摘要：本文分析我國城市公共交通投融資現狀、問題，預測“十二五”期間城市公共交通發展資金需求，借鑒國內(nei) 外一些城市公交發展投融資做法，提出相關(guan) 投融資政策建議。

　　關(guan) 鍵詞：城市公交；“十二五”；投融資；公共財政

　　一、公共交通投入、補貼補償(chang) 機製現狀及問題

　　1.公共交通投入、補貼補償(chang) 機製現狀

　　“十一五”前4年我國城市公交投資金額累計為(wei) 5413億(yi) 元，其中國家預算內(nei) 資金占比為(wei) 6.1%，國內(nei) 貸款占48.8%，自籌為(wei) 36.2%(表1)。2009年我國公共交通投資占全社會(hui) 固定資產(chan) 投資和GDP的平均比例隻有0.98%。

　　2006年12月1日，建設部、發改委、財政部等聯合頒布《關(guan) 於(yu) 優(you) 先發展城市公共交通若幹經濟政策的意見》，很多城市建立了城市公共交通投入、補貼和補償(chang) 機製，公共交通發展也正在逐步納入公共財政體(ti) 係。財政對公交的投入、補貼主要包括：

　　(1)中央財政--成品油價(jia) 格補貼

　　2010年1月1日起，中央財政對城市公交實行成品油價(jia) 格補助。當國家確定的成品油分品種出廠價(jia) 高於(yu) 2006年成品油價(jia) 格改革時的分品種成品油出廠價(jia) (汽油4400元/噸、柴油3870元/噸)時，啟動補貼機製。城市公交企業(ye) 的油價(jia) 補貼，中央財政全額負擔。油價(jia) 補助資金，由財政部通過專(zhuan) 項轉移支付的方式下達省(區、市)財政。

　　(2)地方財政

　　①省級預算內(nei) 資金

　　根據我國財政的事權分配原則，城市公交企業(ye) 主要由企業(ye) 所在城市地方財政支持。近來隨著公交事業(ye) 重要性的凸現，一些省份也從(cong) 財政中出資發展公交事業(ye) ，如福建省政府2010年財政中出資1.1億(yi) 元補助公交車輛購置和首末站、公交精品線路建設。其中對車輛購置的補助標準為(wei) ：柴油車、新能源車為(wei) 15萬(wan) 元/車，一般公交車輛為(wei) 10萬(wan) 元/輛。

　　②市級財政

　　城市財政對公共交通的支持主要包括對基礎設施建設、車輛設備購買(mai) 等財政資金支持、運營補貼及其他政策優(you) 惠等。城市財政對城市公交基礎設施建設、運營車輛及技術設備購買(mai) 等給與(yu) 財政支持。資金來源於(yu) 城市公用事業(ye) 附加費、基礎設施配套費等政府性資金。政府采用編列預算的方式給予適當的補貼。如杭州市2008年8月出台了《杭州市城市公共交通專(zhuan) 項資金管理辦法》，規定以市區(不含蕭山、餘(yu) 杭區)土地出讓金收入5%籌集的城市管理資金的50%為(wei) 城市公共交通專(zhuan) 項資金，由市本級財政預算安排用於(yu) 杭州市城市公共客運交通係統建設，實行專(zhuan) 項計劃管理。上海設立公交專(zhuan) 項資金，該資金來源於(yu) 市財政，每年撥出2億(yi) 元，以向公交企業(ye) 退還所得稅、營業(ye) 稅的形式支持公共交通發展。南京市建立了軌道交通專(zhuan) 項基金，來源由城建資金、人防結建費、代收代繳施工企業(ye) 稅收以及地鐵所屬企業(ye) 稅費構成，目前此項基金數額為(wei) 每年4億(yi) ～5億(yi) 元。

