都市新移民居住區的幾種可能     

    從(cong) 理論上講，都市化過程中大量新移民的居住和安家問題無非是下麵這幾種可能：

    第一，如果這些移民足夠富裕，他們(men) 自然可以與(yu) 一般市民那樣購買(mai) 或租用普通商品房。但是經濟規律決(jue) 定了房地產(chan) 價(jia) 格低廉的城市通常都是不能吸引移民的蕭條都市、夕陽都市，而能夠吸引移民的繁榮都市、成長期都市房地產(chan) 價(jia) 格通常都很高昂。因此幾乎在一切國家，中國自然也不例外，能在這樣的城市買(mai) 商品房安家的人，在新移民中隻能是極少數富有的“投資移民”，作為(wei) 城市新貧民的打工者，至少在進城初期是絕少有這種可能的。

    第二，如果是“福利國家”，則政府要以保障性住房（廉租公屋或福利價(jia) 格產(chan) 權房）來解決(jue) 窮人的居住問題。其中又有集中興(xing) 建這類住房與(yu) 分散安插這類住房兩(liang) 種選擇。兩(liang) 者各有優(you) 劣。但無論哪一種，都有一個(ge) 申請資格的問題，即必須是窮人，現在住得比廉租房差，而且又不可以被驅逐，這樣才會(hui) 形成申請者群體(ti) ，然後以排隊或抽簽等方式申請保障房。

    第三，如果實行偏向於(yu) “自由放任”的政策，那就會(hui) 對窮人自己解決(jue) 低成本居住問題的安排持寬容態度，在一定條件下允許窮人“私搭亂(luan) 建”，或允許廉租私屋存在。兩(liang) 者都可以歸結為(wei) 承認“貧民窟”的存在。事實上，前述第二條的“福利國家”政策也是以此為(wei) 前提的，隻是由於(yu) 福利國家重視保障房的建設，可以使貧民窟住戶較快申請到公屋，不至於(yu) 久困貧民窟並使這種簡陋社區不斷蔓延擴大而已。而“自由放任”國家由於(yu) 公共資助少，新移民隻能靠自己奮鬥、謀求積累來擺脫貧民窟。在經濟高速增長、窮人就業(ye) 率高、收入增長快的情況下他們(men) 比較容易走出貧民窟。但如果國家“自由放任”而經濟增長又因某種原因相對停滯，貧民窟就可能成為(wei) 一種持續存在、甚至不斷擴大的“城市病”了。

    第四，還有一些國家對城市新貧民的居住實行所謂“既不給自由，也不給福利”的政策，其中又有兩(liang) 種做法，一種是“流動勞工”製度，或曰“兩(liang) 棲人”製度，即以集體(ti) 工棚形式，隻讓新貧民作為(wei) “勞動力”單身進城出賣青春，形成“35歲現象”、家庭分離與(yu) “回鄉(xiang) 養(yang) 老”體(ti) 製，以圖既規避城市福利責任，又避免市區出現大量窮人家庭居所即貧民窟。但這種體(ti) 製第一依賴於(yu) 嚴(yan) 厲的“城管”政策，第二依賴於(yu) 在鄉(xiang) 村對農(nong) 民土地的管製（土地歸“公家”——部落或村所有，農(nong) 民不能自由處置，於(yu) 是統治者就假定他們(men) 是“有退路”的），世界上絕大多數國家都搞不來，能體(ti) 現這種做法之“優(you) 越性”的，在當代大概隻有我國和1990年代以前白人統治下的南非。

    第五，上述“兩(liang) 棲人”製度如果維持一代人左右大都會(hui) 發生嚴(yan) 重問題，因為(wei) 那時無論怎麽(me) 管製鄉(xiang) 村土地，已經長期進城的新貧民都幾乎不可能再退回鄉(xiang) 村了。在這種情況下如果“既不給自由，也不給福利”的製度性歧視又仍然存在，可能的另一種安排就是像南非的索韋托，即實行隔離製度，在城區之外劃一塊地區形成封閉式貧民區，其他地方都不許窮人進來安家，否則就成為(wei) “違章建築”，要予以犁庭掃穴式的驅逐。這樣都市主城區仍然會(hui) 是豪華壯觀的“美麗(li) 城市”，但同時會(hui) 有一個(ge) 貧民窟的“城外城”出現。

