澳大利亞(ya) 在個(ge) 人養(yang) 老保障方麵曾長期依靠國家財政作為(wei) 全部資金來源，但隨著社會(hui) 老齡化問題日益顯現，1983年澳大利亞(ya) 開始嚐試建立由雇主和雇員分別繳費的養(yang) 老保障體(ti) 係。1992年澳大利亞(ya) 立法強製要求雇主為(wei) 雇員繳納年金基金。新製度不僅(jin) 減輕了政府的財政負擔，而且擴大了養(yang) 老保障的覆蓋範圍和支付水平。

　　澳大利亞(ya) 養(yang) 老保障製度的三大支柱

　　現行澳大利亞(ya) 養(yang) 老保障製度由三大支柱構成，覆蓋了基本養(yang) 老保障和補充養(yang) 老保障兩(liang) 部分。第一支柱是由政府提供的最基本養(yang) 老保障，一般稱之為(wei) 老年養(yang) 老金。這一製度適用於(yu) 澳大利亞(ya) 全體(ti) 公民和在澳大利亞(ya) 居住10年以上的外籍人口，在滿足相關(guan) 收入與(yu) 資產(chan) 測試後，個(ge) 人最高領取金額是每周569.80澳元，夫婦最高領取金額是每周951.80澳元，該支柱是傳(chuan) 統養(yang) 老金製度的延續。第二支柱是強製供款的年金製度。強製供款的年金由雇員工資收入的9%累計而成，雇主和雇員都無需對這部分基金繳納稅收。第三支柱是個(ge) 人自願繳納的年金製度，具有儲(chu) 蓄性質，但個(ge) 人在退休前一般都無權使用。第二支柱和第三支柱的年金基金都存入個(ge) 人賬戶，個(ge) 人可以選擇將該年金基金投資到不同風格的基金組合中。

　　在個(ge) 人賬戶的資金累計方式上，澳大利亞(ya) 有兩(liang) 種模式。第一種是固定供款模式，指養(yang) 老金總額等於(yu) 雇主和雇員的供款加上投資收益（或投資虧(kui) 損）減去受托費用和其他支出後的所得，養(yang) 老金的投資風險由雇員承擔，雇員在退休時可以獲得的養(yang) 老金水平需要根據養(yang) 老金的投資情況來確定。第二種是固定收益模式，指根據雇員的工作年限、工資水平等指標綜合計算出雇員在退休時可以獲得的養(yang) 老金總額，養(yang) 老金的投資風險由雇主承擔，雇員退休時可以獲得的養(yang) 老金水平是可以預先確定的。當然，由於(yu) 雇員工作變動等原因，其可能擁有數個(ge) 或為(wei) 固定供款模式，或為(wei) 固定收益模式的個(ge) 人賬戶。

　　澳大利亞(ya) 的年金基金（有時也被稱為(wei) “超年金”）有多種存在形式。零售年金基金是指公開吸收社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 的養(yang) 老基金。公司年金基金一般是大型公司為(wei) 自己雇員設立的養(yang) 老基金，非公司雇員不得加入。行業(ye) 年金基金，顧名思義(yi) 一般僅(jin) 管理某行業(ye) 雇員的養(yang) 老基金，如“大學年金基金”的成員範圍一般僅(jin) 包括高校雇員；還比如公共服務行業(ye) 年金基金，該基金的成員主要是公務員和其他公共服務行業(ye) 人員。另外，還有近年來發展十分迅速的小型年金基金，其中又以“自我管理型養(yang) 老基金”最為(wei) 引人矚目。該基金的成員均為(wei) 受托人，管理自己的養(yang) 老基金。最後，澳大利亞(ya) 還有一些特許轉存基金，由政府指定受托人管理一些無名氏的養(yang) 老金以及一些無法支付管理費的小額賬戶。在眾(zhong) 多年金基金中，公司年金基金一般采用固定供款模式，數量有限。行業(ye) 年金基金的特征是低管理費用，沒有中介費。零售年金基金一般費用較高，但有更多的繳費自由，比如參與(yu) 人可以選擇支付固定費用或者比例費用。

　　在澳大利亞(ya) ，年金基金運營十分市場化，基金所需的各種服務，如管理、投資、谘詢、審計等都采取“外包”的形式。在投資方麵，年金基金的受托人一般都會(hui) 指定多家投資管理公司，提供多種投資組合，以供個(ge) 人選擇。

