建立國家土地督察製度是黨(dang) 中央、國務院貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會(hui) 可持續發展的重大舉(ju) 措，是加強土地監管、建立最嚴(yan) 格的耕地保護製度的重要內(nei) 容，是探索解決(jue) 中央與(yu) 地方關(guan) 係、推進行政管理體(ti) 製改革的重要實驗。國家土地督察製度從(cong) 2006年實施以來，邊工作邊探索，邊研究邊總結，對國家土地督察製度的社會(hui) 價(jia) 值、功能作用、目的意義(yi) 、工作內(nei) 容和重點有了更深更明確的認識，並在工作實踐中得到印證。

　　土地二元體(ti) 製催生了國家土地督察製度

　　《憲法》規定，我國實行城市土地國家所有和農(nong) 村土地集體(ti) 所有的土地公有製度，土地二元體(ti) 製是其基本特征，具體(ti) 表現為(wei) 政府的二元身份和土地產(chan) 權的二元主體(ti) ，兩(liang) 者疊加形成一個(ge) 供地主體(ti) （政府）和一種交易產(chan) 權（國有土地的非完全競爭(zheng) 市場也就是政府壟斷市場）。這種壟斷，既帶行政特點又有市場特點，既具壟斷的普遍性，又呈現轉軌經濟的特殊性。由於(yu) 存在行政特征，政府推動土地資源向土地資本轉變，行政權支配產(chan) 權，行政規則支配市場規則，行政利益支配經濟利益，從(cong) 而導致行政權不履行公共職能，市場規則不保護市場競爭(zheng) ，價(jia) 格信號不反映供求關(guan) 係。

　　土地二元體(ti) 製在現實中必然呈現出政府與(yu) 市場、國家與(yu) 社會(hui) 、中央與(yu) 地方等方麵的矛盾，其中，中央與(yu) 地方關(guan) 係的協調顯得尤為(wei) 重要。在政府壟斷市場和土地市場存在明顯行政特征的情況下，中央和地方關(guan) 係極易產(chan) 生兩(liang) 方麵的矛盾：政府執政理念的矛盾和國家管製路徑的矛盾，土地市場實質上就成為(wei) 中央、地方、農(nong) 村集體(ti) 、企業(ye) 、農(nong) 民、市民等利益主體(ti) 的利益博弈過程。中央在重長遠的全局的經濟發展的同時，更注重“公平、正義(yi) 、穩定、和諧”這些社會(hui) 價(jia) 值，而地方政府主要看重經濟價(jia) 值和與(yu) 個(ge) 人升遷相關(guan) 的政治價(jia) 值，其他主體(ti) 更看重經濟利益，這易造成土地管理中的政府失靈和市場失靈。基於(yu) 土地二元體(ti) 製造成的中央和地方政府之間難以調和的矛盾，中央決(jue) 定建立國家土地督察製度，為(wei) 解決(jue) 這兩(liang) 個(ge) “失靈”提供了可能。

　　土地督察要實現其社會(hui) 價(jia) 值的最大化，除了從(cong) 自身價(jia) 值實現主體(ti) 的角度以較少的成本創造較多的社會(hui) 價(jia) 值外，還必須盡可能創造更多的使用價(jia) 值，讓獲益主體(ti) 從(cong) 中獲得更大的收益，這正是土地督察社會(hui) 價(jia) 值最大化的出發點和歸宿點。

　　國家土地督察製度具有重大社會(hui) 價(jia) 值

　　我國土地督察的社會(hui) 價(jia) 值可劃分為(wei) 經濟價(jia) 值、政治價(jia) 值、生態價(jia) 值、倫(lun) 理價(jia) 值和製度價(jia) 值。

　　首先，土地督察製度的實施，有力遏製了地方政府由於(yu) 土地管理和利用不合法、不合規而造成的土地資產(chan) 大量流失，其經濟價(jia) 值不可小視。其次，實行國家土地督察製度，嚴(yan) 守18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線，事關(guan) 社會(hui) 穩定和國家長治久安，具有重要的政治價(jia) 值。再次，加強土地督察，在堅守耕地紅線的基礎上，嚴(yan) 格控製非建設用地向建設用地的轉變、農(nong) 用地向工業(ye) 用地的轉用，對正確處理人與(yu) 自然的關(guan) 係，保證經濟社會(hui) 可持續發展，具有重要的生態價(jia) 值。最後，土地督察的國家利益取向要求其維護後富階層的利益、維護後發展地區的利益、維護後代人的利益，所以說土地督察具有重要的倫(lun) 理價(jia) 值。此外，從(cong) 我國行政管理體(ti) 製改革創新上看，國家土地督察製度的建立是其中的有機組成部分，對推進行政管理體(ti) 製改革、破解中央與(yu) 地方關(guan) 係難題具有先行先試的示範作用。

　　綜上所述，依法開展土地督察工作，規範與(yu) 約束地方政府土地管理和利用的權力，有助於(yu) 維護中央權威和國家法律法規政策的尊嚴(yan) ，保護耕地特別是基本農(nong) 田，保護和改善土地生態環境，維護土地的社會(hui) 主義(yi) 公有製，防止國家和集體(ti) 土地資產(chan) 流失，維護和保障失地農(nong) 民的合法利益，維護社會(hui) 和諧穩定，提高政府的執行力和公信力，全麵推進責任政府、法治政府和服務政府建設。