　　城市財政還對公交企業(ye) 由於(yu) 承擔社會(hui) 責任，實行低票價(jia) 而造成的政策性虧(kui) 損給予補貼，其目的是在維護低票價(jia) 的基礎上，保證公交企業(ye) 穩定的收入和正常的運營。目前我國大多數城市尚未形成規範的公交補貼測算方式。基本的方式是政府根據公交企業(ye) 會(hui) 計報表上的實際虧(kui) 損額，與(yu) 公交企業(ye) 討價(jia) 還價(jia) 後確定補貼數額，再以此為(wei) 基點逐年減虧(kui) 。也有些城市在規範建立公交財政補貼機製方麵做了有益探討，如杭州市實行“政府購買(mai) 城市公交服務”的政府補貼機製，即政府對乘車的各類人員因刷卡優(you) 惠而產(chan) 生的票價(jia) 之差給予全額或差額財政補貼。深圳市通過界定公交行業(ye) 正常經營性成本範圍建立了單位成本標準，並將其作為(wei) 財政補貼的參考和依據。市政府設置的公交行業(ye) 標準成本利潤率為(wei) 6%，即當公交企業(ye) 成本利潤率低於(yu) 6%時，通過增加財政補貼的方式，使成本利潤率上升到6%的水平。珠海市的補貼形式屬於(yu) 確保專(zhuan) 營利潤型，政府保證企業(ye) 利潤率達到7%～10%，當公交企業(ye) 利潤率低於(yu) 7%時，政府啟動補貼、補償(chang) 機製；當公交企業(ye) 利潤率高於(yu) 10%時，企業(ye) 將多餘(yu) 的部分轉入“風險基金”，用於(yu) 補貼虧(kui) 損年份的差額。“風險基金”設在公交企業(ye) 內(nei) 部，須接受市財政和國資委的嚴(yan) 格監控。

　　③其他支持

　　除以上資金補貼外，城市政府還從(cong) 稅費、政策、規劃等方麵對公交企業(ye) 予以支持。主要包括：第一，稅費優(you) 惠。城市政府對公交企業(ye) 營業(ye) 稅實行減免或退稅。第二，土地優(you) 惠政策。一些城市政府對公交企業(ye) 站點建設給與(yu) 土地使用費用減免。一些城市政府將軌道交通線路或站點周邊的部分土地劃撥給投資方或運營方開發，以土地的運營收入反哺軌道交通運營上的虧(kui) 損。第三，廣告、商貿的特許經營權。地方政府對於(yu) 軌道交通利用站點設施開展商業(ye) 經營，拍賣車站冠名權等，特許利用公共交通工具開展廣告、商業(ye) 宣傳(chuan) 。

　　2.我國公共財政支持公交發展的體(ti) 製機製尚不規範

　　近年來我國財政對公交的支持力度明顯加大，北京、深圳、無錫、西安、廣州等許多城市相繼實施低價(jia) 公交政策。然而公共財政支持公交發展尚未規範化。公共交通資金來源不穩定，公共交通企業(ye) 成本核算製度和長效規範的補貼補償(chang) 機製尚未建立，全國也沒有指導性意見。

　　(1)地方政府財源難以滿足公交發展需要

　　目前我國城市公共交通建設和政府補貼資金主要來源於(yu) 地方財政，但以城市政府為(wei) 主體(ti) 的地方政府在供給城市公共品上的事權不斷擴大，而它們(men) 的財政收入資源卻不能與(yu) 之相匹配。體(ti) 現在公交基礎設施建設方麵，大中城市對公交企業(ye) 新建公交設施的財政補貼率一般不超過公交資金投入的10%。經營補貼方麵，雖然國家規定每年把政府補貼納入財政計劃，全額劃撥，一次到位，但由於(yu) 受到地方財政實力的製約，往往難以落實。公交企業(ye) 補貼缺口很大，造成企業(ye) 資金周轉困難，難以自行統籌經營。公交企業(ye) 負債(zhai) 率普遍較高，約為(wei) 70%左右。

　　(2)各城市公交票價(jia) 及公交補貼差別過大

　　目前很多城市實施低價(jia) 公交政策，票價(jia) 由地方政府決(jue) 定，補貼由地方財政出資。由於(yu) 地方政府支持公交思路、財力等不同，財政用於(yu) 公交的補貼往往相差幾倍甚至幾十倍，一定程度上反映了我國公交票價(jia) 及補貼標準的不規範。

