去年末舉(ju) 行的中央經濟工作會(hui) 議明確指出，繼續實施積極的財政政策。2012年繼續實施的積極財政政策，不是對2011年的全盤複製。鑒於(yu) 國內(nei) 外經濟形勢已經發生實質性變化，2012年的積極財政政策在實施重心與(yu) 操作上都有新的變化。

　　總量看赤字

　　結構看收支

　　對於(yu) 積極財政政策，就實際內(nei) 容而言，可以從(cong) 總量和結構兩(liang) 個(ge) 層麵加以把握：總量看赤字，結構看收支。

　　在總量層麵，主要看預算赤字的增減情況。如果今年的預算赤字比去年多，意味著今年的財政政策是趨向於(yu) 擴張的；如果今年的預算赤字與(yu) 去年一樣多，意味著今年的財政政策是趨向於(yu) 中性的；如果今年的預算赤字比去年少，則意味著今年的財政政策是趨向於(yu) 緊縮的。在結構層麵，可以從(cong) 把握增支和減稅的對比關(guan) 係入手。在既定規模的預算赤字約束下，可以有增加支出和減少稅收兩(liang) 種操作。一般而言，增加支出較之減少稅收所帶來的擴張性效應往往更大、更直接；減少稅收較之增加支出所帶來的擴張性效應則相對柔和、間接。

　　將這兩(liang) 個(ge) 層麵的分析線索應用於(yu) 2012年的積極財政政策操作，可以得出的基本判斷是：在2012年，就總量而論，把通過舉(ju) 借國債(zhai) 彌補的赤字和動用中央預算穩定調節基金彌補的赤字合並計算，預算赤字將在去年的基礎上有少許增加，或將與(yu) 去年的規模大致持平；就結構而論，有別於(yu) 以往以“增支”為(wei) 重心的操作，“減稅”將成為(wei) 繼續實施積極財政政策的主要載體(ti) 。這樣判斷的主要依據是：

　　第一，從(cong) 這一輪國際金融危機的運行軌跡看，2008年末和2009年初是中國經濟最為(wei) 困難的時期。將這一時期作為(wei) 參照係並仔細審視處於(yu) 震蕩中的歐美經濟態勢，可以確認，盡管外部的不確定性會(hui) 對中國經濟造成拖累，但從(cong) 總體(ti) 上看，這種不利影響不會(hui) 高於(yu) 2008年末和2009年初。我們(men) 尚不需要推出類似2008年末和2009年那樣大規模的擴張性措施。當前宏觀調控的主要任務是預調和微調，有關(guan) 擴張性操作可以相對從(cong) 容。

　　第二，在經曆主要依靠增加政府支出和擴大公共投資的反危機操作之後，經濟的粗放型擴張對於(yu) 調整經濟結構的負麵作用逐漸凸現。較之於(yu) 國際金融危機前，調結構的任務顯得更為(wei) 緊迫。也就是說，即便經濟下滑趨勢已經有所顯露，即便當前宏觀調控的著力點之一在於(yu) 增加財政刺激力度，其擴張性操作也必須“精細化”，在保增長與(yu) 調結構之間尋求平衡。

　　第三，導致當前物價(jia) 上漲的原因，既有需求拉動的因素，也有成本上升推動的因素。這兩(liang) 種因素所形成的拉力和推力不僅(jin) 在短期內(nei) 難以緩解，而且從(cong) 長期看很可能會(hui) 持續波動。從(cong) 保證國家長治久安的大計出發，相對而言，在經濟增長和穩定物價(jia) 之間，後者仍是我們(men) 麵臨(lin) 的主要問題，仍應將穩定物價(jia) 置於(yu) 重要位置。這意味著，2012年財政擴張的力度將有所控製。

　　第四，2011年全國財政收入首次突破10萬(wan) 億(yi) 元，達到103740億(yi) 元，超收高達1萬(wan) 億(yi) 元以上。財政超收，可能進一步推高關(guan) 於(yu) 中國宏觀稅負偏重的爭(zheng) 議，從(cong) 而增強減稅的緊迫性。財政超收，也使實施較大規模的減稅成為(wei) 可能。換言之，在2012年，我們(men) 既有必要、也有能力實施較大規模的減稅。

