利用目前充裕的財政狀況提供的政策調整空間，解決(jue) 困擾中國財政體(ti) 係的根本問題

    2012年中國將產(chan) 生新一屆政府領導人。在此之際，不妨梳理一下中國財政的現狀，並前瞻未來的長期改革。

　　今日中國

　　中國政府富有、強大並且有效。政府公共財政收入快速增長，已從(cong) 1998年的9880億(yi) 元上漲到2010年的8.3萬(wan) 億(yi) 元，2011年這一數字預計將超過10萬(wan) 億(yi) 元。中國在2008至2010年實施了全球規模最大的經濟刺激計劃，“4萬(wan) 億(yi) ”財政刺激計劃規模在2008年相當於(yu) 當年GDP的12.5%。中國是第一個(ge) 走出經濟危機的主要經濟體(ti) ，其經濟增長速度令世人矚目，2009年和2010年度的經濟增長率分別為(wei) 9.2%和10.4%。中國經濟的迅速恢複強化了中國獨樹一幟的國家形象，因為(wei) 中國政府能夠快速並有效地實施國家戰略。

　　各地經濟增長和收入分配不均衡，各省財政資金和公共服務水平的差異日益擴大。中國在過去25年裏區域經濟增長不均衡，沿海地區的經濟增長率遠高於(yu) 內(nei) 陸地區，加劇了各地區居民之間的收入差異。最富有的五個(ge) 省是上海、北京、天津、江蘇和浙江，合計GDP占全國比重從(cong) 1990年的21%上升到2010年的27.3%。與(yu) 之形成對比的是，最貧窮的五個(ge) 省（貴州、甘肅、雲(yun) 南、安徽和廣西壯族自治區）的GDP之和占全國比重從(cong) 1990年的11%下降到2010年的9.4%。現有財政體(ti) 係並沒有改善地區經濟增長的差異化。五個(ge) 最富省人口總數占全國總人口的12.5%，在1990年他們(men) 共花費了地方預算資金總額的17.5%，2010年這一數字上升到21.1%。

　　公共服務主要由地方政府提供。2007年市級和縣級政府預算總共占全國預算支出的近60%，這樣高的占比是由於(yu) 在中國現有的財政體(ti) 製下，各地方政府承擔著一些花費最高的政府職能。比如：全國有1.5億(yi) 名學生在接受義(yi) 務教育，而義(yi) 務教育是由各縣、區和鎮政府共同提供的，這筆費用占教育預算支出總額的61%。基層地方政府同時還肩負著大多數當地居民的社保支出。

　　從(cong) 數量到質量，城市和農(nong) 村地區的公共服務供給方麵都存在巨大差異。2003年中國的人口發展指數，城市地區為(wei) 0.81，農(nong) 村地區為(wei) 0.67。除了各地區居民的收入差異，這一指數還反映了農(nong) 村地區居民的預期壽命低於(yu) 城市地區。當年農(nong) 村地區的預期壽命為(wei) 69.6歲，比城市地區少5.6年。教育水平同樣存在差距，農(nong) 村地區15至64歲年齡段沒有接受過正式教育的人口比例是8.7%，這一比率是城市地區的3倍多。

　　在“十二五”規劃中，政府強調要致力解決(jue) 日益嚴(yan) 重的不平等問題，使財富分配更合理，進一步改善社會(hui) 基礎設施和完善社會(hui) 保障。為(wei) 了達到這些目標，政府應該在如下幾方麵采取切實有效的行動：

　　——進一步強化財政政策在改善區域和城鄉(xiang) 差異方麵的作用；

　　——重新定位財政支出，在提高公共服務方麵投入更多資金；

　　——進一步完善政府間財政體(ti) 係以確保各級地方政府既有資金又有激勵來落實國家策略。

　　事實上，過去十年實行的很多政策一直是朝著這些方向邁進。從(cong) 2004年9月中共十六屆四中全會(hui) 提出構建“和諧社會(hui) ”開始，中國在財政支出方麵有了一個(ge) 巨大的轉變，將更多財力用於(yu) 擴大社會(hui) 保障體(ti) 係和提高公共服務水平，並為(wei) 此開展了很多項目。這些項目旨在改變或者緩和20世紀80年代和90年代產(chan) 生的問題——如公共服務供給不均衡、社會(hui) 服務資金投入不足、公共服務收費過高以及社會(hui) 保障體(ti) 係存在缺陷等問題。為(wei) 了減輕農(nong) 民的負擔，2003年改革取消了所有的農(nong) 村收費，2006年全麵廢止農(nong) 業(ye) 稅。如今，1.4億(yi) 農(nong) 村學生接受免費的義(yi) 務教育，新型農(nong) 村合作醫療體(ti) 係覆蓋了9.35億(yi) 農(nong) 村人口。同時，城市居民也從(cong) 醫療保險和免費義(yi) 務教育中獲益，農(nong) 民工逐漸也能享受其中一些福利。

　　這些政策受到了中央財政的大力支持：中央財政轉移支付額從(cong) 2002年的4350億(yi) 元上升到2010年的2.7萬(wan) 億(yi) 元，而且對中國最貧困地區的扶持力度更大。中國五個(ge) 最貧困省（占全國總人口的16%）的地方財政支出在1990年占全國財政支出的14.6%，2006年下降到12.2%，而在2010年又回升到13.6%。

