我國長期以來積極探索各種應對貧困和提高貧困人口收入的方式方法，取得了顯著成效，貧困麵和貧困層度都在不同層度上得到較大緩解，貧困地區的空間分布與(yu) 傳(chuan) 統的十八片相比發生了較大變化。當前，貧困地區在空間分布上呈現與(yu) 生態脆弱地區高度耦合的格局，山區、丘陵地區、限製開發區域成為(wei) 貧困人口最為(wei) 集中的區域。隨著科學發展觀的深入貫徹落實，國家更加注重保障和改善民生，以政府基本公共服務為(wei) 主要內(nei) 容的社會(hui) 保障體(ti) 係正在不斷完善，其保障層度和保障覆蓋麵都得到很大提高，貧困地區的貧困人口在國家社會(hui) 保障體(ti) 係中得到很大收益，從(cong) 較大層度上緩解了絕對貧困現象。在這一大背景下，我國應該如何針對貧困地區分布的新格局推進今後的扶貧開發工作，對於(yu) 確保我國全麵小康社會(hui) 宏偉(wei) 目標的實現尤為(wei) 重要。

    貧困地區分布新格局

    1994年劃定592個(ge) 國家扶貧工作重點縣，距今已有16年多了，各地經濟社會(hui) 形勢發生很大變化，貧困人口的分布也隨之產(chan) 生了新變化。一些資源富集地區由於(yu) 資源的大規模的開發，地區經濟發展水平和人均收入水平有了很大提高，顯然這些地區不應再列為(wei) 貧困地區加以扶持。我國在2000年的時候已經基本實現了總體(ti) 小康，我們(men) 認為(wei) 到2020年我國實現全麵小康的時候，貧困人口的收入（城鎮居民可支配收入和農(nong) 村居民純收入）應該達到2000年全國平均的人均收入水平，貧困地區的人均GDP應該達到2000年我國全國的人均GDP水平。如果能夠實現上述兩(liang) 個(ge) 目標，我們(men) 認為(wei) 到2020年的時候，我國就基本解決(jue) 了絕對貧困人口和絕對貧困地區的貧困問題，從(cong) 而為(wei) 實現全麵建成小康社會(hui) 的宏偉(wei) 目標奠定堅實的基礎。根據上述標準，全國有479個(ge) 縣低於(yu) 這一標準。我國要在今後十年的時間內(nei) ，解決(jue) 上述絕對貧困問題，才能實現全麵建成小康社會(hui) 的目標，時間非常緊迫，任務十分艱巨。

    從(cong) 我國貧困縣（旗、市）的空間分布來看，我國的貧困縣絕大部分都是分布在山區或高原山區，特別是群山連綿區，更是呈現集中分布的狀態。除去少數呈現離散分布的縣之外，我國集中連片分布或基本呈現集中連片分布的貧困縣共計373個(ge) 可以分為(wei) 烏(wu) 蒙山區、橫斷山區、秦巴山區、六盤山及隴中南地區、武陵山區、呂梁山區、太行山區、大小興(xing) 安嶺南麓、南疆地區、三江源地區、桂黔川滇毗鄰地區、贛南地區、瓊中地區共計13個(ge) 片區，約170萬(wan) 平方公裏，1.19億(yi) 人，其中1.04億(yi) 鄉(xiang) 村人口。

    貧困地區分布的主要特點和類型

    （一）主要特點

    如果將本研究提出的貧困地區與(yu) 國家592個(ge) 國家扶貧工作重點縣的空間分布進行比對，則可以發現兩(liang) 者之間具有如下特點。一是在空間上具有較高的重合性，特別是對於(yu) 西部集中連片較大的貧困地區來說，兩(liang) 者之間在空間上的重合度很高，而且按照本研究所確定的貧困地區往往都是分布在國家592個(ge) 國家扶貧工作重點縣集中連片分布的核心區內(nei) 。二是本研究中確定的貧困地區在中部、東(dong) 北等部分省份在空間分布上呈現離散化的狀態。比如在安徽、江西、黑龍江等省份，本研究提出的貧困地區在空間上基本上呈現離散化的分布狀態，而按照國家592個(ge) 國家扶貧工作重點縣的分布，在這些地區則是集中連片分布。三是貧困地區有至東(dong) 向西、由北向南逐步增多的趨勢。與(yu) 國家592個(ge) 國家扶貧工作重點縣的空間分布相比，本研究中提出的貧困地區更多是集中在西南部地區，這在一定程度上也說明西南部地區是我國今後扶貧攻堅的重點和難點地區，其他區位條件相對較好，位於(yu) 平原地區的貧困縣基本上已經擺脫或初步擺脫貧困。

