改革開放以來，中國經濟發展取得了長足進步，同時民生領域也麵臨(lin) 著許多新的挑戰。如何采取有效形式，在經濟不斷發展的同時充分保障和改善民生，使人民群眾(zhong) 共享改革發展的成果，是新時期值得研究和探索的重要課題。杭州市下城區從(cong) 經濟社會(hui) 發展的實際出發，充分發揮作為(wei) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的基本製度之一的群眾(zhong) 自治製度的優(you) 勢，以民主的方式保障和改善民生，探索了一條基層民主建設和民生改善共促發展的新思路，具有重要的參考價(jia) 值和啟示意義(yi) 。

　　一、為(wei) 什麽(me) 選擇民主方式

　　推進民生建設的方式可以有多種途徑，傳(chuan) 統上各地主要采取政府延攬包辦的方式。其所以采取這種方式，往往具有一定的社會(hui) 曆史原因。在經濟發展水平不高的條件下，各地財政主要是“吃飯財政”、“工資財政”，以維持政府的基本運作為(wei) 主要特征，沒有更多餘(yu) 力去充分滿足民生需求，或者說隻能滿足基本民生需求；而基本民生需求往往是共同的，不存在明顯的差異化問題。因此，采取政府包辦的方式具有一定的合理性。當經濟發展到一定階段，財政狀況得到較大改善時，政府更有條件去改善和滿足民生需求，而此時人民生活水平也提高了，相應民生需求轉變為(wei) 更高層次的需求，呈現出多樣化和差異化的特點。在這個(ge) 階段，民主方式的引入對民生需求的改善，具有更重要的現實意義(yi) 。一方麵，經濟條件的改善伴隨著民主意識的增強，人民群眾(zhong) 對保障和改善民生具有了更高的表達意願；另一方麵，對政府而言，通過民主的方式作為(wei) 民生需求的工作機製，既保障了政府民生項目投入方向的正確性，使其更符合民生的實際需要，更好地解決(jue) 需求的多樣化、差異化問題，同時也能使政府的民生工作更易贏得民眾(zhong) 的理解和支持，民生項目更容易推進和開展。在這種民生需求的推動下，基層民主建設被注入更多實質性內(nei) 容，更具活力和動力，因而也能得到更加深入的發展。

　　杭州市下城區的民主民生互促工作就是在這種背景下展開的。首先，隨著改革開放的深入發展，下城區的經濟實力得到較大提升，為(wei) 保障和改善民生提供了良好條件。下城區位於(yu) 杭州市主城區，經濟發展水平在杭州市乃至浙江省都處於(yu) 領先地位。2010年，全區地區生產(chan) 總值已達到460.54億(yi) 元；地方財政收入為(wei) 63.9億(yi) 元，居全省90個(ge) 區(縣、市)第4位。發達的經濟基礎，為(wei) 保障和改善民生提供了有力支撐。進入新世紀後，下城區每年投入民生領域的資金都有較快增長，特別是2008年後，下城區每年投入民生領域的財政支出都在10億(yi) 元以上，此外還有政府引導的投放民生領域的龐大社會(hui) 資金。這些都使如何發揮自身優(you) 勢，使民生資金更好地滿足民眾(zhong) 的民生需求，成為(wei) 下城區優(you) 先考慮的問題。而廣泛聽取民眾(zhong) 的聲音，充分發揮民主機製，無疑是一種正確的選擇。

　　其次，同全國其他地區一樣，隨著工業(ye) 化、市場化和信息化的推進，社會(hui) 階層群體(ti) 不斷分化，不同利益訴求充分展現，民生需求的多樣化、差異化特征日益明顯。就下城區而言，南北地區經濟發展水平有一定差距，轄區範圍內(nei) 社區類型眾(zhong) 多，既有老舊小區型、小康居住型社區，也有高檔商住型、撤村建居型和排屋別墅型社區，不同社區之間以及社區內(nei) 部不同群體(ti) 之間的民生需求的差異性非常明顯。在這種情況下，選擇政府包辦方式推進民生項目，雖然工作效率高、推進速度快，但是很難準確、及時、細致地掌握各方麵的民生需求及其差異變化，難以避免“政府花錢辦事、群眾(zhong) 誤解不滿”的現象。而引入民主機製，不僅(jin) 可以更有效地掌握民生需求，而且可以贏得群眾(zhong) 的理解支持，使好事辦好、實事辦實。

　　再次，下城區通過民主方式保障和改善民生還具備一定的“民主基礎”。下城區黨(dang) 政部門在長期的基層工作實踐中，注重加強基層組織建設，注重通過民主方式改進政府管理流程和治理效果，注重培養(yang) 和引導群眾(zhong) 的民主意識和民主習(xi) 慣，同時積累了相當豐(feng) 富的民主管理經驗，使基層民主參與(yu) 得以在製度化平台和框架下有序和有效開展。這種前期形成的工作環境，使得政府管理和民生需求改善之間的民主化互動具備了良好的基礎，也使得基層民主建設和民生改善共促發展成為(wei) 可能。

