導讀：中央農(nong) 村工作會(hui) 議27日起在北京舉(ju) 行。溫家寶指出，推進集體(ti) 土地征收製度改革，關(guan) 鍵在於(yu) 保障農(nong) 民的土地財產(chan) 權，分配好土地非農(nong) 化和城鎮化產(chan) 生的增值收益。“不能再靠犧牲農(nong) 民土地財產(chan) 權利降低工業(ye) 化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nong) 民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地製度改革方案，加快開展相關(guan) 工作，明年一定要出台相應法規”(12月28日新華社)。

　　平衡利益保護權利要法律先行

　　就在溫家寶總理發表講話的同時，新聞媒體(ti) 披露住房和建設保障部已經批準部分地方政府2012年在集體(ti) 土地上建設保障性住房試點方案。這是否意味著《國有土地上房屋征收與(yu) 補償(chang) 條例》實施之後，地方政府以增加保障性住房為(wei) 理由，直接或者變相剝奪農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的土地所有權呢？

　　我國的土地製度是國有土地與(yu) 集體(ti) 土地二元土地製度。農(nong) 村集體(ti) 土地被嚴(yan) 格限製用途，如果要將集體(ti) 土地轉為(wei) 開發性的用地，必須辦理土地征收和補償(chang) 手續。我國雖然頒布實施了《土地管理法》、《城市房地產(chan) 管理法》、《農(nong) 村土地承包法》等一係列保護集體(ti) 經濟組織土地所有權的規定，但現在看來，隨著我國城鎮化步伐的加快，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織成員的土地所有權可能會(hui) 因為(wei) 大規模的土地征收而化為(wei) 烏(wu) 有。正因為(wei) 如此，一些學者提出，既然在現有的法律框架內(nei) 無法從(cong) 根本上保護農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的土地所有權，那麽(me) ，不如幹脆實行農(nong) 村集體(ti) 經濟組織土地的私有化，讓農(nong) 民真正擁有土地的所有權。還有一些學者認為(wei) ，實行集體(ti) 土地私有化將會(hui) 麵臨(lin) 非常多的法律問題，隻有通過強化農(nong) 村土地的承包經營權，建立一種類似於(yu) 中國古代的永佃權製度，才能從(cong) 根本上保護農(nong) 民基本的財產(chan) 權利。國務院總理的講話實際上是在充分肯定土地承包製度的基礎上，通過鞏固和完善土地承包經營權和集體(ti) 收益分配權，確保農(nong) 民的利益不受損害。

　　眾(zhong) 所周知，土地所有權從(cong) 根本上來說是土地的支配權。由於(yu) 我國實行農(nong) 村集體(ti) 經濟組織土地承包製度，農(nong) 民土地支配權在一定程度上受到限製，因此，隻有充分保護農(nong) 民的收益分配權，才能增加農(nong) 民的“財產(chan) 性收入”。

　　部分學者認為(wei) ，政府收購或者贖買(mai) 部分商品房，作為(wei) 社會(hui) 保障性住房，是解決(jue) 我國當前福利性住房供需矛盾的重要途徑。政府附加條件收購農(nong) 村集體(ti) 經濟組織在農(nong) 村集體(ti) 土地上建設的小產(chan) 權房，既可以解決(jue) 曆史遺留問題，同時又可以解決(jue) 社會(hui) 福利性住房不足的問題。然而，在筆者看來，這是將不同的問題混淆在一起，在操作的過程中很可能會(hui) 引發更多的矛盾和衝(chong) 突。

