地方政府創新是隨著改革開放的深入不斷推進的。大致可以分為(wei) 4個(ge) 階段。通俗地說，有4個(ge) 不斷升級換代的版本。

　　日前，習(xi) 近平總書(shu) 記在中央全麵深化改革領導小組第七次會(hui) 議上強調，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾(zhong) 的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾(zhong) 解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善於(yu) 從(cong) 群眾(zhong) 關(guan) 注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。

　　基層和各級地方政府首創精神的發揮是kaiyun官方地址開放取得巨大成就的重要原因。這個(ge) 認識寫(xie) 入了黨(dang) 的慶祝改革開放30周年的文件中。中國是一個(ge) 內(nei) 外部關(guan) 係處於(yu) 快速變革，治理問題層出不窮、複雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處於(yu) 國家——社會(hui) 、中央——地方、國內(nei) ——國際的三維關(guan) 係之中，承擔著體(ti) 現國家形象，貫徹國家意誌，執行上級政策，反映社會(hui) 訴求，直麵各類矛盾的多重功能。

　　然而，由於(yu) 這些功能相互間存在著緊張關(guan) 係，使得地方政府常常處於(yu) 矛盾的焦點，成為(wei) 社會(hui) 輿論關(guan) 注和批評的對象。盡管如此，各級地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高和改進。地方在諸多政策領域的探索創新，在國家治理中發揮了實驗功能、示範效應、減震效應。習(xi) 近平同誌評價(jia) 說，這些探索創新起到了偵(zhen) 察兵和先遣隊的作用。

　　筆者認為(wei) ，地方政府創新是隨著改革開放的深入不斷推進的。大致可以分為(wei) 4個(ge) 階段。通俗地說，有4個(ge) 不斷升級換代的版本。

　　1.0版到4.0版升級的進程

　　1.0版出現在改革開放初期。主要體(ti) 現為(wei) 農(nong) 村基層的創新，代表是安徽鳳陽的聯產(chan) 承包責任製，肇始於(yu) 廣西宜山的村民自治，發源於(yu) 吉林榆樹的村民“海選”，等等。這些創新得到了1982年憲法、地方政府組織法以及1988年村民委員會(hui) 組織法的確認。在這個(ge) 時期，中國的改革重點是農(nong) 村改革，縣又是廣大農(nong) 村的主要管理單位，因此在1980年代後期也成為(wei) 改革對象。一些地方被確定為(wei) 縣級機構改革試點，後來逐漸增多，到1992年，達到了350多個(ge) 。這個(ge) 時期地方政府創新的突出特點是地方的自發性。經曆過“文革”浩劫後，百廢待興(xing) ，經過幹部“四化”後，一大批有知識、有事業(ye) 心、年輕的幹部充實到各級政府之中。他們(men) 銳意進取，積極探索，為(wei) 破除製度弊端，構建新的製度提供了經驗參考。

　　2.0版出現在1994年分稅製改革後。這也是真正市場經濟條件下的基層和政府創新。隨著鄧小平“南巡”談話的發表，建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製明確為(wei) 改革的目標，發展經濟成為(wei) 各級政府的首要任務。1994年分稅製改革，明確了中央與(yu) 地方的財政和事權關(guan) 係，使得地方政府承擔起更多具體(ti) 的職能，推動著地方政府更加重視加快經濟發展。這個(ge) 時期的地方政府創新集中在改善投資環境，提高政府運行效率方麵，許多地方在行政審批和行政服務方麵作出富有價(jia) 值的創新探索。而招商引資產(chan) 生的一係列負麵後果，也隨著地方政府對於(yu) 經濟增長的過度追求逐漸顯露出來。

　　3.0版出現在2002年黨(dang) 的十六大召開之後。這是新世紀的創新。在新世紀，政府創新有了明確的價(jia) 值方向和係統的指導原則。2002年，黨(dang) 的十六大報告在總結過去發展經驗的基礎上提出，“創新是一個(ge) 民族進步的靈魂，是一個(ge) 國家興(xing) 旺發達的不竭動力，也是一個(ge) 政黨(dang) 永葆生機的源泉。”此後，政府創新得到了各級政府以及社會(hui) 各界的積極回應。民主、法治、責任、透明、廉潔、服務等價(jia) 值理念相繼被執政黨(dang) 采納，成為(wei) 政府改革追求的目標。和諧社會(hui) 建設、社會(hui) 治理改革、學習(xi) 型組織建設等改革命題為(wei) 各級政府開拓了新的領域，使得地方政府創新的領域更廣、內(nei) 容更為(wei) 豐(feng) 富。這個(ge) 時期有兩(liang) 個(ge) 現象尤其值得關(guan) 注，一個(ge) 是在四川等地出現的黨(dang) 內(nei) 民主探索，盡管引起較大的爭(zheng) 論，但是為(wei) 中國的民主政治建設提供了重要的經驗；另一個(ge) 是地方政府創新非常活躍的浙江省。市場經濟的發展與(yu) 政府創新形成良性互動，產(chan) 生了民主懇談、開放式決(jue) 策、效能革命、政府績效評估等許多具有全國推廣價(jia) 值的創新。

　　黨(dang) 的十八大之後，開啟了基層和地方創新向4.0版升級的進程。之所以這樣說，有3個(ge) 主要原因：一是十八大之後，確定了全麵深化改革的總體(ti) 目標，提出要完善中國特色社會(hui) 主義(yi) ，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。這為(wei) 地方政府創新設定了框架、目標和評價(jia) 的原則；二是確定了頂層設計與(yu) 摸著石頭過河相結合的改革創新基本原則，並且更加強調頂層設計下的試點探索、地方首創。這確定了地方政府創新要遵循的原則和采取的路徑；三是提出依法改革的原則，明確了基層和地方創新要於(yu) 法有據，各級領導幹部要樹立法治思維，學會(hui) 使用法治方式。