　　二、“三管齊下”確保民主方式的落實

　　為(wei) 了有效實現以民主的方式保障和改善民生需求，杭州市下城區提出了明確的“民主民生戰略”，建立和完善了係統化的以民主促民生的體(ti) 製機製。根據這一部署，下城區從(cong) 社區體(ti) 係建設、製度安排和動力機製等三個(ge) 層麵入手，全力保障民主促民生方式的落實。

　　第一，構建網絡化社區體(ti) 係，積極完善治理結構。社區是社會(hui) 的基本單元。隨著“單位製度”的變遷，社區作為(wei) 社會(hui) 生活共同體(ti) 的地位和作用越來越重要，人民群眾(zhong) 最關(guan) 心、最直接、最現實的利益問題發生在社區、解決(jue) 在社區。從(cong) 全國情況看，實現基層民主的直接載體(ti) 就是社區組織建設，社區組織不健全很難使基層民主得以有效運轉，以民主方式保障和改善民生機製就無法實現。為(wei) 了確保社區居民的民主參與(yu) 具有組織化載體(ti) 和實體(ti) 性平台，下城區以構建網絡化社區體(ti) 係為(wei) 核心，積極完善社區治理結構。

　　首先，在社區黨(dang) 委(總支)之下設置樓道黨(dang) 支部和黨(dang) 小組，在社區居民委員會(hui) 之下設置樓宇自治會(hui) 和單元居民自治小組，有效解決(jue) 社區黨(dang) 組織和居委會(hui) 組織體(ti) 係不完善的問題。其次，在社區設立公共服務站承接政府的職能延伸，加強社會(hui) 管理和公共服務職能，並使之便民化。在工作機製上，通過“交叉任職”的辦法，使社區黨(dang) 組織、社區居民委員會(hui) 和社區公共服務站構成“三位一體(ti) ”的格局，解決(jue) 三者之間機製不順而互相掣肘，以及社區機構人員重疊、運行成本高的問題。第三，將駐區單位、駐區人大代表和政協委員等社區代表組織起來成立社區議事協商委員會(hui) ，在社區黨(dang) 組織的領導下議決(jue) 社區的各類大事。第四，在社區黨(dang) 組織、居委會(hui) 與(yu) 業(ye) 主委員會(hui) 以及物業(ye) 管理公司之間運行“三方協調”機製，在社區黨(dang) 組織的領導下議決(jue) 社區內(nei) 物業(ye) 等方麵的大事。第五，通過在資金、場地、活動等方麵給予支持的方式積極培育各類社區組織，如老年人歌唱隊、“和事佬”協會(hui) 、鮑大媽聊天室、銀發醫療隊等，將這些社會(hui) 組織整合到社區治理結構當中，增強社區組織的代表性和群眾(zhong) 的參與(yu) 性。

　　在這種網絡化社區體(ti) 係下，形成了以“三位一體(ti) ”為(wei) 主幹，以議事會(hui) 製度與(yu) “三方”協商機製作補充，以各類社會(hui) 組織、誌願者隊伍等多方參與(yu) 為(wei) 特征的社區治理結構，社區居民的民生訴求和意願以及對於(yu) 具體(ti) 民生項目的不同意見和建議有了多元化的表達和溝通的渠道，廣大人民群眾(zhong) 有序參與(yu) 民生項目的決(jue) 策、管理、監督和評議有了多層次的、製度化的平台。

　　第二，強化製度機製建設，確保民主參與(yu) 的有效性。為(wei) 了確保民主參與(yu) 的有效性，使公眾(zhong) 能更廣泛、深入地參與(yu) 到社區民生項目的決(jue) 策、管理和監督中來，下城區出台了一係列行之有效的工作製度，包括“四會(hui) ”製度、“四問四權五規範”製度和“66810”為(wei) 民服務工作法等等。“四會(hui) ”製度指的是民情懇談會(hui) 、事務協調會(hui) 、工作聽證會(hui) 和成效評議會(hui) 等，由下城區社區建設指導委員會(hui) 於(yu) 2003年推出，其主要目的在於(yu) 推動社區成員在重大事務中充分發揮社區主體(ti) 作用，廣泛吸納各方意見，真正實現“為(wei) 民謀利”與(yu) “讓民作主”的有機統一。“四問四權五規範”製度最初源於(yu) 背街小巷整治、庭院改造等民生基礎設施的改善，以後逐漸推廣運用到民生服務和社會(hui) 管理的其他領域。這項製度對黨(dang) 政基層組織動員和保障廣大人民群眾(zhong) 參與(yu) 民生項目，進行了明確的製度化規定，強調在庭院改善等民生項目實施中必須“問情於(yu) 民、問需於(yu) 民、問計於(yu) 民、問績於(yu) 民”，必須尊重和保障社區群眾(zhong) 的“知情權、參與(yu) 權、表達權、監督權”，必須實行“100%入戶調查製、設計單位必須與(yu) 居民麵對麵交流製、社區黨(dang) 組織必須研究製、必須召開居民聽證會(hui) 製、設計方案必須公示製”等五項規範，使社區的民主參與(yu) 製度化、常態化。

