改善民生，推進基本公共服務均等化

　　國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃綱要明確提出“十二五”時期基本公共服務的重點是公共教育、就業(ye) 服務、社會(hui) 保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、基礎設施、環境保護等方麵，提出要推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體(ti) 人民。這是“十二五”時期轉變經濟發展方式的題中應有之義(yi) ，對於(yu) 經濟與(yu) 社會(hui) 的協調發展具有重大現實意義(yi) 。

　　“十一五”公共服務體(ti) 係建設取得顯著進展：新農(nong) 保覆蓋24%的縣，約1.4億(yi) 人；農(nong) 村合作醫療覆蓋麵從(cong) 4億(yi) 擴大到8.35億(yi) ；城鎮居民醫療保險從(cong) 無到有；職工基本醫療保險覆蓋4.32億(yi) 人；國家連續7年提高企業(ye) 職工退休待遇水平，年均增長10%；教育投入大幅度提高。在此基礎上，“十二五”時期應進一步加大對基本公共服務體(ti) 係建設的投入，同時深化相關(guan) 體(ti) 製改革，並建立相關(guan) 的民生績效管理機製。

　　一、改善民生，推進基本公共服務均等化要加大財政投入

　　財政部在2011年中央和地方預算草案報告中提出，公共教育、醫療衛生、社保就業(ye) 這三方麵投入增長幅度都高於(yu) 16%，住房保障方麵也達到14.8%，主要基本公共服務投入的增長幅度大大高於(yu) 2011年8%的GDP預期增長幅度。如果在“十二五”期間，大致保持這樣的比例關(guan) 係，將有利於(yu) 調整財政支出結構，加快完成從(cong) 投資型財政體(ti) 製向公共服務型財政體(ti) 製的轉型，從(cong) 根本上解決(jue) “經濟這條腿長，社會(hui) 這條腿短”的問題。有關(guan) 統計資料顯示，2008年，我國用於(yu) 教育、醫療和社保的公共服務支出占財政總支出的比重為(wei) 29.7%，比人均GDP3000美元以下的國家平均低13個(ge) 百分點，比人均GDP3000美元至6000美元的國家平均低24.3個(ge) 百分點。近兩(liang) 年，我國也加大了對保障民生方麵的投入，如2011年人均衛生公共服務經費標準由15元提高到25元；新型農(nong) 村合作醫療補助標準由人均120元提高到200元；城市保障性住房、工礦、林區、墾區等棚戶區改造加快，2011年達1千萬(wan) 套，改造農(nong) 村危房150萬(wan) 戶。但財政進一步加大基本公共服務方麵的投入還是有較大空間的。

　　二、改善民生，推進基本公共服務均等化要深化相關(guan) 體(ti) 製改革

　　改善民生，還要進一步分析財政投入的結構問題。而調整結構，有待於(yu) 相關(guan) 體(ti) 製的改革以及相關(guan) 機製的完善。由於(yu) 曆史形成的原因，一些基本公共服務項目存在逆向轉移問題，即一次分配的差距，經過基本公共服務二次分配後，沒有縮小，反而擴大了。這種逆向轉移在城鄉(xiang) 之間、區域之間與(yu) 不同群體(ti) 之間都存在。從(cong) “十二五”時期起步，應當扭轉這種逆向轉移的趨勢，大的方麵要處理好三個(ge) 關(guan) 係，實行三個(ge) 傾(qing) 斜，即在基本公共服務和基礎設施的投入方麵要向農(nong) 村傾(qing) 斜、向落後地區傾(qing) 斜、向困難群體(ti) 傾(qing) 斜。同時，公共服務方麵的結構調整還要求相應調整中央與(yu) 地方在基本公共服務方麵的事權、財力關(guan) 係，調整城鄉(xiang) 分割的基本公共服務體(ti) 係關(guan) 係，調整不同群體(ti) 間基本公共服務待遇水平關(guan) 係。顯然，完善包括基本社會(hui) 保障在內(nei) 的基本公共服務體(ti) 係需要對現有體(ti) 製進行改革。

　　首先，不同群體(ti) 間基本公共服務待遇水平需要調節。企業(ye) 與(yu) 機關(guan) 退休人員養(yang) 老金差距由1990年的1：1.21不合理地擴大到2005年的1：2.1。2005年以來，國家連續7年提高企業(ye) 退休人員養(yang) 老金待遇，但仍難以平衡兩(liang) 種製度之間的差異，並可能引發不同群體(ti) 之間待遇水平的相互攀比。從(cong) 公共服務均等化的思路出發，考慮我國實際情況，應當盡早統一城鎮職工基本養(yang) 老保險，不再在事業(ye) 單位、機關(guan) 與(yu) 企業(ye) 職工之間分別設計基本養(yang) 老保險製度，至於(yu) 不同群體(ti) 之間的特殊性，可以通過企業(ye) 年金或其他補充保險來體(ti) 現。美國在1984年、日本在1986年統一了公務員與(yu) 企業(ye) 職工的基本養(yang) 老保險製度，近年來又有一些國家實行公務員與(yu) 企業(ye) 職工養(yang) 老保險製度的並軌。我國國有企業(ye) 占的比重遠大於(yu) 其他國家，而且曆史上國有企業(ye) 幹部、職工與(yu) 政府、事業(ye) 單位有千絲(si) 萬(wan) 縷的聯係，堅持分開搞兩(liang) 套養(yang) 老保險製度，給社會(hui) 平添了許多本來可以避免的矛盾和糾紛。解決(jue) 這類結構性問題，隻加大投入是不夠的，需要深化相關(guan) 體(ti) 製改革。