　　尋求突破的4.0版

　　筆者認為(wei) ，4.0版的基層和地方創新，應該在4個(ge) 方麵尋求突破：

　　首要，提高創新的規劃性。創新是問題或危機驅動的，但並不等於(yu) 說創新不能進行規劃。隨著治理問題的複雜化以及各項法律製度的不斷完善，更有必要提高創新的規劃性，這樣才能避免地方政府創新與(yu) 製度框架之間產(chan) 生衝(chong) 突，充分發揮地方政府創新在製度改進過程中的實驗功能和知識積累功能，從(cong) 而使散落在各地的創新，形成製度突破的合理性。要提高地方政府創新的規劃性，地方決(jue) 策者就要將頂層設計理念貫徹到自己的思想和行動中，既要充分了解國家的大政方針，政策走向，也要了解本地的實際情況、發展需求，提高對問題的分析能力和預判能力。

　　其次，改進創新的協調性。各地、各領域發展的不平衡，是激發創新的重要原因，但是創新要深入持續必須提高協調性，這樣才能更好地動員資源，克服製度性摩擦阻力。提高創新的協調性，要重點理順創新舉(ju) 措與(yu) 現有製度政策的關(guan) 係，創新者與(yu) 創新團隊的關(guan) 係以及政府創新與(yu) 社會(hui) 接受程度的關(guan) 係。目前，許多地方的創新之所以行之不遠，或者半路夭折，除了因為(wei) 創新者的變化外，更根本的原因是，這些創新與(yu) 製度環境缺乏耦合，沒有得到社會(hui) 公眾(zhong) 的充分理解和支持。因此，要增強創新的協調性，就要更加重視地方政府與(yu) 本地社會(hui) 及上級政府之間的溝通。

　　第三，增強創新的針對性。創新的根本目的是解決(jue) 問題。改革進入了深水區和攻堅期，容易的問題基本上都解決(jue) 了，留下來的都是難題、硬骨頭，因此創新的針對性更加重要。固然，這需要攻堅克難的勇氣和精神，更要有科學的態度與(yu) 方法。而科學分類，區別對待就是重要的方法。習(xi) 近平曾經說，改革要區分情況、分類推進。對於(yu) 方向明、見效快的改革，要加快推進；對涉及麵廣、需要中央決(jue) 策的改革，要加快研究提出方案，製定具體(ti) 改革策略，全麵統籌和審定後，適時推進；對於(yu) 認識還不深入，但必須推進的改革，要大膽探索、試點先行；對需要推進的製度性建設，需要修改完善的法律，要加強研究、盡快啟動。

　　第四，重視創新的可持續性。創新是由問題催生的，但是解決(jue) 問題的方式是多樣的，以至於(yu) 一些地方采取的是不惜代價(jia) 的方法，將創新視為(wei) 政績工程，正如湖北恩施市市委書(shu) 記說的那樣，有些人“經常以一俊遮百醜(chou) 、傷(shang) 其十指不如斷其一指為(wei) ‘成功秘訣’，安排基層做一些盆景、微縮景觀。”這樣做，雖然能夠短時間內(nei) 創造出漂亮的樣本、樹立起光彩的模範，但往往難以維持，因人事變化而“人亡政息”。要增強創新的可持續性，除了要對創新進行科學設計外，還要重視創新的投入產(chan) 出，尤其是要擴大創新的社會(hui) 基礎，凝聚更廣泛的社會(hui) 共識。

　　基層創新需警惕三種消極情緒

　　當前，各級地方政府正在圍繞中央的精神和要求，調整自己的工作節奏和行為(wei) 習(xi) 慣，努力與(yu) 中央保持步調一致。然而，麵對複雜的經濟社會(hui) 問題和各地差異化的具體(ti) 情況，依然需要保持創新精神，堅持創造性地解決(jue) 問題。如習(xi) 近平所說，對認識還不深入，但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，發揮改革試點的偵(zhen) 察兵和先遣隊作用。

　　筆者認為(wei) ，同時需要警惕3種消極情緒：

　　一是畏難情緒。當下以及將來的改革必然觸及深層次製度因素和複雜利益關(guan) 係。如李克強所說，觸動既得利益比觸動靈魂還難。一些領導幹部見到問題繞著走，或者視若無睹，或者有意無意地留給下任或者推給左鄰右舍，自己隻求任內(nei) 無事，平安落地。

　　二是等靠要情緒。將遵守政治紀律理解為(wei) 等待上級明確指示，即便是可以在職權範圍內(nei) 解決(jue) 的問題，也要反複請示匯報，以求得到“尚方寶劍”。在解決(jue) 問題的時候，把心思花在向上級要政策要資源，而不是發揮主觀能動性，動員自身的資源，尋找自己的比較優(you) 勢。

　　三是厭惡創新的情緒。這是一種非常有害的情緒，會(hui) 嚴(yan) 重擾亂(luan) 政治運行的環境，也會(hui) 使一些地方政府的言行遠遠落後於(yu) 社會(hui) 的變化與(yu) 要求。一些領導幹部不僅(jin) 自己沒有創新意識，還幹擾和打壓下級幹部的創新衝(chong) 動，甚至堂而皇之地說製度已經完善，法製已經健全，創新沒有必要。有的領導幹部則缺乏創新能力，不知道如何探索和運用新方法新措施來解決(jue) 不斷湧現的新問題。■