　　“66810”為(wei) 民服務工作法是下城區富有特色的工作機製，每個(ge) 數字代表了不同的工作內(nei) 容：“六必到”，指的是當出現黨(dang) 員思想波動等六種情況時社區樓道黨(dang) 支部書(shu) 記等相關(guan) 責任人必須到場；“六必訪”指的是社區黨(dang) 委成員以及其他相關(guan) 社區工作者每月必須走訪困難群眾(zhong) 等六種類型的“特殊”居民；“八必報”指的是當社區居民等發現公共設施遭到損壞等八種情況時必須通過撥打電話等方式向社區有關(guan) 部門或者社區工作者報告；“十”指的是黨(dang) 員先鋒等十條服務熱線，其中既有政府公共服務和社會(hui) 管理項目，也有居民的自我服務項目。下城區還針對“66810”機製出台了具體(ti) 的社區服務規範和電子化平台，對參與(yu) 社區服務和管理的各類主體(ti) 的責任做出了明確規定，提高了民主管理和公眾(zhong) 參與(yu) 的規範化水平及有效性。

　　第三，注重民生需求回應反饋，為(wei) 基層民主注入持久動力。社區群眾(zhong) 參與(yu) 民生服務和管理的動力和積極性從(cong) 哪裏來？一方麵，這取決(jue) 於(yu) 民生項目與(yu) 群眾(zhong) 自身利益的相關(guan) 程度；另一方麵，也取決(jue) 於(yu) 群眾(zhong) 呼聲是否有回應、群眾(zhong) 意見是否有反饋、群眾(zhong) 建議是否得到有效落實。下城區在通過民主方式解決(jue) 民生問題時，注重民生問題回應反饋，為(wei) 民主注入持久動力。首先，下城區以群眾(zhong) 的民生訴求為(wei) 切入點，構建了一套相對健全的反饋評價(jia) 機製。在滿意(星級)社區、滿意(星級)衛生服務站、滿意學校和先進單位的評選中，下城區執行“三評互動”機製，堅持以群眾(zhong) 公認和滿意度為(wei) 核心，將群眾(zhong) 評選、政府評估和社區評議三者有機結合起來。“66810”為(wei) 民服務工作法，在明確的製度規範下，建立了一套相對完善的反饋機製，對不同民生項目的反饋程序、反饋時間、反饋舉(ju) 措和反饋台帳等內(nei) 容，做出了明確而嚴(yan) 格的規定，基本實現了“有反映就有反饋”。不少社區還采取了“金點子”形式，鼓勵廣大居民為(wei) 社區內(nei) 的民生服務和管理積極建言獻策，並對建議被采納者給予適當物質獎勵。

　　其次，下城各級黨(dang) 政組織在實際工作中切實抓好了群眾(zhong) 建議的落實，吸收、采納了來自群眾(zhong) 的很多合理化建議。群眾(zhong) 建議“要社區幹部走下來，不能搞‘機關(guan) 化’，要對社區工作者進行考核”，下城區民政局等有關(guan) 部門即根據群眾(zhong) 建議對社區服務模式進行了改革和完善；群眾(zhong) 反映擇校問題嚴(yan) 重，下城區教育局等有關(guan) 部門即根據群眾(zhong) 意見和建議推出了“教育集團化辦學”戰略，努力解決(jue) 擇校難題、實現教育資源優(you) 質配置；群眾(zhong) 反映居家養(yang) 老困難重重，下城有關(guan) 街道和社區即調整了原有部署和規劃而將街道所屬房產(chan) 改為(wei) 開辦老年人食堂或(和)老年人公寓。通過以民生訴求為(wei) 內(nei) 容的社區民主機製，既保障和改善了社區居民的民生需求，也為(wei) 基層民主建設提供了持久的動力。