    第六，當然，如果不搞市場經濟，就可以完全禁絕自由遷徙，把城市劃為(wei) 特殊身份者居住區，把非特許的全部窮人都趕走，或者不許其進入。這樣即便國家發生餓殍盈野的大饑荒，城裏也不會(hui) 出現棚戶區，而仍能維持煌煌帝都的雄偉(wei) 景觀。我們(men) 過去就曾經是這樣，今天的朝鮮也仍然是這樣。但是顯然，今天的中國已經越來越遠離了這種狀態。

    還有沒有其他的可能性呢？我想，要麽(me) 沒有城市化，要麽(me) 大量移民海外，否則除了上述六種，我還真想不出什麽(me) 別的可能。     

    廉租房是一種什麽(me) 樣的製度     

    在改革時代的30年裏，我們(men) 實際上是從(cong) 上述第六種狀態逐漸轉向了第四種狀態。但是如前所述，這種狀態是不可能長期持續的。而第二、三、五種狀態的勢頭都已在我國出現。但是我們(men) 顯然不能接受第五種，也特別回避第三種，於(yu) 是，如今的主流宣傳(chuan) 似乎都指向了第二種——也就是以廉租房來解決(jue) 窮人安家問題。尤其是近年來政府強調民生的情況下，這種主張更是不斷升溫。

    這種想法固然值得讚許。但是，廉租房製度其實是我們(men) 向西方學來的一種福利製度，有人說它是一種“社會(hui) 主義(yi) ”安排，其實，它固然與(yu) “拿錢買(mai) 房”的“資本主義(yi) ”交易原則不同，卻也很難說是“社會(hui) 主義(yi) ”。毋寧說依我們(men) 過去的某些界定它更像是“共產(chan) 主義(yi) ”的安排，因為(wei) 它的分配原則是“按需分配”，並不是“按勞分配”。廉租房是專(zhuan) 門照顧窮人的居住需要，而不是用來激勵工作成就的；是優(you) 先照顧無勞動能力或失業(ye) 的弱勢群體(ti) ，而不是用來獎勵“勞動模範”的。不過，這種“共產(chan) 主義(yi) ”完全是一種西方的東(dong) 西，它在我們(men) 的土地上沒有先例，而且是與(yu) 我國過去的許多做法（不僅(jin) 是“商品房改革”中的做法，更包括改革前的“住房待遇”製做法）完全相反的。不改變這些做法，廉租房製度就很可能被扭曲。

    這是因為(wei) ，我們(men) 過去那種“住房待遇”製雖然也被稱為(wei) “福利房”，其實它與(yu) 西方民主國家的福利製度是相反的。他們(men) 的福利房有兩(liang) 個(ge) 特征，第一是由政府的房政部門麵向社會(hui) 蓋的，不是各單位給自己內(nei) 部人蓋的。我們(men) 政府的房政部門也直接管一些不屬於(yu) 單位的房，有的地方叫直管公房，有的叫經租房，但是大家都知道那是一些什麽(me) 樣的房？都是城市裏的危房、破房、舊房，北京破破爛爛的四合院等，基本上都是“舊社會(hui) ”留下來的。我們(men) 的街道房管所曆來窮得連維修舊房都困難，更何談蓋新房。那麽(me) 我們(men) 改革前的住房投資哪裏去了？都給了各“單位”。這是與(yu) 他們(men) 迥然不同的。

    第二，他們(men) 福利房的分配標準，唯一的一個(ge) 條件就是貧窮，也就是說它是給窮人蓋的，不是給有地位有權勢的人蓋的。西方國家形形色色，有的是左派掌權的高福利國家，有的是右派掌權的、比較自由放任或者說是低福利的國家。但是民主國家的福利就是照顧窮人，無論高福利、低福利這個(ge) 性質是一樣的。所謂高福利就是窮人受照顧的程度更高，或者是福利的覆蓋率更大（不太窮的也能受照顧），而低福利無非是照顧少一些，或者覆蓋率低一些（隻覆蓋最窮的人）。但是像我們(men) 改革前那種隻覆蓋有特權者的“負福利”製度，他們(men) 無論高福利低福利都是不會(hui) 這麽(me) 辦的。     