　　在地鐵等軌道交通方麵，北京地鐵票價(jia) 為(wei) 全程2元的“一票製”，北京軌道交通補貼每年達30多億(yi) 元。上海地鐵票價(jia) 實施“遞遠遞減”的“多級製”計算原則，基本上是每增加10公裏遞增1元，大約0～6公裏3元、6～16公裏4元、16～26公裏5元、26～36公裏6元......66公裏以上10元，每年營運虧(kui) 損超過23億(yi) 元。廣州地鐵按分段裏程計費，最低票價(jia) 是2元，最高可達12元。補貼約為(wei) 6億(yi) 元。

　　汽車公交方麵，南京成人最低票價(jia) (刷卡折扣價(jia) )為(wei) 1.2元，北京為(wei) 0.4元，常州為(wei) 0.6元，杭州為(wei) 0.5元。2009年南京公交補貼近3億(yi) 元，北京補貼104.2億(yi) 元，常州補貼約7億(yi) 元，杭州補貼不少於(yu) 7億(yi) 元。攤到每輛公交車上的一年補貼，南京為(wei) 5.1萬(wan) 元，常州為(wei) 27.43萬(wan) 元，杭州為(wei) 12.73萬(wan) 元(2008年)，北京約達40萬(wan) 元。差距如此之大，不禁讓人質疑補貼的合理性、有效性、必要性和公平性。補貼的目的在於(yu) 提高公交出行比率，減少擁堵等。北京高補貼、低票價(jia) 的政策沒有達到有效減少小汽車出行、增加公交出行率的效果。2005～2007年間票價(jia) 打折前後公共交通占城市出行的比例由29.8%上升到34.5%，私人轎車占城市出行的比例由29.8%上升到32%，表明私人小汽車出行.需求對公交價(jia) 格的交叉彈性很小。巨額補貼效果有限，卻造成了對其他財政支出的擠占，並直接增加了財政負擔，難以持續。

　　(3)沒有明確的政策性補貼標準和績效考核

　　完全區分公共交通的公益性服務功能與(yu) 經營性服務功能存在一定難度，補貼金額沒有科學的計算方式。加之目前尚未建立公交企業(ye) 經營的信息披露機製，政府與(yu) 企業(ye) 間的信息不對稱現象普遍存在，政府難以掌握企業(ye) 的真實成本，更難以劃分政策性虧(kui) 損和經營性虧(kui) 損。因此補貼額度的確定一般是政府根據公交企業(ye) 會(hui) 計報表上的實際虧(kui) 損額，與(yu) 公交企業(ye) 討價(jia) 還價(jia) 後確定補貼數額。這種方式使企業(ye) 缺乏降低成本、提高效率、節省開支的動力，因為(wei) 企業(ye) 盈虧(kui) 的多少與(yu) 經營績效無關(guan) ，政府承擔了企業(ye) 的經營風險，並且還會(hui) 誘導企業(ye) 爭(zheng) 取更多的政府補貼，還可能導致企業(ye) 逐年對補貼款額的討價(jia) 還價(jia) ，使交易成本增加。這些弊病也導致了政府補貼沒有取得良好的效果。

　　(4)不同所有製的公交企業(ye) 享受到不同的待遇

　　在財政政策的實行方麵，政府沒有對所有市場主體(ti) 一視同仁，不同所有製企業(ye) 在財政政策的享受方麵存在顯著的不平等。一些人傾(qing) 向於(yu) 認為(wei) 財政補貼國有企業(ye) 是順理成章的，對民營、合資公交企業(ye) 不需給予補貼，迫使民營、合資企業(ye) 經營困難，不得不退出市場。這不僅(jin) 不利於(yu) 市場的充分競爭(zheng) 、公交服務的改善，還不利於(yu) 充分利用社會(hui) 資源辦公交。

