) 全體(ti) 居民，從(cong) “摸著石頭過河”，到上升為(wei) 法律保障。目前已基本形成了保障項目比較齊全，保障範圍覆蓋城鄉(xiang) 全體(ti) 居民，適應市場經濟體(ti) 製和社會(hui) 發展需要，具有中國特色的社會(hui) 保障體(ti) 係架構。

　　黨(dang) 的十七大提出到“2020年，覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係基本建立，人人享有基本生活保障”。作為(wei) 構建社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 的重要內(nei) 容和全麵建成小康社會(hui) 的重要指標，社會(hui) 保障製度被提升到前所未有的戰略高度，社會(hui) 保障製度開始進入統籌城鄉(xiang) 發展和製度創新完善的新階段。按照到2012年前初步建立具有中國特色的社會(hui) 保障製度框架、2020年建立完善的中國特色的社會(hui) 保障體(ti) 係，並覆蓋全體(ti) 居民的要求，我國社會(hui) 保障進入城鄉(xiang) 統籌發展階段：一是將農(nong) 民工納入城鎮社會(hui) 保險範圍；二是開展被征地農(nong) 民社會(hui) 保障；三是開展新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險試點；四是許多地方開始探索和實踐城鄉(xiang) 統籌的社會(hui) 保障。

　　我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設和發展的主要成效

　　經過30多年的改革發展，我國農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係框架基本建立，製度和政策體(ti) 係得到進一步完善，機製逐步健全，成效顯著。突出體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵：

　　農(nong) 村社會(hui) 保障製度體(ti) 係框架初步形成。經過幾十年探索，形成了以社會(hui) 保險、社會(hui) 救助、社會(hui) 福利、優(you) 撫安置和社會(hui) 慈善事業(ye) 在內(nei) 的農(nong) 村社會(hui) 保障製度框架，製度運行總體(ti) 平穩。

　　覆蓋範圍逐步擴大。新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險自2009年試點以來，截至2010年12月，全國有27個(ge) 省、自治區的838個(ge) 縣(市、區、旗)和4個(ge) 直轄市部分區縣開展國家新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險試點。新型農(nong) 村合作醫療方麵，截止2010年底，全國有2678個(ge) 縣(區、市)開展了新型農(nong) 村合作醫療，參合人口數達8.36億(yi) 人，參合率為(wei) 96%。農(nong) 村基本生活保障製度於(yu) 2007年建立以來，其覆蓋人口迅速擴大。

　　待遇水平逐步提高。新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險，地方財政對個(ge) 人繳費提供不低於(yu) 每年30元的繳費補貼，基礎養(yang) 老金由政府全額提供，其標準不低於(yu) 55元/月。新型農(nong) 村合作醫療方麵，政府財政不斷增加補助力度。醫療救助方麵，2009年，全國累計救助貧困農(nong) 民4789.1萬(wan) 人次，其中資助參加合作醫療4059.1萬(wan) 人次，人均資助25.9元。全國農(nong) 村低保平均標準由2008年的每人每月82.3元，提高到2010年的117元。2010年全國五保集中供養(yang) 175.9萬(wan) 人，平均供養(yang) 標準2951元/年，供養(yang) 水平逐年提高。

　　在農(nong) 村建立了一支社會(hui) 保障管理服務隊伍，管理服務能力不斷增強。為(wei) 適應新農(nong) 保試點工作，各地大力加強組織建設，健全機構，充實隊伍。2010年，新增農(nong) 保經辦機構188個(ge) ，新增農(nong) 保工作人員3048人。試點縣所屬15209個(ge) 鄉(xiang) 鎮均配有工作人員，試點縣各行政村均配有協管員。以“金保工程”為(wei) 骨幹的社會(hui) 保險計算機網絡，正在向農(nong) 村延伸，開始發行社會(hui) 保障卡。農(nong) 民足不出戶，即可通過網絡等獲得社會(hui) 保障信息、領取社保待遇等。