    （二）主要類型

    1.生態脆弱型集中連片貧困地區

    通過將本研究中提出的貧困地區與(yu) 我國提出的限製開發區域、山區、丘陵和平原縣進行對比，可以發現本研究中提出的貧困地區與(yu) 上述生態脆弱地區具有較高的重合性。在對比中可以發現，屬於(yu) 限製開發區的縣的數量占據50%以上的地區有秦巴山區、呂梁山區、三江源地區和瓊中地區，按照國家的主體(ti) 功能區規劃，這些地區屬於(yu) 重要的生態保護區，按照本研究劃分的貧困地區範圍，這些地區又是集中連片貧困地區，這些地區是集生態保護與(yu) 集中連片貧困的特征為(wei) 一體(ti) 的地區，屬於(yu) 生態脆弱型集中連片貧困地區。對於(yu) 生態脆弱型集中連片貧困地區，今後在扶貧開發的過程中要重點推進生態移民，在條件適宜地區同時推進就地扶貧。

    2.生存條件待改善型集中連片貧困地區

    除了上述地區之外，還有烏(wu) 蒙山區、桂黔滇毗鄰地區、六盤山及隴中南地區、橫斷山區、武陵山區、太行山區、大小興(xing) 安嶺南麓、贛南地區、南疆地區，在這些地區中，盡管限製開發區的縣數沒有超過50%，但是大多也是山區、丘陵區，隻有極少數的平原區，生態環境也比較重要，但是這些地區從(cong) 總體(ti) 來看還是有適宜集聚人口和產(chan) 業(ye) 的空間，可以通過不斷改善當地的生產(chan) 生活條件，促進人口向中心城鎮集聚，推進脫貧致富。因此，此類地區可以被分類為(wei) 生存條件待改善型集中連片貧困地區。對於(yu) 生存條件待改善型集中連片貧困地區，主要是通過不斷改善當地的生產(chan) 生活條件，按照“點狀開發、麵上保護”的思路，推進此類地區開發。

              主要貧困地區致貧成因分析

    （一）生產(chan) 生活條件十分惡劣，自然災害多

    從(cong) 我國集中連片貧困地區的分布來看，目前的貧困地區大部分都分布在山區、丘陵區和高原區，生產(chan) 生活條件十分惡劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、澇災、旱災、凍災等自然災害頻發。早先處於(yu) 平原地區，由於(yu) 人多地少而造成集中連片貧困地區，經過國家的扶貧開發和自身發展，當地的基礎條件得到很大改善，青壯年中外出務工人員增多，此類區域大部分已經擺脫或初步擺脫貧困。當前剩餘(yu) 的集中連片貧困地區大部分主要集中在生產(chan) 和生活條件十分惡劣，自然災害頻發的地區。從(cong) 本研究所列舉(ju) 的13個(ge) 集中連片貧困地區的空間分布來看，這些地區幾乎全部分布在山區、丘陵區和高原區等生產(chan) 生活條件惡劣區。

    （二）基本公共服務滯後，自我發展能力弱

    當前我國集中連片貧困地區主要集中在山區、丘陵區和高原區的現實決(jue) 定了這些區域的基礎設施建設比較滯後，再加上長期以來我國基本公共服務區域之間的巨大差距，落後地區特別是貧困地區的基本公共服務發展十分滯後，教育、衛生等基本公共服務在質和量上都存在嚴(yan) 重不足，貧困地區青壯年缺乏必要的勞動培訓，致使勞動力素質低下，隻能從(cong) 事簡單的體(ti) 力勞動或別人不願從(cong) 事的髒累差或危險性工作，自我發展能力弱。貧困地區基本公共服務特別是教育十分滯後。在集中連片貧困地區，由於(yu) 交通不便，居民居住分散，教育設施十分落後，師資力量薄弱，使得貧困地區的兒(er) 童和青少年在一開始就在教育上與(yu) 發達地區拉開了巨大的差距，並由此形成惡性循環。