    高福利或者低福利，但不能是負福利    

    以住房福利而言，美國可以說是低福利的典型了。自羅斯福新政至今，經過幾十年發展，包括廉租公屋、租房券、住房補貼在內(nei) 的各種福利安排隻覆蓋了約占全美家庭總數10%的最底層人口，其餘(yu) 絕大多數人都買(mai) 或租商品房。美國很多州隻有失業(ye) 者可以申請廉租公屋，在業(ye) 但低收入者能否申請，一直是爭(zheng) 議的公共話題。而另一方麵，在高福利的北歐國家，中低收入者都可以申請。所以瑞典那麽(me) 富的國家，住房自有率卻相對較低，很多人都住著國家提供的房子。最有趣的是丹麥，那裏的廉租房與(yu) 醫療一樣實行普惠製，理論上即便百萬(wan) 富翁也可以同窮人一樣排隊申請廉租公屋，前提有兩(liang) 個(ge) ：第一你必須自己住，不能拿去出租。第二你不能有第二套住房。如果你願意接受這樣的條件，百萬(wan) 富翁國家也可以給你提供房子。為(wei) 什麽(me) 這樣規定？因為(wei) 如下所述，集中連片興(xing) 建公屋如果都是窮人住，人文環境尤其是治安往往很成問題。因此他們(men) 提倡貧富混合社區，如果富人想和窮人一起住公屋，國家願意提供這個(ge) 方便。當然事實上有多少富人願意這麽(me) 住那就是另外一個(ge) 問題了。

    但無論丹麥還是美國，有一點是共同的，那就是福利都是從(cong) 最窮最弱勢的人開始覆蓋的，從(cong) 來不是從(cong) 最有權有勢的人開始覆蓋的，更不可能強勢者有福利而弱勢者反倒沒有。在丹麥雖然人人可以申請公屋，包括高官，但窮人、單親(qin) 家庭和有孕婦的家庭可以優(you) 先，高官（如果申請）也隻能靠後。美國給貧窮的黑人分配公房，但從(cong) 未聽說有給總統分房的。大家知道美國總統在任期內(nei) 住白宮，但白宮可不是國家給他家分的房子，白宮隻是總統官邸，4年任期居住、辦公都在裏麵，任期結束就搬走。有的總統出身富豪，卸任就回到自己的私家豪宅（如華盛頓的維農(nong) 山莊，老布什的得克薩斯州莊園），有的總統出身貧寒，卸任就要操心住所。如克林頓原來在阿肯色州家鄉(xiang) 有住房（按美國標準算陋居了），卸任後因希拉裏當選紐約州參議員，隨妻定居紐約，就賣掉家鄉(xiang) 陋居加上預支回憶錄稿酬，在紐約州維徹斯特縣買(mai) 了商品房。就這樣他卸任時還爆出“醜(chou) 聞”：有媒體(ti) 說他離開白宮時帶走了幾件家具，克林頓稱是自己買(mai) 的，媒體(ti) 卻說他是順手牽羊。哪像我們(men) 每一任首長（省長縣長，乃至局長鄉(xiang) 鎮長，不用說還有書(shu) 記）都可以合法帶走“分”給自己的小樓，結果首長樓越蓋越多。而寒酸的美國，至今總統已44任，卻隻有一座白宮！     

    負福利是我國舊住房製度的主要問題     

    像這樣的製度，我們(men) 國家以前從(cong) 來就沒有過。我國改革以前的住房製度，大家都知道，那是國家把錢交給各“單位”，各單位自己給“內(nei) 部人”建房。單位之間通行“負福利”原則：一般有權有勢的單位，工資高，福利也好，住房自然也大。無權無勢的單位工資低，住房也差。單位內(nei) 部的住房分配也按“負福利”原則，官大工資高，住大房；官小工資低，住小房；沒官的你就等著吧，小房還隻是畫餅，不定猴年馬月才輪到你。至於(yu) “沒有單位的人”理論上沒有收入，也完全沒有福利，誰還會(hui) 管你住房啊？美國隻有失業(ye) 者（“沒有單位”者）可以申請公屋，在咱們(men) 聽起來猶如天方夜譚：我國改革前恰恰相反，“沒有單位”的簡直就不是人（那時叫“盲流”），別說分房了，自己蓋個(ge) 窩棚還是“違章建築”，被犁庭掃穴算是輕的，沒落到孫誌剛的下場就不錯了！

    那時大官小官之間、官民之間工資有差異，但比起各種“待遇”（就是那時的“福利”，包括住房）的天地懸隔真是不算什麽(me) 了。所以我稱之為(wei) “負福利”，這種福利不是像西方國家那樣是縮小兩(liang) 極差異的，而是相反，它是擴大兩(liang) 極差異的。就像350多年前大儒黃宗羲揭示的所謂“福利”：“利不欲其遺於(yu) 下，福必欲其斂於(yu) 上”。