　　長期的財政改革

　　建設“和諧社會(hui) ”政策的實施，給普通百姓帶來了實實在在的好處，惠及了最貧困地區和最弱勢群體(ti) 。盡管如此，不同省份的公共服務水平還是存在巨大差距。比如，同樣是新型農(nong) 村合作醫療體(ti) 係，2009年上海每個(ge) 參保人員可以獲得的報銷金額超過500元，而在山東(dong) 每個(ge) 人才103元。兩(liang) 者相差如此懸殊是因為(wei) 該項目由當地政府執行，而財政支出受製於(yu) 當地政府的財政能力。看來目前的財政轉移支付額是不夠的，一個(ge) 真正的“和諧社會(hui) ”需要更多的公平。

　　重新考慮財政轉移支付的使用。過去十年的一個(ge) 顯著特點是，中央政府過度依賴用轉移支付資助地方政府實施新的政策項目。這在縣級和鎮級政府很明顯，1998年以來它們(men) 占全國預算收入的比重一直保持在20%，但2000年-2007年間，它們(men) 的支出占全國總支出的比例從(cong) 26%上升到37%，這中間17%的差距是依靠中央轉移支付的支持。換句話說，中央寧願給轉移支付，不給財政收入。

　　固然，財政轉移支付發揮著重要和難以取代的作用，而且所有的國家都普遍使用，但是它在激勵機製和效率方麵也存在眾(zhong) 所周知的不利影響。受製於(yu) 各地自有財力嚴(yan) 重不均衡的困局，1994年的分稅製改革使得中國較之其他國家更加極端地使用了中央對地方的轉移支付工具。平均而言，在經合組織國家中財政轉移支付占GDP的5.4%，在發展中國家一般占GDP的3%，同時這些財政轉移支付占中央財政收入的四分之一。然而在中國，財政轉移支付從(cong) 上世紀九十年代中期占GDP的1%上升到現在的7%，而且占整個(ge) 中央財政收入的三分之二。

　　中國目前高度分散的行政架構並不適合頻繁動用財政轉移支付，因為(wei) 中央政府的編製通常較小，能力有限，不足以確保轉移支付公平分配並用於(yu) 指定的目標。財政部總共1000餘(yu) 名員工，隻有十幾個(ge) 人從(cong) 事對地方財政轉移支付方麵的工作。

　　相較於(yu) 中國之龐大，這一數字遠遠不足以應付需求，更何況中國財政體(ti) 係高度分散，轉移支付的流程又過於(yu) 繁雜，隻好訴諸粗放式管理，但就專(zhuan) 項資金，就占到所有財政轉移支付額的一半。中央政府隻能將執行這項國家政策的權力下放給省級政府，省級政府再將權力下放至市級政府。這種“層級嵌套”的模式，使得中央無力監控地方政府對轉移支付資金的使用狀況。

　　進一步完善分稅製，多渠道促進平等分配。現行的分稅製讓地方政府得到當地稅收的一部分，這造成了地方本級收入與(yu) GDP區域性分化的效果相仿——富裕五省的地方本級收入占全國總量的比例由1998年的12.2%上升至2010年的15.6%；同期，貧窮五省的比重由5.7%降至4.4%。這樣一來，平衡地區財政收入的重擔就完全落到了財政轉移支付身上。

　　現在政府應對的重要舉(ju) 措之一，即將全國的省（市、區）劃分為(wei) 東(dong) 部，中部和西部三個(ge) 區域，轉移支付的力度由東(dong) 向西漸次加大。由於(yu) 這三個(ge) 區域幅員遼闊，人口眾(zhong) 多（東(dong) 、中、西部分別有4.5億(yi) 、5億(yi) 和3.7億(yi) 人），這個(ge) 方案達成的均等化效果非常有限。即便地處發達的東(dong) 部地區，山東(dong) 省的人均財政支出也是全國倒數第五名。由於(yu) 拿不到中央財政的補貼，它在新農(nong) 合和其他社會(hui) 保障項目如低保上的投入也不高。進一步完善分稅製，以人口而不是區位作為(wei) 地方分稅的依據，將減少地方收入的不平等。這也正是世界其他很多國家采取的做法。

　　加強政府間財政體(ti) 係建設，確保地方政府有資金和激勵以完成國家政策目標。優(you) 化各級政府的事權劃分，是提高公共支出效率的關(guan) 鍵。中國現行的政府間事權劃分製度是計劃經濟時代的遺留，早就應該重新審視和調整。改善事權和財權的匹配，也可以減少對財政轉移支付的需求壓力。

　　培養(yang) 管理多層級政府的能力。管好用好政府日益增長的資金以實現國家的政策目標，亟須加強各級政府的能力建設。相較之下，美國總統府幕僚機構之一——管理與(yu) 預算辦公室（OMB），負責製定和執行國家預算，其職能包括政策分析，與(yu) 立法機構的溝通和協作，還有主要項目的監控和評估。該辦公室的500名員工大多具有研究生學曆，專(zhuan) 業(ye) 遍及經濟、商業(ye) 、財會(hui) 、公共管理、法律、工程和其他領域。中國的預算規模目前固然不及美國，但就它目前的增長速度，趕上美國也是指日可待。建立一個(ge) 更完善的財稅和預算管理體(ti) 係，中國所有民眾(zhong) 都會(hui) 從(cong) 中獲益。

　　21世紀的中國是一個(ge) 世界經濟大國，政府掌握著令人豔羨的資金。中國政府應該抓住機會(hui) ，利用目前充裕的財政實力提供的政策調整空間，在接下來的十年中解決(jue) 一些困擾財政體(ti) 係的根本問題。■

　　黃佩華（ChristineWong）為(wei) 牛津大學教授