　　其次，不同地區間基本公共服務待遇水平需要調節。“十一五”以來，各地區的經濟實力都有大幅度的提高，各地的公共服務水平也有相應的提高，這在政府工作報告中得到充分肯定。“十一五”時期區域間公共服務差距有所縮小，但由於(yu) 前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標，公共服務均等化的問題沒有提到應有的位置，致使居民收入一次分配的地區差距，經過二次分配反而擴大了，這一問題還沒有得到根本扭轉。例如：社區衛生機構覆蓋率，一些地區達到100%，而有的經濟欠發達地區不到30%；人均基本醫療保險支出，上海、北京、天津與(yu) 江西、貴州、河南等地比，差距在4-5倍左右；北京基本醫療保險封頂線提高到30萬(wan) ，多數省會(hui) 城市不到10萬(wan) ，有的隻有5、6萬(wan) ；企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險平均繳費率，2009年廣東(dong) 是10.04%，遼寧是23.92%，而撫養(yang) 比廣東(dong) 是12.14%，遼寧是44.58%。

　　在市場機製作用下，資源要素還會(hui) 向發展條件較好、回報率較高的區域集聚，區域協調發展的任務仍然十分艱巨。如果以人均GDP大體(ti) 相當作為(wei) 區域協調發展的主要衡量指標，那麽(me) 實現區域協調發展就是十分困難和相當遙遠的事情。因此，各地經濟社會(hui) 發展規劃應當大大弱化GDP指標，突出基本公共服務指標。公共教育、就業(ye) 服務、社會(hui) 保障、醫療衛生等公共事業(ye) 和公共福利，所有公民享有同等權利，水電路氣房等民生工程要惠及全體(ti) 人民。對此，應合理劃分中央與(yu) 地方的事權，合理調整中央與(yu) 地方的財力分配關(guan) 係，逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務標準，並建立全國統一的基本公共服務經費保障機製。同時，按照均等化的方向改革公共服務領域的各項製度，加大對公共服務的投入，尤其是加大中央財政對貧困地區公共服務和基礎設施的轉移支付，逐步縮小各地公共服務和基礎設施的差距。先解決(jue) 省、市、區內(nei) 的基本公共服務差距過大問題，進而解決(jue) 地區間的基本公共服務均等化問題。

　　三、改善民生，推進基本公共服務均等化要建立相關(guan) 績效管理機製

　　為(wei) 促使政府推進基本公共服務均等化，履行保障和改善民生職能，應建立相關(guan) 績效管理機製。黨(dang) 的十七屆二中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 深化行政管理體(ti) 製改革的意見》明確提出推行政府績效管理和行政問責製度。從(cong) 2005年開始，溫家寶總理在政府工作報告中分別提出了要“抓緊研究建立科學的政府績效評價(jia) 體(ti) 係”；“加快實行政府績效管理製度和行政問責製度”；“大力推行行政問責製度和政府績效製度”。2011年以來，國家監察部成立了績效管理監察室，國家建立了國務院績效管理部際聯席會(hui) 議製度，統籌我國的績效管理的試點和推進工作。

　　在社會(hui) 主義(yi) 法治建設尚待時日的條件下，我國政治生活中的行政主導現象還將持續很長時間。在這種情況下，在政府行政體(ti) 係內(nei) 強調績效管理，發揮其中央對地方、上級政府對下級政府、政府對各個(ge) 部門的績效考核監察功能，把保障和改善民生的職能任務轉換為(wei) 具體(ti) 的績效考核目標，並與(yu) 官員的升降獎懲結合起來，具有現實意義(yi) 。但較長時期內(nei) ，績效考核的目標過於(yu) 偏重GDP，這有其曆史的原因。現在，民眾(zhong) 的訴求更強調保障民生，實現基本公共服務均等化，因此績效目標必須適應經濟發展方式的轉變而加以改進，將“1E--經濟性(Economy)”導向轉變為(wei) “4E”導向，即經濟性(Economy)、公平性(Equity)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)，並實現內(nei) 部評估和外部評估相結合，領導評價(jia) 和公眾(zhong) 評價(jia) 相結合。

　　中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 與(yu) 北京市政府績效管理辦公室合作開展的北京市政府機關(guan) 績效考核研究發現，公眾(zhong) 對政府的訴求和不滿主要集中在民生的保障和改善方麵，因此，應該明確保障和改善民生在政府績效目標設立中的主體(ti) 地位；同時，被考核單位十分重視扣分項目，說明在第三方考核中，民生指標對政府部門有約束作用。

　　目前績效評估有三個(ge) 問題需要重視：一是很多地方是由統計部門在開展工作，民意調查數據即使科學準確，政府也不采納，使得政府績效評估缺乏公信力，不利於(yu) 績效評估效果的發揮；二是按照《政府信息公開條例》，績效評估的數據屬於(yu) 應該公開的政府信息，但是實際上大部分都沒有公開，公眾(zhong) 對評估的信任度低；三是很多地方政府有錢上項目，無錢搞績效評估，績效評估實施起來容易流於(yu) 形式。

　　民生改善如何，民眾(zhong) 感受最深。保障和改善民生，要大力拓展公眾(zhong) 參與(yu) 渠道，滿足公眾(zhong) 有序參與(yu) 立法過程、參與(yu) 公共政策決(jue) 策過程和參與(yu) 基層治理過程的熱情。公眾(zhong) 參與(yu) 不僅(jin) 有利於(yu) 培育群眾(zhong) 的公民意識，也有利於(yu) 培育官員的公仆意識。建立公眾(zhong) 參與(yu) 、民生導向的績效評估體(ti) 係，對政府在保障和改善民生方麵形成一種約束機製，有助於(yu) 把轉變發展方式、保障和改善民生變成政府實實在在的基本職能。

　　（宋曉梧：中國體(ti) 製改革研究會(hui) 副會(hui) 長）