　　澳大利亞(ya) 年金基金法律和監管構架

　　根據法律，澳大利亞(ya) 的年金基金運作采取信托結構。受托人從(cong) 事年金基金受托業(ye) 務必須獲得審慎監管局的執照。受托人可以是個(ge) 人，也可以是法人。由於(yu) 澳大利亞(ya) 是聯邦製普通法國家，信托法以及各類受托人法都表現為(wei) 地方案例法或成文法。為(wei) 規範澳大利亞(ya) 全國的養(yang) 老金法律製度，1987年、1992年、1993年、1997年澳大利亞(ya) 國會(hui) 相繼通過了《職業(ye) 年金標準法》、《年金基金保障法》、《年金基金行業(ye) 監督法》以及《退休存款賬戶法》等聯邦法律。

　　《職業(ye) 年金標準法》設定了年金製度中雇主與(yu) 雇員平等的基本原則和運行標準，及對年金基金進行審計的製度。《年金基金保障法》要求雇主必須為(wei) 雇員建立年金保障，違者嚴(yan) 懲。《年金基金行業(ye) 監督法》的主要目的是為(wei) 規範年金基金受托人的行為(wei) 和工作標準：受托人應將基金成員的利益放在首位，將年金基金資產(chan) 與(yu) 受托人自有資產(chan) 分開，不參加可能會(hui) 影響其正確行使受托職責的活動。《退休存款賬戶法》主要對退休存款賬戶的設立、使用和稅收等問題進行規範。

　　澳大利亞(ya) 財政部負責製定年金基金的基本行政法規和規章製度。澳大利亞(ya) 年金基金的監管主要由三大政府機構負責：審慎監管局、證券投資監督委員會(hui) 和稅務局。

　　審慎監管局負責按照《年金基金行業(ye) 監督法》及其相關(guan) 規定，對超過五個(ge) 成員的年金基金受托人進行審慎監管。審慎監管局的審慎監管內(nei) 容則主要集中在審慎監管標準的製定，監督年金基金的風險敞口，確定受托人的資本充足率以及外包準則等。證券投資監督委員會(hui) 監管年金基金的公司受托人，批準投資經理資格，批準財務規劃公司和年金基金受托人營銷的金融產(chan) 品，監督金融產(chan) 品的信息披露和投訴管理等。稅務局負責監管成員少於(yu) 五人的年金基金和自我管理型的養(yang) 老基金，並在稅務方麵監管其他類型的年金基金。

　　澳大利亞(ya) 養(yang) 老保障製度對中國的啟示

　　（一）統一我國的養(yang) 老保障製度，增加對社保基金的財政投入

　　相比澳大利亞(ya) ，我國政府目前提供的社會(hui) 基本養(yang) 老保障覆蓋率較低，並且機關(guan) 事業(ye) 單位、城鎮企業(ye) 和農(nong) 村的基本養(yang) 老保障還處於(yu) 各自為(wei) 政的割裂狀態，不少農(nong) 村人口甚至還未被基本養(yang) 老保障製度所覆蓋。而城鎮企業(ye) 職工的基本養(yang) 老保障實施社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶相結合的製度，其中社會(hui) 統籌部分相當於(yu) 第一支柱的基本養(yang) 老保障，第二支柱的個(ge) 人賬戶的養(yang) 老資金主要由企業(ye) 和個(ge) 人共同承擔。機關(guan) 事業(ye) 單位依然實施退休製度，單位和個(ge) 人均不繳費，退休費完全由財政和單位負擔。這種分立的養(yang) 老保障製度不僅(jin) 在製度上造成不同地域和職業(ye) 間公民的基本養(yang) 老收入不平等，而且也使得我國基本養(yang) 老保障資金一直存在缺口。自1998年以來，國家財政多次以借款或轉移支付的形式補助養(yang) 老基金，但由於(yu) 缺口過大，直至2004年後，我國的基本養(yang) 老金才做到按時足額發放。據有關(guan) 單位測算，2010年我國城鎮退休人員將達7000萬(wan) 人，2020年將超過1億(yi) 人；農(nong) 村人口的養(yang) 老保險問題更大，因為(wei) 目前大部分農(nong) 村人口都還未進入基本養(yang) 老保障體(ti) 係，如果今後農(nong) 村人口的基本養(yang) 老金也由國家財政負責，則未來我國的財政壓力將異常巨大。