　　二、“十二五”城市公共交通發展規劃及資金需求

　　1.“十二五”城市交通發展任務

　　交通運輸部的《城市公共交通“十二五”發展規劃綱要》明確了我國“十二五”城市公交發展的目標和任務，主要包括：

　　(1)公共交通服務網絡建設

　　在300萬(wan) 人口以上的城市加快建設以軌道交通和快速公交為(wei) 骨幹、以城市公共汽電車為(wei) 主體(ti) 的公共交通服務網絡；在100萬(wan) ～300萬(wan) 人口的城市加快建設以公共汽電車為(wei) 主體(ti) 、軌道交通和快速公交適度發展的公共交通服務網絡；在100萬(wan) 人口以下的城市加快建設以公共汽電車為(wei) 主體(ti) 的公共交通服務網絡。“十二五”末，300萬(wan) 人口以上的城市、100萬(wan) ～300萬(wan) 人口的城市以及100萬(wan) 人口以下的城市，建成區公交站點300米覆蓋率不低於(yu) 85%、75%和70%；全國公交專(zhuan) 用道總裏程達到10000公裏。

　　(2)城市客運信息化和智能化建設

　　發展麵向不同層級政府部門的客運管理信息係統，建立麵向公眾(zhong) 的客運信息服務體(ti) 係，初步實現向社會(hui) 提供全方位、多方式、跨地區的一站式客運信息查詢服務。建設以中心城市為(wei) 節點的國家級城市公共交通運行狀態數據中心。發展包括城市公共交通在內(nei) 的公共客運綜合信息平台，支撐對多種交通方式的信息查詢、應急保障、綜合調度及動態監控等功能。

　　2.“十二五”城市公共交通投資需求

　　根據交通部發展規劃，按照2010年不變價(jia) 計算，“十二五”期間我國城市公共交通投資至少需要1.5萬(wan) 億(yi) 元，其中軌道交通項目至少需1.2萬(wan) 億(yi) 元。

　　三、加大公共財政對城市公共交通支持的政策建議

　　1.增加中央財政對城市公共交通的支持力度

　　我國將城市公交看作地方性公共產(chan) 品，認為(wei) 應由城市政府出資補貼其發展。這實際上存在事權和財權的不完全對等的問題。燃油稅大部分是從(cong) 城市征收的，征收後財權屬於(yu) 中央，以轉移支付的方式劃撥給地方用於(yu) 國省道、場站等的建設，卻沒用於(yu) 城市交通基礎設施建設及運營。另外隨著城鎮化進程的加快，城市政府在公共品供給上的事權不斷擴大，卻沒有穩定的資金來源用於(yu) 城市公交基礎設施建設。地方財政的不足迫使地方政府不得不靠出賣或轉讓國有資產(chan) 、出讓土地和通過地方政府融資平台籌措資金。截至2009年底地方融資平台的貸款規模已達7.38萬(wan) 億(yi) 元。隨著國企改製、國家對房地產(chan) 價(jia) 格的嚴(yan) 格調控、國家對地方融資平台的整頓，地方政府籌資渠道進一步縮小。在地方政府其他支出剛性增加的情況下，地方政府財政收支矛盾日益突出。“十二五”時期我國公共交通建設投資規模巨大，如果僅(jin) 靠地方城市政府，建設資金將出現較大資金缺口。建議我國參考其他國家中央財政、地方財政共同支持公共交通的做法，從(cong) 中央財政預算中增加對城市公交的支持，重點支持如下領域。(1)對軌道交通、快速公共汽車交通係統(BRT)、綜合性樞紐等公交基礎設施給與(yu) 建設補貼，補貼比例不低於(yu) 項目投資額的20%。(2)對智能交通的設備、技術補貼，補貼比例不低於(yu) 項目投資額的50%。(3)對購買(mai) 或改造可替代燃料公交車輛給於(yu) 差額(清潔燃料車與(yu) 一般車的差額)補助，補助比例不低於(yu) 差額的50%。