    表1 我國十三個(ge) 主要貧困片區主要類型

    （三）生態環境保護任務重，缺乏足夠的生態補償(chang) 資金

    從(cong) 目前我國集中連片貧困地區的空間分布來看，集中連片貧困地區的分布與(yu) 我國重要生態功能區的分布在空間呈現高度的一致性。很多集中連片貧困地區往往也是我國重要的森林生態功能區、草原濕地保護區、沙漠化治理區、石漠化治理區、生物多樣性保護區、水源涵養(yang) 區等各類生態功能區。此類區域由於(yu) 生產(chan) 生活條件惡劣，農(nong) 業(ye) 、林業(ye) 、牧業(ye) 的生產(chan) 效益非常低下，僅(jin) 僅(jin) 依靠農(nong) 業(ye) 難以脫貧致富，對於(yu) 這些處於(yu) 山區高原區的集中連片貧困地區來說更是如此。為(wei) 了加強生態環境保護，國家對於(yu) 此類地區有礙於(yu) 生態環境保護的經濟開發活動進行了種種限製，比如開展了天然林保護工程、生態林保護工程、三北防護林工程、長防林工程、退耕還林工程、退牧還草工程等眾(zhong) 多的生態環境保護工程，這些工程對於(yu) 推進這些地區的生態環境保護起到了非常重要的作用，但是由於(yu) 我國生態補償(chang) 機製不健全，各類工程對於(yu) 農(nong) 戶、林戶、牧戶的補償(chang) 標準非常低，很多甚至都不能達到原來從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 時的收入，而且補償(chang) 的期限也不長，使得這些地區的居民既很難依靠發展當地的農(nong) 業(ye) 、林業(ye) 、牧業(ye) 走向脫貧致富的路子，也很難依靠國家的生態補償(chang) 走向脫貧致富的路子。在國家對生態環境保護不斷重視的形勢下，這些地區就麵臨(lin) 這脫貧致富和生態環境保護的雙重壓力。

    扶貧開發新思路

    （一）完善扶貧戰略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性

    下一個(ge) 10年扶貧開發戰略的順利實施，對於(yu) 確保我國實現全麵建成小康社會(hui) 的宏偉(wei) 目標具有重要意義(yi) ，而且經過長期的扶貧開發，比較容易脫貧的貧困人口和貧困地區大都實現了脫貧致富，剩下的貧困人口和貧困地區大都是扶貧開發的攻堅區和難點區，因此，我國下一個(ge) 10年的扶貧開發任務將會(hui) 更加艱巨，難度也會(hui) 更大。當然，隨著我國農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係的不斷健全，一些極端貧困人群的基本生活保障將為(wei) 農(nong) 村的社會(hui) 保障體(ti) 係所覆蓋，在這一大背景下，我國下一個(ge) 10年扶貧開發的重點任務也會(hui) 實現由保障貧困人口溫飽問題向保障貧困人口溫飽並實現貧困人口穩步致富轉變，在下一個(ge) 10年的扶貧開發過程中，將會(hui) 形成貧困人口“基本生活靠最低保障，脫貧致富靠扶貧開發”的新機製。因此，不斷完善扶貧戰略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性，對於(yu) 確保我國下一個(ge) 10年扶貧戰略的順利實施具有重要意義(yi) 。積極探索建立貧困人口識別機製、分類幫扶機製、動態監管機製，力爭(zheng) 做到準確識別貧困人口，提高政策的針對性和有效性。對經過甄別的農(nong) 村低保對象，力爭(zheng) 做到應保盡保，通過救濟式扶貧解決(jue) 其基本生活問題；對農(nong) 村具有勞動能力的扶貧對象，根據不同情況給予貸款貼息、產(chan) 業(ye) 扶持、轉移培訓等方麵的扶持，通過開發式扶貧促其脫貧致富。通過救濟式扶貧與(yu) 開發式扶貧的有機結合，實現對貧困地區農(nong) 村貧困人口既全麵扶持，又做到因戶施策，可大大提高扶貧政策的針對性和有效性。