　　農(nong) 村土地問題，實際上是一個(ge) 如何保護農(nong) 民財產(chan) 權利的問題，在未與(yu) 農(nong) 民進行充分協商的情況下，將農(nong) 民集資修建的小產(chan) 權房作為(wei) 社會(hui) 保障性住房，實際上是打著解決(jue) 社會(hui) 福利住房需求的幌子，剝奪農(nong) 民的切身利益。部分農(nong) 村出現的小產(chan) 權房，是在不合理的土地製度條件下，農(nong) 民為(wei) 了增加收益，在集體(ti) 土地上修建的商品房。如果農(nong) 村集體(ti) 經濟組織修建的房屋符合城鄉(xiang) 規劃法的規定，那麽(me) ，政府應當將這些商品房納入到國家統一管理的範疇，並且按照市場價(jia) 格進行交易；如果農(nong) 村集體(ti) 經濟組織修建的房屋不符合城鄉(xiang) 規劃法的規定，那麽(me) ，政府應當在充分尊重農(nong) 民土地承包權利的基礎上，鼓勵農(nong) 民自發的處置財產(chan) 。政府房屋主管部門並非不能將農(nong) 民修建的小產(chan) 權房作為(wei) 社會(hui) 福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集體(ti) 經濟組織成員的意見，不能以農(nong) 村集體(ti) 經濟組織修建小產(chan) 權房違反國家法律為(wei) 理由，剝奪農(nong) 民的財產(chan) 權利。

　　我國實行的城鄉(xiang) 二元土地管理製度邊際效用已經越來越小，產(chan) 生的負麵影響越來越大。現在，城鄉(xiang) 人口流動速度越來越快、規模越來越大，國家必須盡快修改法律，實現我國土地的一元化管理。盡快把農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的土地調查統計登記造冊(ce) ，並在此基礎上實行統一管理。國土資源管理部門可以會(hui) 同農(nong) 業(ye) 主管部門建立專(zhuan) 門的農(nong) 村集體(ti) 經濟組織土地調查局，負責農(nong) 村集體(ti) 經濟組織土地的權屬登記。凡是屬於(yu) 農(nong) 村居民，都可以依照法律規定擁有農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的土地，如果農(nong) 民不願意在土地上耕作，那麽(me) ，可以將土地轉包或者信托給他人經營，農(nong) 民可以從(cong) 經營所得中獲取收益；如果農(nong) 民自願在土地上耕作，那麽(me) ，政府應當無償(chang) 地將土地交給農(nong) 民承包，並且在國家現有的農(nong) 村、農(nong) 業(ye) 和農(nong) 民稅收優(you) 惠政策基礎之上，適當地增加對農(nong) 民的補貼，隻有這樣才能確保我國的糧食安全，也隻有這樣才能充分提高土地的使用效率。

　　當前一些城市為(wei) 了擴大規模，不斷地征收農(nong) 民的土地，並且建立龐大的土地儲(chu) 備。這種改革方式問題很大。土地不僅(jin) 是農(nong) 民的生產(chan) 資料，同時也是農(nong) 民的基本生活保障，如果直接或者間接地征收農(nong) 民的土地，把農(nong) 民變為(wei) 無地可種的無業(ye) 遊民，那麽(me) ，不僅(jin) 會(hui) 導致社會(hui) 管理的壓力大幅度增加，而且更重要的是，有可能會(hui) 導致我國農(nong) 村集體(ti) 土地流轉混亂(luan) ，土地公有製遭受嚴(yan) 重的挑戰。

　　從(cong) 上個(ge) 世紀80年代開始，我國的改革大體(ti) 上經過三個(ge) 階段：第一個(ge) 階段是市場手段的改革，通過實行價(jia) 格的雙軌製，逐步地引入市場競爭(zheng) 機製；第二個(ge) 階段是所有製改革，通過改變生產(chan) 資料的所有權，建立多元化競爭(zheng) 的市場經濟運行機製；第三個(ge) 階段是收入分配體(ti) 製改革，通過調整不同階層、不同群體(ti) 之間的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我國農(nong) 村集體(ti) 經濟組織土地製度改革，既涉及集體(ti) 土地定價(jia) 權問題，又涉及農(nong) 民土地所有權的保護問題，同時還關(guan) 係到農(nong) 村居民的收入分配問題。因此，在改革的過程中必須法律先行，因為(wei) 隻有這樣，才能平衡各方麵的利益，充分保護農(nong) 民的基本權利。

