消失了10多年的住房福利政策似乎又回來了，在中央的鞭策之下，各地政府拉開了轟轟烈烈的保障房建設大幕，但1000萬(wan) 套保障房的軍(jun) 令狀讓地方政府焦頭爛額，他們(men) 已經多次向中央反映資金短缺問題，土地可以出，但錢從(cong) 何來？

　　7月29日，財政部、國家發改委和住建部發出一份通知，要求各地政府在10天內(nei) 上報保障房建設的資金籌備情況。麵對地方政府“集體(ti) 叫窮”，中央開始了一輪摸底。

　　短期內(nei) 從(cong) 財政支出內(nei) 劃撥保障房專(zhuan) 項資金，對地方政府而言可能有些陣痛，因此對於(yu) 此次上報保障房資金缺口情況，地方政府積極性頗高。7月29日，三部委下發了通知，8月1日，杭州市住房保障和房產(chan) 管理局就已經在網站上發布了報送保障房籌資情況的消息。

　　有專(zhuan) 家表示，鑒於(yu) 地方政府在資金方麵的壓力較大，中央財政可能會(hui) 加大對保障房的支持力度。

　　地方叫窮

　　龐大的公共支出基於(yu) 強勁的經濟增長，但中國發展並不平衡，尤其是地方政府的發展，基本依賴大型基礎設施項目，以固定投資拉動經濟增長的模式並不能帶來高效的財政收益。因此，靠借債(zhai) 進行交通、市政等基礎設施的地方政府盈利能力貧弱，隻能借新債(zhai) 償(chang) 舊債(zhai) 。

　　根據審計署公布的地方政府負債(zhai) 數據，地方負債(zhai) 率較高，而且新債(zhai) 有增無減，地方債(zhai) 違約的風險越來越高。如果沒有產(chan) 業(ye) 支撐，這一趨勢還會(hui) 越演越烈。

　　過於(yu) 依賴政府投資，國企難以盈利，民企發展緩慢，是中西部地區經濟發展的普遍狀況，“吃財政飯”的政府叫窮並不鮮見。財政乏力的地方政府沒有動力，更沒有能力在保障房建設上耗費太多的熱情，隻能依賴中央劃撥資金、銀行貸款。

　　中央財政支持已經成為(wei) 保障房建設中最穩定的一個(ge) 來源，但也存在劃撥程序滯後，先由省劃撥到市，接下來才輪到區縣，而且還存在層層截留問題。國務院要求地方政府11月底完成100%的保障房開工率，在中央財政還未到位的情況下，地方政府如何填補這一缺口？

　　如果是用漸進的方式，形成製度，將保障房支出納入財政預算，再從(cong) 土地出讓金收益、公積金增值或者經濟適用房銷售收入中轉移支付，保障房建設不會(hui) 給地方政府帶來如此大的資金壓力。

　　在地方政府資金壓力巨大的情況下，唯有依賴信貸方式籌集款項，但因為(wei) 保障房收益不高，返還期限過長，商業(ye) 銀行貸款的熱情也大打折扣，最終也許隻能依賴行政命令的形式將資金壓力轉嫁給銀行，加劇“金融壞賬”風險。

　　根據央行公布的數據，2011年第一季度保障性住房開發貸款新增651億(yi) 元，比年初增長40.1%，保障房新增開發貸款占房地產(chan) 開發貸的四成左右，而第二季度保障房貸款增至1000多億(yi) 。

　　搶手的土地出讓金

　　土地出讓金收益是地方財政穩定來源，但據財廳內(nei) 部人士透露，土地出讓金收益的計算是一個(ge) 相當複雜的過程，政府拿地也需要支付開發成本、配套成本、市政建設成本等一係列費用，政府出讓土地到底賺了多少錢，短期內(nei) 難以計算清晰。

　　此前，財政部、住建部多次下發通知，強調地方政府應以公共預算、公積金增值部分以及土地出讓收入的10%作為(wei) 保障房建設資金。雖然從(cong) 政策上看，土地出讓金收益和公積金是重要來源，但從(cong) 政策的效果來看，目前政府能解決(jue) 的資金主要是通過財政支出。對於(yu) 過度依賴土地財政的地方政府，這是拆東(dong) 牆補西牆的做法，政府財政收入無增長，從(cong) 牙縫中擠出的錢隻能是杯水車薪。

　　當地方政府正為(wei) 保障房資金焦頭爛額之時，財政部近日又和教育部聯合下發通知，要求各地按10%比例從(cong) 土地出讓收益中計提教育資金，通知還稱教育資金實行專(zhuan) 款專(zhuan) 用，不允許挪用。

　　7月，深圳一口氣拍出5塊安居房用地，其中一塊拍出了4918元/平方米的低價(jia) ，雖然這些地塊都處於(yu) 郊區，交通和配套還不夠完善，但對於(yu) 均價(jia) 已經突破2萬(wan) 的深圳樓市而言，這絕對是一個(ge) 創紀錄的價(jia) 格。