    這種“負福利”住房的覆蓋率有多大呢？我們(men) 知道改革前黨(dang) 政軍(jun) 機關(guan) 一般能分房，那時幹部的工資水平總的來說也比工人高，但高得不太多。機關(guan) 的魅力主要在“待遇”，尤其是能分配住房。而企業(ye) 裏住房就非常困難。但是不管怎樣，大中型國企至少在原則上還是承諾提供職工住房的（不僅(jin) 僅(jin) 是集體(ti) 宿舍——工棚，在國際上這種僅(jin) 僅(jin) 是“勞動力”的棲身處是不能叫“住房”的），盡管常常要苦等畫餅烤成。當時很多工人三代同堂、四代同堂，很多大齡青年因為(wei) 沒房結不了婚，東(dong) 北老工業(ye) 區一些工人則直到1990年代還住在“偽(wei) 滿時代工棚改建的棚戶區”，令前來視察的領導人落淚。但國家理論上還是許諾要給他們(men) 蓋的。

    然而當時中國城市裏還有一種經濟，就是過去所謂“二輕局”管的街道工廠，又叫“大集體(ti) ”。這個(ge) “二輕局”管轄的“第二輕工業(ye) ”其實不是個(ge) 產(chan) 業(ye) 概念，而是個(ge) 身份、待遇概念。“二輕企業(ye) ”盡管也是計劃經濟、“公有製”，但不能享受正規國企待遇，其工人一般來講收入都比當時的大中國企要低，而且最大的特點是，二輕企業(ye) 當時大都明確不承諾解決(jue) 住房，工人得自己解決(jue) 住處。當時上海的棚戶區裏就有很多人在這種“街道工廠”謀生。我們(men) 這代知青“大返城”後很多人也隻能進這種企業(ye) ，他們(men) 中的不少人到老都寄住父母家，至今仍是“住房困難戶”。     

    農(nong) 民住房“負福利”的典型：宅基地問題     

    至於(yu) 占我國人口絕大多數的農(nong) 民就更典型了。當年集體(ti) 化時把農(nong) 民的耕地充了公，但是高級社時就明確了：集體(ti) 化隻是生產(chan) 的集體(ti) 化，公家隻負責組織集體(ti) 生產(chan) ，不負責解決(jue) 農(nong) 民住房。農(nong) 民還是住各自的房子。盡管“刮五風”時各地一度出現亂(luan) 拆農(nong) 民私房的狂潮，說是“跑步進入共產(chan) 主義(yi) ”後農(nong) 民就可以住上“天堂”般的房子，但那時拆房主要是為(wei) 大煉鋼鐵，隻拆不建造成極大災難，而且“五風”幾乎立即就導致了大饑荒，饑荒過後“天堂”也不再被提起。農(nong) 民還是得自己解決(jue) 住房問題。從(cong) 此直到人民公社結束，盡管一些“先進”單位，比如說大寨或者華西村，給社員提供了新房，但整個(ge) 公社製度並沒有這種規定。因此一直到改革時代人民公社解體(ti) ，我國絕大多數農(nong) 民仍然是住自己的房子，無論國家還是“集體(ti) ”都沒有給他們(men) 提供住房福利。

    既然住房是自己解決(jue) ，當時認為(wei) 它是生活資料，不是生產(chan) 資料，就像家具等等一樣並不納入公有化，因此1956年的高級社章程明確規定農(nong) 民的耕地要入社，但宅基地是不入社的。宅基地和墳地仍然歸農(nong) 戶所有。公家不負責給你住房，也就不沒收你的宅基地。可是奇怪的是，到了1962年沒有做任何解釋，在《人民公社60條》修正案中，卻忽然改為(wei) 規定：“生產(chan) 隊範圍內(nei) 的一切土地，包括宅基地，都屬於(yu) 集體(ti) ”，農(nong) 戶被剝奪了宅基地產(chan) 權。由此形成了我國當前土地問題中最為(wei) 搶眼的“子問題”之一：農(nong) 民宅基地問題。