　　減稅操作應同稅製改革的方向相對接

　　作為(wei) 繼續實施積極財政政策的主要載體(ti) ，當前正在推進的減稅並不是全麵減稅，而是結構性減稅，其最重要的特點在於(yu) 目標的雙重性：一方麵，要通過減稅適當減輕企業(ye) 和居民的稅收負擔水平；另一方麵，要通過有增有減的結構性調整促進整個(ge) 稅收收入結構的優(you) 化。也就是說，將減稅操作與(yu) 稅製改革的方向相對接，是結構性減稅的題中應有之義(yi) 。

　　說到稅製改革的方向，特別是著眼於(yu) 優(you) 化稅製結構的改革，自然要涉及對我國稅收收入結構的判斷。以2011年為(wei) 例，按照國家稅務總局口徑的統計，在全部稅收收入中，來自流轉稅的收入占比為(wei) 70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計占比不足30%；來自各類企業(ye) 繳納的稅收收入占比為(wei) 92.06%，而來自居民繳納的稅收收入占比隻有7.94%。這些數字告訴我們(men) ，當前我國稅收收入的70%以上是間接稅，而間接稅作為(wei) 價(jia) 格的構成因素之一，通常可以直接嵌入商品售價(jia) 之中，屬於(yu) 可通過價(jia) 格渠道轉嫁的稅；我國稅收收入的90%以上是由企業(ye) 繳納的，而由企業(ye) 繳納的稅作為(wei) 企業(ye) 生產(chan) 或經營成本的構成因素之一，通常也要極力擠入商品售價(jia) 之中，屬於(yu) 有可能通過價(jia) 格渠道轉嫁的稅。可以說，由企業(ye) 法人繳納、走商品價(jia) 格通道，既是我國現實稅收運行格局的兩(liang) 大典型特征，也集中體(ti) 現了我國現行稅製結構以及由此而形成的稅收收入結構的失衡狀況。

　　這種失衡的稅製結構和稅收收入結構，不僅(jin) 在國內(nei) 經濟社會(hui) 發展進程中遭遇了一係列的麻煩，而且在全球經濟走入持續震蕩的背景下，其弊端越來越充分地顯露出來。

　　比如，這種高比例、大規模的間接稅收入集中於(yu) 商品價(jia) 格渠道向全社會(hui) 轉嫁，不僅(jin) 使得稅收與(yu) 物價(jia) 之間處於(yu) 高度關(guan) 聯狀態，在現實生活中確有推高物價(jia) 之嫌，而且一旦遇到通貨膨脹壓力較大、物價(jia) 上漲趨勢明顯的情形，便可能推動稅收與(yu) 物價(jia) 交替攀升，甚至為(wei) 政府控製物價(jia) 水平的努力帶來不確定因素。在某種意義(yi) 上可以說，稅收已經演化成為(wei) 商品價(jia) 格的不可承受之重。這種高比例、大規模的稅收收入集中來源於(yu) 各類企業(ye) ，不僅(jin) 會(hui) 普遍加重各類企業(ye) 的稅收負擔，使得中國企業(ye) 的稅收負擔水平整體(ti) 偏重，而且注意到不同規模企業(ye) 之間的競爭(zheng) 能力差異，還會(hui) 使小微企業(ye) 承受更重的事實稅收負擔。在某種意義(yi) 上可以說，稅收已經成為(wei) 企業(ye) 負擔的不可承受之重。

　　又如，對間接稅收入以及對企業(ye) 納稅收入的過度依賴，不僅(jin) 使絕大部分稅收的歸宿不易把握，在事實上成為(wei) 由廣大消費者負擔的大眾(zhong) 稅，而且會(hui) 在相當程度上轉移政府對其他稅類或稅種的注意力，淡化以所得稅和財產(chan) 稅為(wei) 代表的直接稅建設，使得諸如調節收入分配、縮小收入差距之類的現代稅收功能的發揮受到阻滯。

　　再如，注意到中外稅製結構之間存在的巨大差異，對間接稅收入以及對企業(ye) 納稅收入的過度依賴，不僅(jin) 會(hui) 推高境內(nei) 商品相對於(yu) 境外商品的價(jia) 格水平，削弱境內(nei) 商品和企業(ye) 的國際競爭(zheng) 力，而且會(hui) 通過出口退稅環節形成對進出口商品價(jia) 格水平的差別影響。在歐美經濟形勢麵臨(lin) 相當不確定性、貿易保護主義(yi) 泛濫的今天，這顯然會(hui) 進一步帶來或加劇國際貿易領域的摩擦。