　　建立和完善了政府財政對農(nong) 村社會(hui) 保障的投入機製。2003年前，我國社會(hui) 保障製度建設重點在城鎮，農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設滯後，財政投入農(nong) 村社會(hui) 保障力度小。隨著新農(nong) 保和新農(nong) 合覆蓋麵擴大，財政在農(nong) 村社會(hui) 保障方麵的投入逐年增加。

　　我國農(nong) 村社保體(ti) 係發展麵臨(lin) 的挑戰

　　當前，我國正進入全麵建設社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 新的發展階段。站在新的曆史起點，總體(ti) 來說，農(nong) 村社會(hui) 保障不論從(cong) 體(ti) 係建設、覆蓋麵還是待遇水平等方麵，還有較大差距，麵臨(lin) 諸多新要求和新挑戰。主要表現在：

　　工業(ye) 化加速，城鄉(xiang) 結構急劇變化，農(nong) 村的社會(hui) 保障問題更加突出。經過30多年來改革開放，我國進入工業(ye) 化中期階段，工業(ye) 化加速、城鄉(xiang) 結構巨變。第六次人口普查結果顯示，2010年末，我國的城鎮化率已達49.68%。到2020年城鎮化率有可能到達60%。這種快速變化的格局，凸顯了現行社會(hui) 保障的製度缺失：一方麵，大量在城鄉(xiang) 之間流動的農(nong) 民工，許多人還沒參保，有的參保的也存在春節回鄉(xiang) 時“退保”。另一方麵，大量青壯年勞動力轉到城鎮就業(ye) ，留在農(nong) 村的多是老弱婦孺，“空巢化”狀況嚴(yan) 重，傳(chuan) 統的土地保障和家庭養(yang) 老難以為(wei) 繼。如何既體(ti) 現公平普惠，又適應城鄉(xiang) 之間和區域之間發展不平衡、財政支撐能力各不相同、個(ge) 人繳費能力差異大等現實狀況，加快推進覆蓋城鄉(xiang) 的社會(hui) 保障體(ti) 係建設，還需要一個(ge) 長期艱苦探索的過程。

　　社會(hui) 保障製度“城鄉(xiang) 二元結構”明顯。我國的養(yang) 老保障製度經過近20年的不斷改革和完善，形成了現行城鎮職工和農(nong) 民的社會(hui) 保障製度框架。總體(ti) 上，這一製度框架的形成和發展演變過程，一方麵，是適應了我國不同發展階段的需要，與(yu) 我國的社會(hui) 經濟發展水平相輔相成，在推動和促進社會(hui) 經濟發展中發揮了重要作用；但另一方麵，正是出於(yu) 不同時期的不同需要出台了相應的保障製度，因而也帶有各個(ge) 不同時代和發展階段的明顯特征，還有明顯的城鄉(xiang) 二元痕跡。特別是在我國工業(ye) 化、城市化、老齡化都在加速發展，而社會(hui) 經濟發展無時無刻不需要社會(hui) 保障的今天，對社會(hui) 保障進行係統的框架設計和長遠的考慮安排，勢在必行。

　　城鄉(xiang) 社會(hui) 保險關(guan) 係不銜接，跨城鄉(xiang) 轉移接續難。不論是基本養(yang) 老保險還是醫療保險，城鄉(xiang) 製度之間缺乏銜接通道。以養(yang) 老保險為(wei) 例，城鎮企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險和新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險實行不同的製度設計，繳費和待遇水平相差懸殊，養(yang) 老保險關(guan) 係在兩(liang) 個(ge) 製度之間的轉移接續問題還沒有解決(jue) 。城鎮職工基本醫療保險和新農(nong) 合方麵，也缺乏轉移銜接的通道。

　　農(nong) 村社會(hui) 保險實際覆蓋麵不高，城鄉(xiang) 覆蓋麵存在差距。隨著新農(nong) 保、新農(nong) 合，城鎮居民醫保和城鎮居民養(yang) 老保險製度的試點，目前我國針對各個(ge) 群體(ti) 的養(yang) 老和醫療保障製度已基本建立，可以說，全民醫保和人人享有基本養(yang) 老保障的製度目標已基本實現。但與(yu) 此同時，還有大量未保人群，他們(men) 沒有任何老年保障。新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度尚處於(yu) 試點階段，多數農(nong) 民還沒有加入進來。