　　土地增值分享應該“公私兼顧”

　　現代經濟學奠基人馬歇爾在其經典著作《經濟學原理》中寫(xie) 道，“土地是大自然的贈與(yu) ……使用地球上的一定麵積，是人所能做的任何事情之初步條件；這種使用使他有了他自己活動的場所，享受自然給與(yu) 這個(ge) 場所的熱和光、空氣和雨水，並決(jue) 定了他與(yu) 其他東(dong) 西和其他人的距離，而在很大程度上決(jue) 定了他與(yu) 其他東(dong) 西和其他人的關(guan) 係。”土地在人類社會(hui) 中的極端重要性，使得土地分配成為(wei) 每個(ge) 國家經濟生活的中心。

　　在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農(nong) 地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有三種觀點，第一種觀點是“增值歸農(nong) ”論，認為(wei) 土地增值應歸原土地所有者所有；第二種觀點“增值歸公”論，正如孫中山先生所說的，“地價(jia) 高漲，是由於(yu) 社會(hui) 改良和工商業(ye) 進步……這種進步和改良的勞動，還是由眾(zhong) 人的力量經營而來的，所以這種改良和進步之後，所高漲的地價(jia) ，應該歸之大眾(zhong) ，不應該歸之私人所有。”第三種觀點是“公私兼顧”論，即“充分補償(chang) ，剩餘(yu) 歸公，支持全國”。

　　農(nong) 地轉非的土地增值收益應該歸誰所有？在我看來，這應該基於(yu) 土地的價(jia) 值貢獻來分析。在農(nong) 地轉非過程中，主要存在三方主體(ti) ：一是政府，二是公眾(zhong) ，三是農(nong) 民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，而公眾(zhong) 貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，比如孫中山眼中的“社會(hui) 改良和工商業(ye) 進步”，而農(nong) 民貢獻的則是農(nong) 地的承包經營權、社會(hui) 保障權和農(nong) 地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價(jia) 的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾(zhong) 和農(nong) 民共同分享之。

　　現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾(zhong) 難以從(cong) 土地增值中獲得收益(比如土地增值收益的大部分並沒有被真正“用之於(yu) 民”)，農(nong) 民也一再成為(wei) 輸家。在農(nong) 地轉非中，農(nong) 民麵臨(lin) 生活方式被打亂(luan) 、原有財產(chan) 被強行置換的困境，如果賠償(chang) 也不徹底，無異於(yu) “二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為(wei) 輸家，政府就必須檢討。

　　新古典經濟學認為(wei) ，人們(men) 除了有利己的偏好外，還有“公平互惠”的動機，而且，這種動機是維持社會(hui) 生態平衡的基本單元。行為(wei) 經濟學家科林·卡梅拉就認為(wei) ，一旦經濟行為(wei) 產(chan) 生的公平心理極限被突破，就會(hui) 導致極有破壞性的風險情緒。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮和恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會(hui) 成為(wei) 社會(hui) 持續發展的不穩定因素。

　　更重要的是，土地增值收益分配的不公也會(hui) 成為(wei) 經濟增長的絆腳石。北京大學教授周其仁說，征地改革是中國經濟的下一個(ge) 增長極，“正確的方案就是要放到一個(ge) 分享體(ti) 製上來，土地增值不能完全歸農(nong) 民，但是也不能完全歸城裏人，得找一個(ge) 合適的比例分享、共贏。”不恰當的製度會(hui) 導致無效率的產(chan) 權，進一步阻礙經濟發展，而製度合理性則有賴於(yu) 社會(hui) 廣泛的“公平理性”。隻有當利益主體(ti) 相信這個(ge) 製度是公平的時候，產(chan) 權規則的行使才能更有效。顯然，這一分享體(ti) 製的核心正是公平、互惠。