今年地方政府的日子注定不好過。繼財政部先後攜手水利部、教育部、住建部下發文件對地方財政使用情況做出“細致”指導後，另一個(ge) 衝(chong) 擊力更大、影響麵更廣的政策正在到來。據國內(nei) 媒體(ti) 報道，長達60年的“預算外資金”可能在2012年成為(wei) 曆史。有財稅係統有關(guan) 人士透露，“去年因為(wei) 各省市有所不同，有些做到了全部納入，有些還沒有。但今年全國範圍都將要求做到全部納入。這意味著全部財政收支都將納入預算盤子中，預算外資金正式成為(wei) 曆史。這是曆史上的第一次。”

　　所謂預算外資金，是指未納入財政預算管理的各種財政性資金，包括行政事業(ye) 性收費、主管部門集中收入和其他預算外收入三種類型。據北京大學平新喬(qiao) 教授統計，1995～1999年的預算外膨脹主要源自於(yu) 稅費，1999年後則主要來自地方政府的土地財政收入。那麽(me) ，預算外收入到底有多少呢？以2009為(wei) 例，當年財政部公布的財政收入為(wei) 68476.9億(yi) 元，但據學界測算，全口徑政府收入達到114885.04億(yi) 元，相差的4.6萬(wan) 億(yi) 元便是預算外收入，其中包括16116億(yi) 元社會(hui) 保險金、15910.2億(yi) 元土地出讓金收入等非稅收入。

　　長期以來，預算外收入可謂地方政府的“命根子”。一方麵，財權與(yu) 事權的不平等，讓地方政府承擔了大量支出責任，但預算內(nei) 的財力實際上難以支撐。此前有研究指出，地方政府預算外與(yu) 預算內(nei) 收入的比率幾乎是預算外與(yu) 預算內(nei) 支出比率的兩(liang) 倍之多。可能的解釋是，預算外收入並不完全用於(yu) 預算外支出，相當比例的預算外收入為(wei) 預算內(nei) 項目提供了資金。不過，將預算外收入的膨脹完全歸結為(wei) 事權財權不平衡也不妥當。社科院金融所劉煜輝曾表示，地方政府的過度投資才是很多問題的症結。1994年“分稅製”後，中央與(yu) 地方財政收入的比例基本穩定在5.5∶4.5。但全國財政收入近八成仍是給地方政府花的。2010年全國財政收入83000億(yi) ，其中地方直接收入4萬(wan) 億(yi) ，中央稅收返還33000億(yi) ，中央財政實際開銷是15900億(yi) 。資金實際上都是投向了各種開發項目而非一般預算支出項目。

　　從(cong) 上述兩(liang) 點來看，取消預算外收入，對地方政府將是沉重的打擊。首先是各項支出從(cong) 此將受到限製，財政資金在不同支出領域騰挪轉換的空間也被急劇壓縮。此前財政部細化地方土地出讓金用於(yu) 教育和水利的規定，地方政府再難有搞“小動作”的機會(hui) 。其次是與(yu) 政績掛鉤的GDP衝(chong) 動也會(hui) 受到遏製，地方官員們(men) 短期內(nei) 恐怕難以適應這種變化。道理很明顯，地方官員的政績要靠GDP和大項目來支持，這正是過去地方官員熱衷於(yu) 增加預算外收入、大搞基建項目投資的根由。而如今，一切收入都必須納入預算，地方政府如何用錢都會(hui) 受到限製，這顯然是一種拘束。第三，土地出讓金是預算外收入的最大組成部分，長期遊離於(yu) 預算監管之外也助漲了地方賣地的衝(chong) 動，導致土地財政難以終結。盡管預算改革無法從(cong) 根本上解決(jue) 問題，但也有助於(yu) 遏製這一現象。反過來，地方自然無法割舍如此大的一塊蛋糕。此外，對於(yu) 地方政府來說，很多“福利”也是與(yu) 預算外收入掛鉤的。各種“小金庫”、額外發放的津貼、吃喝玩樂(le) 和出國“考察”都有賴於(yu) 預算外收入。如果全部納入預算，當然不樂(le) 意了。

　　預算改革是建立公共財政的關(guan) 鍵一步，同時也是政府改革和政治體(ti) 製改革的關(guan) 鍵一步。這實際上是國內(nei) 利益集團格局的重構，將會(hui) 限製甚至剝奪政府曾有的多種利益和權力。因此，如果能夠徹底將預算外收入納入預算內(nei) 管理，對地方政府無異於(yu) 一場財政革命。 　（作者係安邦谘詢研究員）