　　在商業(ye) 用地拍賣遇冷的情況下，用於(yu) 保障房建設的土地必須以大大低於(yu) 市場價(jia) 的價(jia) 格出讓，各地的土地出讓金收入呈下降趨勢，這也意味著以土地出讓金收益作為(wei) 保障房資金來源的政策在執行上困難重重。

　　截至7月底，北京土地出讓金額合計578.7億(yi) 元，相較於(yu) 去年同期的666億(yi) 元下降約13%。

　　企業(ye) 之痛

　　財政資金捉襟見肘，中央的開工令又步步緊逼，1000萬(wan) 套保障房必須在11月全部開工，各地政府不得不“到處找錢”。

　　深圳目前發布了一係列政策，按照7月6日公布的《深圳市住房保障2011年度計劃》，政府計劃安排資金145億(yi) 元，籌建6.2萬(wan) 套保障性住房，地方財政將為(wei) 此承擔26億(yi) 元，通過租售保障房將獲得34億(yi) 元資金，剩餘(yu) 的85億(yi) 元將全部通過吸引社會(hui) 資金解決(jue) 。而今年預計供應保障房不低於(yu) 7600套，為(wei) 了達到這一指標，深圳還將通過向社會(hui) 購買(mai) 或租用現有住房完成保障房供應。

　　深圳常年遵循“收支平衡”的預算原則，“收多少花多少”，基本不舉(ju) 債(zhai) 。2010年，深圳的財政收入超千億(yi) ，因此今年的財政總支出定為(wei) 1039.4億(yi) 元。

　　深圳世聯地產(chan) 研究中心研究員趙耀鋒認為(wei) 深圳不存在資金缺口問題，“政府財政實力雄厚，保障房的資金來源主要是社會(hui) 資金，可能最終還是通過銀行借貸來籌集，但有了政府擔保，可以慢慢還，深圳沒有資金缺口問題，隻有時間缺口問題。”更重要的是，深圳明確了保障房資金的來源，主要將通過社會(hui) 力量完成資金籌集，也就是由開發商提前支付，政府回購的“BT”模式完成保障房建設。

　　“BT”模式有利於(yu) 政府，但對地產(chan) 商而言風險不小，首先企業(ye) 需要自籌資金，其次收益與(yu) 商業(ye) 項目相比大相徑庭，同時還存在政府違約和市場波動帶來的風險，資金實力薄弱的房產(chan) 企業(ye) 很難介入保障房建設。對此，趙耀鋒判斷，如果大量企業(ye) 采用“BT”模式介入保障房建設，最終還是會(hui) 通過銀行貸款完成前期的資金籌備，“如果有政府擔保，銀行借款的意願也會(hui) 比較高，對於(yu) 深圳這樣財政實力雄厚的政府，不用過於(yu) 擔心債(zhai) 務風險問題。”但由於(yu) 政府采用的是分期回購方式，企業(ye) 資金回籠周期被拉長，再加上通貨膨脹因素，企業(ye) 利潤被大大壓縮。

　　深圳模式的特點是銀行願意在政府擔保的前提下借款給地產(chan) 商，在地方債(zhai) 務危機加劇的背景下，深圳模式並不適宜在全國推廣。

　　今年，深圳集中出讓的5塊安居型商品房用地采用“定地價(jia) 、競房價(jia) ”方式，此前這種拍賣方式並沒有得到開發商的追捧，外界普遍認為(wei) 利潤太低是主要原因。但今年7月的拍賣卻得到了開發商的追捧，甚至出現了大小開發商“低價(jia) 血拚”的現象。

　　其中原因之一是因為(wei) 政府降低了拍賣門檻。深圳在2010年10月和今年5月的兩(liang) 次拍賣中，對開發商資質都作出了明確的規定，要求競買(mai) 申請人必須具備房地產(chan) 開發一級資質，注冊(ce) 資金在2億(yi) 元人民幣以上。今年7月的拍賣則取消了這一限製。雖然業(ye) 內(nei) 人士透露安居房的利潤率比較低，初步估計在3%左右，但中小型的房地產(chan) 商還是以“低價(jia) ”殺入了保障房市場。

　　中山大學政治與(yu) 公共事務管理學院教授朱亞(ya) 鵬認為(wei) ，政府不能隻靠和開發商合作這一條路，必須走民間融資的道路，“如果提供高於(yu) 銀行的利息，有穩定的回報，保障房事業(ye) 應該和慈善一樣，被納入非盈利事業(ye) 。”

　　釋放民間資金

　　按照深圳的模式，政府在安居房、限價(jia) 房之外，包含了廉租房的公共租賃房也是保障房的重要組成部分。信托基金被予以厚望，外界普遍認為(wei) 雖然不能解燃眉之急，但這是一種長效的保障模式，能有效調動民間資金，也能實現保障房公平高效的使用。信托基金模式是由社會(hui) 資本發起成立保障房住宅基金，通過委托開發企業(ye) 建設保障房，並委托專(zhuan) 業(ye) 運營商對保障房進行經營管理以取得投資回報的建設方式。信托基金模式能分散投資風險，有利於(yu) 吸引資金參與(yu) 保障房建設，但回報率低，在西方多作為(wei) 社會(hui) 福利手段，既利用了市場效率，也照顧了社會(hui) 公平。