　　2.允許發行地方政府債(zhai) 券籌資支持公交發展

　　鑒於(yu) 地方政府財政收支矛盾日益突出，建議我國擴大以中央政府代發形式批準地方政府發債(zhai) 規模，或借鑒發達國家地方政府公開發行債(zhai) 券的辦法，解決(jue) 基礎設施建設融資問題。考慮到我國地方政府對發行市政債(zhai) 券已經存在普遍的需求，一旦放開限製，市政債(zhai) 券的整體(ti) 規模必將迅速擴大，而市政債(zhai) 券在我國畢竟是一個(ge) 新興(xing) 產(chan) 物，其發展需要一個(ge) 從(cong) 試點到普及的循序漸進過程，所以在市政債(zhai) 券發行中應貫徹從(cong) 嚴(yan) 管理的原則。第一，可以采取發行試點審批製，先選擇在北京、上海等大城市進行試點，等條件和經驗成熟後再逐步推廣到其他城市。試點發行應由中央政府最終審批，中央政府要從(cong) 整體(ti) 上進行必要調整，同時注意市政債(zhai) 券規模與(yu) 國債(zhai) 規模的平衡和銜接。第二，要嚴(yan) 格限定市政債(zhai) 券資金的使用範圍和方向，強調資金投入的生產(chan) 性，保證債(zhai) 券資金專(zhuan) 款專(zhuan) 用。地方人大應監督市政債(zhai) 券資金投向、使用狀況、項目進展的詳細情況，並保證市政債(zhai) 券不能借新還舊。第三，在市政債(zhai) 券的產(chan) 品設計上要充分考慮我國當前的實際情況，發行期限應以中短期為(wei) 主，要使債(zhai) 券期限與(yu) 基礎設施建設周期有機地銜接起來；應允許不同地區根據資信等級、風險大小等因素的不同，采取有差別的發行利率；對經濟發展水平較高、償(chang) 債(zhai) 能力較強的地區，可以采取公募方式發行市政債(zhai) 券，並且允許其在2級市場上流通，而其他地區隻能以私募方式發行，原則上不上市流通。

　　3.建立專(zhuan) 項基金，拓寬公共交通的資金渠道

　　借鑒發達國家經驗，可適時建立公共交通發展基金，重點扶持城市公共交通樞紐場站建設、節能環保車輛推廣、技術裝備提升，並加大對中、西部等落後地區公交發展的支持，促進全國城市公共交通的均衡發展。中央財政可將燃油稅和車輛購置稅中提取一定比例，如10%納入專(zhuan) 項基金，地方政府可將土地出讓金收入的一定比例列為(wei) 公交專(zhuan) 用基金，還可將城市稅收超收的一定比例列為(wei) 公交專(zhuan) 用基金，由市本級財政預算安排用於(yu) 城市公共客運交通係統建設，專(zhuan) 項資金納入政府預算，實行專(zhuan) 項計劃管理。

　　4.進一步加大對公交企業(ye) 稅費的減免

　　不同於(yu) 一般的以盈利為(wei) 目的的企業(ye) ，公共交通還承擔著一定的社會(hui) 公益責任，因此應當對公交企業(ye) 的運營成本實施一定的削減，包括對公共交通的基礎建設用地實施無償(chang) 劃撥，針對營業(ye) 稅、車輛購置稅等稅費給予適當優(you) 惠或減免，降低企業(ye) 經營成本，減輕企業(ye) 的經營負擔。鼓勵公交企業(ye) 開展多種經營，以副業(ye) 的收入來支持主業(ye) 的運營和發展，例如軌道交通加土地的聯合開發模式可以通過土地的開發和經營收入補貼軌道交通的運營。

　　5.建立合理有效的補貼機製

　　公交運營的財政補貼隻是一種輔助性工具，應用得當可發揮公交引導的宏觀調控作用，如果運用不當，補貼範圍過寬、數額過大，會(hui) 超出財政的承受能力，還會(hui) 如造成公共服務的價(jia) 格扭曲和企業(ye) 經營機製混亂(luan) ，就會(hui) 使之從(cong) 調節社會(hui) 經濟活動的杠杆變為(wei) 抑製經濟發展的包袱。建議我國地方政府通過建立以績效為(wei) 基礎的地方政府與(yu) 公交企業(ye) 的委托代理關(guan) 係，通過特許經營權的競爭(zheng) 或標尺競爭(zheng) 尋求企業(ye) 成本信息等建立公交企業(ye) 信息披露機製，完善公交財政補貼的監督考核，建立完善的財政補貼核查製度。建立相應的價(jia) 格管製和補貼模式，在社會(hui) 福利最大化和提升資本效率之間尋找到平衡點，從(cong) 而既能確保公共目標的實現，同時又能激勵運營企業(ye) 提高效率。

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