　　澳大利亞(ya) 也曾經曆過與(yu) 我國養(yang) 老保障製度相似的財政支付巨大的問題。為(wei) 保證政府未來有能力繼續維持由其負責的養(yang) 老保險支出，2006年3月澳大利亞(ya) 國會(hui) 通過《未來基金法》，設立專(zhuan) 業(ye) 基金，進行投資以積累資金，幫助政府在2020年前彌補可能出現的對政府雇員的養(yang) 老保障透支部分。2006年，澳大利亞(ya) 政府直接撥付了180億(yi) 資金作為(wei) 未來基金的起始資金，2007年又累計撥付了約382億(yi) 資金至未來基金的專(zhuan) 有賬戶。澳大利亞(ya) 的未來基金的覆蓋範圍雖然小於(yu) 我國的社保基金，但成立基金的目的都是彌補政府負責部分的養(yang) 老金虧(kui) 空。隻是澳大利亞(ya) 未來基金更顯得未雨綢繆，它實際上是在彌補政府未來可能會(hui) 產(chan) 生的養(yang) 老保險支出，而不是指現在的財政支出；並且通過取消、限製固定收益模式等方式，未來基金預計將在2020年前完成任務。而我國的社保基金甚至還無法彌補養(yang) 老保險基金的當前虧(kui) 空，更談不上去彌補未來的養(yang) 老保險基金虧(kui) 空。這主要是因為(wei) 存在固定收益模式，農(nong) 村人口未進入統一社保體(ti) 係，現行城鎮養(yang) 老基金還未實現全國統籌等問題所造成的。借鑒澳大利亞(ya) 未來基金的模式，我國應盡早盡快增加對社保基金的財政預算撥款，不僅(jin) 使社保基金可以肩負目前的養(yang) 老金支付責任，而且可以完成未來我國全社會(hui) 的基本養(yang) 老保障之需。

　　當然，解決(jue) 基本養(yang) 老保障資金欠缺的最終途徑還是改革我國的養(yang) 老保障製度，在增加基本養(yang) 老保險覆蓋麵和統籌範圍的同時，改革機關(guan) 事業(ye) 單位的退休製度，增加固定供款模式，減少固定收益模式；鼓勵農(nong) 村人口以互助形式加入基本養(yang) 老保障體(ti) 係，鼓勵全社會(hui) 成員積極參加補充養(yang) 老金製度；並最終實現我國養(yang) 老保障製度在全國範圍內(nei) 的統一。

　　（二）通過積極的財政、稅收以及投資政策，引導企業(ye) 與(yu) 個(ge) 人參加補充養(yang) 老保險

　　為(wei) 支持和促進養(yang) 老金體(ti) 製的改革，澳大利亞(ya) 政府采取了一些積極的財政和稅收政策來引導自願繳納的年金基金的發展。為(wei) 了鼓勵更多中低收入群體(ti) 加入到補充養(yang) 老保障製度中，澳大利亞(ya) 政府承諾：如果個(ge) 人從(cong) 稅後收入中再繳納年金基金，則個(ge) 人每繳納1澳元，政府將繳納1.5澳元，最多每人每年可得到1000至1500澳元的政府補貼。同時，澳大利亞(ya) 政府還通過一係列的減稅措施來鼓勵公眾(zhong) 參加年金基金。目前比較重要的稅收政策包括：雇主每年為(wei) 雇員繳納的年金基金在5萬(wan) 澳元內(nei) （如果雇員年紀超過49歲，則為(wei) 10萬(wan) 澳元）不作為(wei) 雇員的收入繳稅，自由職業(ye) 者自願繳納的年金基金則可以申請全部抵稅，60歲以上的個(ge) 人從(cong) 年金基金中提取資金不征收所得稅等。

　　在養(yang) 老保障製度體(ti) 係構建上，建立多層次、全方位的養(yang) 老保障製度體(ti) 係已經成為(wei) 各國的共識。世界銀行建議各國實現養(yang) 老金體(ti) 係多樣化，既有維持最低生活標準的公共部分，又包含私人管理和私人籌資部分，同時強調養(yang) 老金改革與(yu) 促進經濟成長和發展的內(nei) 在聯係。我國應當借鑒澳大利亞(ya) 采取的政府、企業(ye) 與(yu) 個(ge) 人共同承擔養(yang) 老保障的做法，在政府繼續承擔公民基本養(yang) 老責任的基礎上，加強第二支柱和第三支柱補充養(yang) 老基金的建設。隻是由於(yu) 我國采取的是一種社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶相結合的基本養(yang) 老保障製度，社會(hui) 統籌經常侵占個(ge) 人賬戶的資金，使得“空賬”問題在我國顯得特別明顯。因此在第二支柱養(yang) 老保障基金的建設中，必須做實個(ge) 人賬戶，確保第二支柱與(yu) 第一支柱之間存在涇渭分明的界限。政府對第一支柱的財政補貼不應采取“暗”補形式，因為(wei) 被動的財政轉移根本就起不到鼓勵社會(hui) 公眾(zhong) 積極參加養(yang) 老保障的引導作用。對養(yang) 老基金的稅收激勵，我國在製度上則更是顯得落後，作為(wei) 第二和第三支柱的企業(ye) 年金製度雖然已經建立，但企業(ye) 和個(ge) 人得到的稅收優(you) 惠卻比較有限，社會(hui) 公眾(zhong) 的繳納積極性不高。