　　統籌層次低，基金不能保值增值。一方麵，新農(nong) 保和新農(nong) 合大多以縣級統籌為(wei) 主，統籌層次較低，影響了在更大範圍內(nei) 的社會(hui) 共濟和風險共擔，也不利於(yu) 製度統一和降低經辦成本，提高經辦效率。而另一方麵，基金保值增值問題更為(wei) 突出。由於(yu) 新農(nong) 保實行基礎養(yang) 老金和個(ge) 人賬戶結合的模式，未來參保者的待遇水平，在一定程度上取決(jue) 於(yu) 個(ge) 人賬戶的積累額和保值增值的情況。但目前，全國養(yang) 老保險基金平均收益率不高，農(nong) 保基金隻能存銀行、買(mai) 國債(zhai) ，運營效率低，隨著通貨膨脹壓力增長，麵臨(lin) 更大的貶值風險。隨著新農(nong) 保製度的擴大試點和推廣普及，基金規模越來越大，如何管理和運營所籌集的新農(nong) 保資金，實現保值增值，是十分迫切的要求。

　　加快推進農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設的思考

　　建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係的目標是：建立具有中國特色、全民共享的社會(hui) 保障製度、機製和體(ti) 製，實現保障對象全民化、保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務社會(hui) 化，為(wei) 全麵實現小康社會(hui) 提供和諧、穩定的保障網。重點是五個(ge) 方麵：一是保障項目比較齊全，人人享有基本保障；二是待遇水平適度，能夠有效保障基本生活；三是管理服務健全，能夠保證為(wei) 公民提供方便、快捷、周全的服務；四是製度能夠定型，資金長期平衡，實現可持續。五是保障方式多層次，以滿足農(nong) 村群眾(zhong) 更高需求。

　　在加快農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設的進程中，需要把握以下幾個(ge) 方麵：一是堅持從(cong) 基本國情出發，與(yu) 農(nong) 村經濟社會(hui) 發展要求和水平相適應。我國人口眾(zhong) 多，人均GDP尚處於(yu) 中下等國家水平，城鄉(xiang) 之間、地區之間經濟發展不平衡，城鄉(xiang) 二元結構仍未根本改變。立足這個(ge) 基本國情，農(nong) 村的社會(hui) 保障應定位於(yu) 基本保障。同時，根據城鄉(xiang) 、區域不平衡的特點，製度設計不搞“一刀切”，有針對性地確定適當的製度模式和待遇標準。二是堅持社會(hui) 保障為(wei) 主，公平與(yu) 效率相結合，權利與(yu) 義(yi) 務相對應。在保障模式上，堅持以繳費型社會(hui) 保險製度為(wei) 主體(ti) ，以非繳費型福利項目為(wei) 補充。同時，要根據經濟社會(hui) 發展，不斷提高待遇水平，適當縮小與(yu) 城鎮的待遇差距，讓城鄉(xiang) 全體(ti) 人民共享社會(hui) 經濟發展成果。三是堅持立足當前，著眼長遠，處理好改革、發展、穩定三者關(guan) 係。改革和製度創新都要注重保持政策的連續性，堅持試點先行，及時總結經驗，由點及麵，漸次推進改革。

　　從(cong) 現在起到2020年，在超過13.4億(yi) 人口，其中農(nong) 村人口占大多數的東(dong) 方發展中大國，實現人人享有社會(hui) 保障的目標，將是一項前無古人的偉(wei) 大壯舉(ju) ，意義(yi) 重大，任務艱巨，時間緊迫。應堅持黨(dang) 的十七大確定的發展方向和目標任務，著力解決(jue) 農(nong) 村社會(hui) 保障中的現實突出問題，在不斷改革完善城鎮社會(hui) 保障體(ti) 係的同時，更加注重農(nong) 村的社會(hui) 保障體(ti) 係建設，統籌兼顧，不斷探索，大膽創新，進一步加快推進中國特色的農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設。(作者為(wei) 國家人力資源和社會(hui) 保障部社會(hui) 保障研究所研究員)