    （二）穩步推進生態移民扶貧，注重扶貧與(yu) 生態保護的結合

    針對我國貧困地區與(yu) 限製開發區域在空間上具有較高重合度的現實，要積極推進生態移民扶貧，實現扶貧開發與(yu) 生態保護的很好銜接。生態移民是指為(wei) 了保護和修複重點生態地區的生態而進行的移民，就生態移民扶貧來說，是指將生活在重要生態功能區或自然條件十分惡劣地區不適合就地扶貧的居民搬遷出來進行扶貧的做法，這樣做的目的，是為(wei) 了更好實現扶貧開發與(yu) 生態保護的結合，實現富一方群眾(zhong) 與(yu) 保護一方生態的雙贏。目前，國務院已經頒布實施了國家主體(ti) 功能區規劃，對於(yu) 規劃中的限製開發區和禁止開發區內(nei) 的貧困人口，今後要根據國家財力和貧困人口的實際情況，穩步推進生態移民扶貧，實現這些區域內(nei) 人口的整體(ti) 外遷。對生活在這些區域內(nei) 暫時不外遷的居民來說，也要按照“點狀開發”的開發模式，促進人口向生產(chan) 生活條件較好的中心城鎮集中，從(cong) 而實現整體(ti) 上的“內(nei) 聚外遷”。需要推進生態移民的主要有三類：一是生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區的貧困群眾(zhong) ；二是生活在水源涵養(yang) 林區、自然保護區等生態位置重要、生態環境脆弱地區的農(nong) 牧民；三是受地質災害威脅嚴(yan) 重，需要避險搬遷的群眾(zhong) 。上述區域有很多是國家主體(ti) 功能區中的限製開發區或禁止開發區，是典型的一方水土很難養(yang) 活一方人的地區，更難富裕一方人，因此，需要穩步推進生態移民，通過先行開展試點，以整村、整社整體(ti) 搬遷為(wei) 主，做到實施一個(ge) 生態移民項目，解決(jue) 一方人脫貧，改善一方生態環境，安置好一方群眾(zhong) ，帶動一方群眾(zhong) 致富。

    （三）結合產(chan) 業(ye) 化扶貧，提高貧困地區的自我發展能力

    產(chan) 業(ye) 化扶貧是增強貧困人口“造血”功能和提高自我發展能力的很好方式，也是推進貧困人口在脫貧基礎上實現穩步致富的重要保障。我國要實現全麵建成小康社會(hui) 的宏偉(wei) 目標，不僅(jin) 要解決(jue) 絕對貧困人口的貧困問題，而且還要保障這些人口能夠穩步走向致富的道路，與(yu) 全國人民一道分享我國經濟社會(hui) 快速發展的成果。實行產(chan) 業(ye) 化扶貧，還可以調動貧困人口參與(yu) 脫貧致富的主動性，實現由以往被動扶貧向主動脫貧的轉變，提高貧困人口的參與(yu) 性、主動性和責任心。產(chan) 業(ye) 化扶貧，一是要積極發揮貧困地區的比較優(you) 勢，積極推進貧困地區資源優(you) 勢向產(chan) 業(ye) 優(you) 勢轉變。貧困地區在發展生態農(nong) 業(ye) 、特色農(nong) 業(ye) 、風俗旅遊、紅色旅遊等方麵往往具有獨特的比較優(you) 勢，但是由於(yu) 缺乏戰略投資者，資源、資本、管理和市場之間很難形成有效對接。貧困地區要結合國家的相關(guan) 扶持政策，積極引進戰略投資者，引進先進的管理模式，促進資源優(you) 勢向產(chan) 業(ye) 優(you) 勢的轉變，培育符合國家產(chan) 業(ye) 導向的新的產(chan) 業(ye) 增長點。二是調整國家的相關(guan) 財稅政策，讓貧困地區在資源開發過程中能夠得到更大收益。我國有不少貧困地區往往也是資源富集地區，如煤炭、石油、天然氣、水電、有色金屬、黑色金屬礦產(chan) 等，國家要調整相關(guan) 財稅政策，是這些貧困地區能夠在資源開發過程中能夠有更多的收益。