　　三、杭州下城區的民主經驗與(yu) 啟示

　　經驗之一：民主方式是實現政府管理和民生需求互動發展的有效途徑。

　　下城區是杭州市和浙江省的發達城區，其自身所處的社會(hui) 發展階段和經濟條件，為(wei) 各地推進民生發展和促進基層民主建設，提供了較好的參照和借鑒。在全國許多地區，正不同程度地麵臨(lin) 著經濟快速發展和民生需求日益高漲的問題。經濟的增長必然伴隨著財政實力的增強，如何使財政資源更有效地配置到社會(hui) 民生建設中去，是一個(ge) 無法回避的問題。一些地方政府仍然承襲著傳(chuan) 統模式，或者忽視民生需求，或者以政府為(wei) 主體(ti) 包攬民生建設的方方麵麵，對經濟社會(hui) 發展所帶來的民生領域的實際需求及其多樣化、差異化特征視而不見。這一方麵使有限的財政資源得不到合理利用，另一方麵導致公眾(zhong) 的民生需求得不到有效滿足，出現“政府花錢辦事、群眾(zhong) 誤解不滿”的現象。

　　下城區以民主方式保障和改善民生的經驗，向我們(men) 展示了政府推進民生發展的另一條路徑。經濟的發展必然帶來民生需求的增長和民主意識的提高，如何將社會(hui) 公眾(zhong) 的民主意識和民生需求納入到正常的利益表達軌道，如何使政府管理與(yu) 社會(hui) 民生需求和民主訴求有效對接，是當前經濟社會(hui) 發展麵臨(lin) 的重要現實問題。下城區的民主民生互促發展經驗，展示了政府管理方式如何由“單向推動”轉為(wei) “雙向互動”，展示了如何通過基層民主的方式保障和改善公眾(zhong) 民生需求的具體(ti) 機製，從(cong) 而在實踐中探索出一條城市基層民主建設和民生改善共促發展的新思路，值得深入研究和思考。

　　經驗之二：民主民生互促提升需要製度化途徑來保障。

　　任何一項工作若要持久化的發揮作用，必須通過製度化的途徑來實現。下城區以民主方式促進民生發展的實踐探索，不是近年來的應景之作，而是經曆了較長時間的發展和完善，曆屆領導人都在前任的基礎上，對這項工作製度化建設有所深化、有所提升、有所貢獻，最終使下城區民主民生互促提升工作得以在製度化平台和框架下持久、有序和有效地開展。

　　概括而言，下城區的民主民生互促提升經驗，不是將兩(liang) 種要素的簡單拚湊，而是通過一係列的組織化平台和製度化渠道，將二者有機結合起來。下城區以構建網絡化社區組織體(ti) 係，優(you) 化和完善治理結構為(wei) 前提，使民主機製運行具有實際載體(ti) ，民生需求表達具有暢通渠道。與(yu) 此同時，一係列行之有效、具有約束力的製度框架，保障了公眾(zhong) 參與(yu) 社區民生項目決(jue) 策、管理和監督的廣泛性、有效性和持續性。其中一個(ge) 突出特點，就體(ti) 現為(wei) 製度設計的標準化、精細化和規範化，從(cong) 而極大地提升了以民主方式促進民生保障機製的有效性和可持續性。

　　經驗之三：目的性和有效性是中國民主的生命力所在。

　　下城區民主民生互促發展經驗還具有重要的理論意義(yi) ，它很好地回答了中國民主的進展和生命力所在。長期以來，西方國家和一些學者一直質疑中國政治體(ti) 製改革滯後，其中一條重要理由就是民主發展緩慢。事實上，改革開放後，中國民主政治建設，特別是基層民主建設，一直在積極探索和不斷推進，並取得多方麵的成果。例如，早在1987年11月，全國人大常委會(hui) 就通過了《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法(試行)》，在農(nong) 村開始推進村民自治製度，目前全國六十多萬(wan) 個(ge) 村委會(hui) 中的絕大多數進行了六至七次的換屆選舉(ju) ，二百五十多萬(wan) 個(ge) 村幹部由村民直接選舉(ju) 產(chan) 生。在城市地區，以1989年頒布《中華人民共和國城市居民委員會(hui) 組織法》為(wei) 起點，社區居委會(hui) 普遍進行了五次以上的選舉(ju) 。全國城市社區建設由點到麵全麵展開，並在健全社區民主選舉(ju) 、發揮社區服務功能等方麵取得了明顯成效。下城區經驗就是亮點紛呈的中國基層民主建設中富有特色的一種實踐探索，它的進展和成效從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵也回應了政治體(ti) 製改革滯後論。

　　基層民主建設的實踐證明，中國的民主不是空談的民主，不是從(cong) 理念設計出發的民主，而是有豐(feng) 富載體(ti) 和實際內(nei) 涵的民主，它的主要目的體(ti) 現為(wei) “為(wei) 民”，而不僅(jin) 僅(jin) 表現為(wei) 西方的“選民”。下城區以民主方式促進民生發展的經驗再次證明，以充分實現人民利益為(wei) 訴求的製度化“為(wei) 民”理念，是中國民主的生命力所在。杭州市下城區基層民主建設和民生改善共促發展的實踐經驗，就是對這一民主理念的有效詮釋。

　　（執筆：貟傑  王紅豔）