    按過去所謂農(nong) 民“沒有社會(hui) 福利，但享有作為(wei) 替代品的土地福利”的流行說法，農(nong) 民使用宅基地似乎也成了“土地福利”的內(nei) 容之一，但直到1962年都還是農(nong) 民自家財產(chan) 的宅基地被強行充公後，“公家”沒有增加任何服務責任，這怎麽(me) 能叫“福利”呢？筆者曾指出“負福利”的另一個(ge) 定義(yi) 就是權責倒置：流浪漢要求政府救濟是福利，政府強行“收容”流浪漢就是負福利。農(nong) 民看病國家幫助買(mai) 單是福利，國家不買(mai) 單還禁止農(nong) 民“賣地救命”就是負福利。國民要求政府保障就業(ye) （或救濟失業(ye) 者）是福利，但朝廷抓百姓去修長城這樣的事就是負福利。棚戶居民申請廉租房是福利，政府“強拆貧民窟”就是負福利。這樣看來1962年的那件事就容易理解了：農(nong) 民宅基地產(chan) 權被沒收，但住房仍是自己解決(jue) ，你窮你就蓋個(ge) 草房，他富他就蓋個(ge) 瓦房。“公家”擴張了權力，卻沒有相應地擴大責任。住房仍然不提供，但是宅基地要拿走，這就是典型的“權大責小，有權無責”，失去自由卻沒有換得福利，這更是典型的負福利了。

    福利的“正負”比福利的覆蓋率更重要     

    所以kaiyun官方地址前的住房製度和西方福利國家的住房福利，就其“反市場”的二次分配色彩而言似乎都有點“非資本主義(yi) ”或“社會(hui) 主義(yi) ”味道，但這兩(liang) 種“社會(hui) 主義(yi) ”不僅(jin) 是差異很大，而且可以說是截然相反的：我國的絕大多數農(nong) 民和“二輕”職工都不享受福利分房，大中型國企工人許諾給房實際也多是畫餅，“盲流”更不用說了。“福利房”製度真正能覆蓋的主要就是黨(dang) 政軍(jun) 文教人員，那覆蓋率肯定遠遠低於(yu) 歐洲福利國家，比低福利的美國也不會(hui) 高多少。但更重要的不是覆蓋率高低，而是覆蓋的方向完全相反：他們(men) 是“弱者要覆蓋，最弱先覆蓋”，我們(men) 是“強者要覆蓋，最強先覆蓋”；他們(men) 給窮人福利以縮小差別，我們(men) 給權貴福利以擴大差別。這樣，我們(men) 的製度在提供平等方麵就不僅(jin) 不是“福利國家”，而且比既不縮小也不擴大差別的“自由放任”還糟，甚至不是“零福利”，而是“負福利”了。而負福利下的分房實際是一種少數人的特權。

    後來我們(men) 搞住房改革，提出一個(ge) 說法叫“取消福利分房”。嚴(yan) 格地說這個(ge) 說法是不對的，應該說住房改革的初衷，實際上是把過去的特權房予以變現和贖買(mai) ，以後就不給你特權了，改給你貨幣，以進行贖買(mai) 。取消特權後國民無分貴賤，麵對住房市場一律平等。當然這是理想，由於(yu) 種種原因，實際住房改革直到現在距離此一初衷還很遠，甚至在許多場合還倒退了。

    與(yu) 住房改革相匹配的是真正意義(yi) 上的福利房製度，這個(ge) 東(dong) 西我們(men) 過去從(cong) 來就沒有搞過，今天我們(men) 剛剛開始搞這個(ge) “保障性住房”。但是這個(ge) 東(dong) 西如果說是社會(hui) 主義(yi) 的話，那也是從(cong) 西方學的社會(hui) 主義(yi) ，我們(men) 以前並沒有過這樣的實踐。現在我們(men) 提出要搞廉租房，就是由政府統建（不是各單位拿國家的錢給“內(nei) 部人”建），以窮人（而不是以按官階高低排列的“公家人”）為(wei) 分配對象的住房，這當然應該是“正福利”了。

    現在各級政府紛紛出台了廉租房規劃，諸如投資多少億(yi) ，在多少年內(nei) 建設多少套廉租房等等。但說實話，這福利是“負”還是“正”，要比它是高還是低重要得多，也實質性得多。在某種意義(yi) 上，從(cong) 負福利轉向正福利，要比從(cong) 零福利（即自由放任）轉向正福利的變化大。廉租房建了多少套關(guan) 係到它的覆蓋率，這是福利的高低問題，但廉租房的籌資與(yu) 分配涉及到一係列相關(guan) 製度，這關(guan) 係到它的“正負”問題。我認為(wei) ，這才是決(jue) 定我國保障性住房事業(ye) 成敗的關(guan) 鍵。