　　此外，澳大利亞(ya) 政府十分尊重個(ge) 人對自己養(yang) 老基金的投資策略選擇，大眾(zhong) 有自主選擇補充養(yang) 老金的投資權利，人們(men) 可以自由地將自己的養(yang) 老金資產(chan) 從(cong) 一個(ge) 年金基金轉到另一個(ge) 年金基金；有些人則選擇自我管理養(yang) 老金投資。這種自由的選擇權一方麵可以增加年金基金間的競爭(zheng) 性，另一方麵也強調了對養(yang) 老保障中個(ge) 人責任。我國在未來的養(yang) 老保障製度改革中，應加快財政的積極轉移和擴大有關(guan) 補充養(yang) 老保障的稅收優(you) 惠，並可以考慮給予個(ge) 人更為(wei) 靈活的投資選擇，比如放開個(ge) 人對自己個(ge) 人賬戶的投資選擇權，這些改革措施的目的是激勵企業(ye) 和個(ge) 人積極參加年金製度，做實做強養(yang) 老保障的第二和第三支柱。

　　（三）完善法律體(ti) 係，建立具有競爭(zheng) 性的審慎監管格局

　　澳大利亞(ya) 對年金基金行業(ye) 實行了一種功能監管模式，各監管機構按照各自的法定職責，針對年金基金行業(ye) 的不同問題進行監管。功能型監管的優(you) 點在於(yu) 金融監管的協調性高，監管中的盲點容易被發現並能得到及時處理，金融機構資產(chan) 組合總體(ti) 風險容易判斷；由於(yu) 采用統一的監管尺度來管理金融機構的相同業(ye) 務，相對比較容易創造一個(ge) 公平競爭(zheng) 的市場環境。除了功能監管模式外，“單一目的原則”是澳大利亞(ya) 年金基金審慎監管中又一重要原則。根據《年金基金行業(ye) 監督法》，年金基金的受托人必須確保養(yang) 基金的運作和管理必須僅(jin) 為(wei) 基金的參與(yu) 人或其收益人的養(yang) 老目的，而不能有其他不相關(guan) 目的。“單一目的原則”可以確保不同監管機構采取相同的監管尺度，保證澳大利亞(ya) 年金基金行業(ye) 的健康、有序和協調發展。

　　我國對養(yang) 老基金的監管還未形成富有效率的監管體(ti) 係。在負責基本養(yang) 老金的社保基金層麵，財政部與(yu) 勞動和社會(hui) 保障部聯合擬定社保基金管理運作的有關(guan) 政策，並對社保基金的投資運作和托管情況進行監督；在社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶層麵，各地勞動保障行政部門對地方養(yang) 老基金進行監管。中央和地方相互分散的監管體(ti) 係，延長了養(yang) 老基金的管理鏈條，從(cong) 而也增加了監管難度；而部分監管者同時兼立法、管理、監督於(yu) 一身的監管模式，不僅(jin) 容易使監管流於(yu) 形式，而且監管透明度低，缺乏效率，甚至還會(hui) 滋生腐敗行為(wei) ，如地方政府官員挪用養(yang) 老基金用於(yu) 市政建設，養(yang) 老基金管理人員貪汙等；再加上我國目前還未有專(zhuan) 門的養(yang) 老保障法，也沒有專(zhuan) 門的養(yang) 老基金監督法，涉及養(yang) 老基金監管的規則僅(jin) 是部門規章，立法層次不高，這也在一定程度上造成監管效率低下。從(cong) 一元養(yang) 老基金監管模式向多元養(yang) 老金監管模式的轉變是世界各國養(yang) 老基金監管的一個(ge) 趨勢，在這方麵，我國可以借鑒澳大利亞(ya) 完善的養(yang) 老保險法律體(ti) 係和多元化的功能監管模式，逐步建立起包含有“單一目的原則”的多元審慎監管格局。

　　養(yang) 老金體(ti) 製對國家經濟穩定和老年人口安全起到非常重要的作用。澳大利亞(ya) 的養(yang) 老保障製度的經驗表明養(yang) 老保障製度必須建立在具有明晰的基本法律關(guan) 係，社會(hui) 各界積極參與(yu) 以及有效監管的基礎之上。我國應根據自己的國情，有條不紊地進行養(yang) 老保障製度改革，盡量減少社會(hui) 貧困，降低公眾(zhong) 對退休後生活標準大幅下降的憂慮，努力保護老年人免受經濟和社會(hui) 危機的負麵影響。

　　作者單位：中歐陸家嘴國際金融研究院、特華博士後科研工作站