　　目前，我國還沒有開始實施的信托基金模式，而國內(nei) 首個(ge) 公租房基金已經報送至主管部門待批，這一基金由多家開發商發起，希望借助一定的政府支持，以私募股權基金模式打造出一個(ge) 對接政府、地產(chan) 商、民間資本等各方資源的平台。業(ye) 內(nei) 人士認為(wei) ，此種形式對於(yu) 社會(hui) 力量參與(yu) 保障房建設具有借鑒意義(yi) ，有望成為(wei) 未來保障房建設融資的重要渠道。

　　改造城中村

　　除了金融杠杆，整治現有住房也是深圳籌建保障房的一個(ge) 渠道。在7月公布的保障房計劃中，深圳政府對整治現有住房作出了明確規定，深圳將全麵調查清理政府周轉房、各企事業(ye) 單位自建房等現有住房，逐步將其納入住房保障體(ti) 係，探索通過沒收違法建築、征收集體(ti) 股份公司和社區集資房等方式多渠道籌集保障性住房。

　　在今年年初的“兩(liang) 會(hui) ”上，深圳政協委員蘇振聲提出將城中村納入保障房房源的提案，他認為(wei) ，在有限的土地存量和不斷新增的保障房需求人口的矛盾中，出售模式必然會(hui) 導致政府建設保障房的成本越來越高。隻租比售更能保持保障房的“純潔性”，他建議將交通更便利、房租更低的城中村納入保障房房源，為(wei) 城市低收入階層帶來便利和實惠。

　　朱亞(ya) 鵬主張將小產(chan) 權房合法化，“城中村就是小產(chan) 權房，和商品房的差別主要在於(yu) 政府地價(jia) 收益，如果政府放棄這一部分利潤，隻要是符合政府規劃的房子，都可以合法進入市場。”他認為(wei) ，建房權是一項基本的權利，但中國隻允許政府蓋房子和地產(chan) 商蓋房子，其中不合理的成本必然由購房者承擔。

　　不同於(yu) 完全推倒鏟平的城中村改造老路，將城中村稍加改造納入保障體(ti) 係，是否行得通？“城中村已經承擔了保障房的作用，為(wei) 什麽(me) 還要改造？”深圳城市設計促進中心主任黃偉(wei) 文認為(wei) ，改造必然增加房屋成本，城中村的特點不僅(jin) 是房租便宜，生活成本和管理成本也非常低，如果進行改造，房租一定會(hui) 增加。

　　深圳漁民村，2001年開始進行改造，是深圳城中村改造的範本，改造後的漁民村和普通的商品房小區沒有任何區別，唯一的區別就是租金便宜。加拿大留學歸來的朱小姐，2006年來到深圳，進入外資銀行工作，寫(xie) 字樓位於(yu) 深圳的繁華之地萬(wan) 象城，因從(cong) 漁民村隻需步行5分鍾便可到達萬(wan) 象城，她在漁民村租到了一間40多平方米的一居室，一個(ge) 月隻需付1000多元的租金，而一街之隔的小區，租金便要翻倍。朱小姐非常好奇，“這個(ge) 小區環境很好，配套也很好，但租金如此便宜，住在這裏的也都是城市白領，並不是低收入人群。”

　　小區商鋪的水果檔，西瓜標價(jia) 2.3元一斤，城中村裏，1.8元一斤就可以在街邊的小攤鋪買(mai) 到，漁民村已經不是傳(chuan) 統意義(yi) 上的城中村，“但因為(wei) 漁民村是深圳城中村改造的範本，必須保持低廉的租價(jia) ，這是個(ge) 象征。5年來，1000多元的租金從(cong) 未漲過”。朱小姐早已經搬離了漁民村，但她沒有將房子退租，“當初租到這個(ge) 房子很不容易，找了很多關(guan) 係才租到，這麽(me) 便宜的房子上哪找？”朱小姐以原價(jia) 轉租了這套房子，但大多數人通過轉租賺了錢。

　　“城中村的價(jia) 值在於(yu) 相互服務，降低生活成本，賣菜的、賣水果的都住在村裏，房價(jia) 便宜，物價(jia) 也便宜，走路就可以上班，這才是城中村保障低收入人群生活的意義(yi) 。”黃偉(wei) 文認為(wei) 改造城中村一定會(hui) 有成本，如果改變了城中村的生態，其保障作用可能會(hui) 被大大削弱。

　　不論是城中村改造還是保障房建設，原本都可以在一種規劃更嚴(yan) 密、更長遠的框架內(nei) 進行，但今年以來保障性住房建設驟然提速，產(chan) 生了巨大資金缺口，地方政府隻通過行政命令方式動員各種資源，而不是從(cong) 製度建設上確立保障房的法律地位，從(cong) 此引發的資金風險、權力尋租、擠壓市場以及房屋質量等問題不容忽視。這場保障房運動，資金缺口問題可能比其他問題更容易解決(jue) 。