　　實現國家土地督察社會(hui) 價(jia) 值最大化的途徑

　　注重在實踐中摸索、總結，不斷引入先進督察技術、製定科學督察製度、規範最優(you) 督察流程，及時推廣優(you) 秀的土地督察經驗，不斷完善“預防、監督、糾正”的土地監管體(ti) 係，提升土地督察工作水平，促使土地督察社會(hui) 價(jia) 值最大化。

　　督察是“督戰”而不是“衝(chong) 鋒”，力避“都察”的工作誤區。土地督察強調事前、事中、事後全方位的監督檢查，雖然涉及土地管理的方方麵麵，但並非所有內(nei) 容都是土地督察工作的任務。國家土地督察製度起步不久，麵臨(lin) 的困難較多、經驗不足，不可能也不允許全線出擊，而是要在《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 建立國家土地督察製度的通知》規定的工作職權範圍內(nei) ，圍繞中心，服務大局，選好突破口。處理好整體(ti) 與(yu) 局部的關(guan) 係，既要不斷拓寬土地督察的工作麵，又要避免包攬一切“都察”；既要突出工作重點，又不能隻搞“單打一”。堅持一個(ge) 時期突出一個(ge) 重點，力求在短時期內(nei) 見成效。如在當前金融危機仍未見底的情況下，“雙保工程”是土地督察工作的重中之重，例行督察、審核督察、專(zhuan) 項督察和督察巡視等都必須圍繞“保發展、保紅線”展開。此外，必須抓好監督省級和計劃單列市人民政府執行國家土地調控政策情況和耕地保護責任製落實情況這兩(liang) 個(ge) 重點開展督察。

　　“督察”是手段，“促進”是目的，力避“糾察”的工作模式。土地督察對象的特殊性，客觀上要求國家土地督察機構通過督察工作幫助地方政府嚴(yan) 格執行國家的土地管理和宏觀調控政策，切實保護好耕地、節約集約利用土地。為(wei) 此，一方麵，土地督察必須堅持三個(ge) 基本原則不動搖（堅持不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權；堅持對省級和計劃單列市人民政府土地利用和管理行為(wei) 進行事前、事中、事後全方位的監督檢查；堅持監督與(yu) 調查研究並重）；堅持授予履行的四項權力（調查權、審核權、糾正權和建議權）不削弱。另一方麵，督察工作要講究執法藝術，以理服人，堅持“保障發展、保護耕地，保障在前；服從(cong) 中央、服務地方，服從(cong) 在前”；同時也要把握分寸，做到有理、有利、有節。

　　借用外力打“組合拳”，力避“獨察”的工作氛圍。土地督察的麵積大、戰線長，單靠督察部門進行督察，可以說是鞭長莫及，因此必須學會(hui) 依靠省級政府及國土資源管理部門和各種社會(hui) 力量，構建土地管理共同責任機製，搭建保障和促進科學發展的共識互動平台，落實“大家管、大家用”的土地管理新格局，形成協調聯動、齊抓共管、共同負責的土地管理新機製。

　　在這方麵重點要處理好四個(ge) 關(guan) 係：一是要溝通思想，形成共識，協調好與(yu) 地方政府的關(guan) 係。要相信地方政府在大的執政目標、認真執行國家的土地管理政策法規方麵，與(yu) 土地督察的目標是一致的。二是要密切配合，形成合力，處理好與(yu) 有關(guan) 部門的關(guan) 係。調動相關(guan) 職能部門積極性，充分借助監察、審計、媒體(ti) 、信訪、法製等部門力量，形成監管合力。三是內(nei) 外結合，雙向督察，處理好與(yu) 國土資源管理係統的關(guan) 係。進一步理順派駐地方的國家土地督察局與(yu) 地方各級國土資源管理部門的關(guan) 係，善於(yu) 借用地方國土資源管理部門的力量和信息開展督察，又要支持和幫助他們(men) 依法管地。四是要加大宣傳(chuan) ，營造氛圍，處理好與(yu) 各種媒體(ti) 的關(guan) 係，自覺將土地督察工作納入輿論監督和人民群眾(zhong) 的監督之下。

　　運用先進督察技術和重點突破“戰術”，力避“蠻察”和“盲察”的工作思路。一方麵，要借助先進督察技術實現信息共享，完善發現機製，建立有效的土地督察信息收集處理機製，做到“省力”。借助群眾(zhong) 舉(ju) 報、基層日常管理工作的信息反饋、衛星遙感、網上遠程監控等“天上看、網上管、地上查”督察方式全方位、多途徑地獲取用地信息。另一方麵，土地督察機構人力資源相對有限，必須在土地督察工作中做到重點突破，提升土地督察效率，做到“聚力”。比如觀測點的建立和完善，就是通過建立不同情況、不同區域的觀測點，不斷完善土地預警機製，加強對突發事件、重大事項的實地核查，建立早發現、早製止和早處置的快速反應機製。■