　　諸如此類的例子還可列出許多。這說明，如同經濟結構處於(yu) 非調整不可的關(guan) 口一樣，我國稅製結構以及由此形成的稅收收入結構也到了非調整不可的地步。調整的方向就是：在適當降低宏觀稅負水平的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少來自於(yu) 企業(ye) 繳納的稅，增加來自於(yu) 居民繳納的稅。正是基於(yu) 這樣的認識，“十二五”規劃綱要提出，“按照優(you) 化稅製結構、公平稅收負擔、規範分配關(guan) 係、完善稅權配置的原則，健全稅製體(ti) 係，加強稅收法製建設。”

　　在這樣的背景下看待結構性減稅，就會(hui) 得出一個(ge) 結論：可以也應當進入結構性減稅視野的，主要是那些由企業(ye) 繳納、走價(jia) 格通道轉嫁的間接稅。

　　減稅的主要對象應鎖定增值稅

　　在我國現行稅製結構下，可歸入間接稅或稱流轉稅的稅種主要有三個(ge) ：增值稅、消費稅和營業(ye) 稅。其中，增值稅塊頭兒(er) 最大，它的收入占比在2011年是全部稅收收入的37.75%，消費稅和營業(ye) 稅的收入占比分別為(wei) 9.41%和14.29%。對於(yu) 這幾個(ge) 稅種，不能眉毛胡子一把抓，統統砍上一刀，而應有所區別、有所側(ce) 重。

　　鑒於(yu) 當前經濟形勢和繼續實施積極財政政策的需要，在財政所能承受的範圍內(nei) 盡可能地放大結構性減稅的效應，無疑是結構性減稅的重要著眼點。由於(yu) 增值稅在所有流轉稅中的塊頭最大，而且營業(ye) 稅改征增值稅的試點方案已經公布，營業(ye) 稅終歸要被增值稅“吃掉”；特別是倘若不同時出台其他配套措施，“擴圍”後的增值稅收入占全部稅收收入的份額將升至50%以上，比重明顯偏高，所以，結構性減稅的主要對象顯然應鎖定於(yu) 增值稅。已經公布並在上海實施的營業(ye) 稅改征增值稅試點方案，已打開了這一通道。隨著這一方案2012年在上海實施並逐步推廣至全國其他地區，從(cong) 總體(ti) 上講，它至少可在以下三個(ge) 方麵帶來實實在在的減稅效應：其一，隨著營業(ye) 稅改征增值稅，增值稅逐步“擴圍”至營業(ye) 稅的“地盤”，原適用營業(ye) 稅的納稅人所承受的重複征稅現象將得以減少，從(cong) 而減輕稅負；其二，因增值稅轉型改革所帶來的營業(ye) 稅稅負相對上升現象將趨於(yu) 減少，從(cong) 而減輕原適用營業(ye) 稅的納稅人的稅負；其三，隨著營業(ye) 稅改征增值稅時引入兩(liang) 檔新的較低稅率，增值稅的整體(ti) 稅負水平將趨於(yu) 下降。

　　可以看出，這一次的營業(ye) 稅改征增值稅試點不同於(yu) 以往的稅收改革舉(ju) 措。增值稅作為(wei) 中國第一大稅種，它的變化牽一發而動全身，不僅(jin) 會(hui) 為(wei) 我們(men) 提供一個(ge) 優(you) 化稅製結構以及稅收收入結構的重要契機，而且會(hui) 為(wei) 我們(men) 實施以結構性減稅為(wei) 重心的積極財政政策提供一個(ge) 重要抓手。

　　可以預期，在營業(ye) 稅改征增值稅進行試點並逐步向全國推廣的基礎上，不僅(jin) 是增值稅，而且包括其他流轉稅稅種在內(nei) ，都將迎來一場旨在降低稅負水平並進一步完善流轉稅稅製的重要改革。由此而騰出的空間將為(wei) 增加直接稅、進而推動旨在優(you) 化稅製結構的整體(ti) 稅收改革鋪平道路。在以減稅為(wei) 重心的積極財政政策的布局中，包括著力改善民生、著力優(you) 化投資結構、著力擴大消費需求等在內(nei) 的一係列圍繞增加財政支出的舉(ju) 措也將同時實施，從(cong) 而構成一道新的收支兩(liang) 翼彼此協調、互相策應的2012年積極財政政策的風景線。

　　（作者為(wei) 中國社會(hui) 科學院學部委員、財經戰略研究院院長）